Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 29 stycznia 2020 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do 5 budynków, w tym dwóch z dwiema częściami nadziemnymi) z garażami podziemnymi i jednego budynku mieszkalno - usługowego z garażem podziemnym wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym (dróg wewnętrznych, chodników, placów, miejsc postojowych) i infrastruktury technicznej (sieci, przyłącza, instalacje): wody, kanalizacji sanitarnej, sieci elektroenergetycznej, gazu, sieci c.o., instalacji kanalizacji deszczowej wraz z towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi zlokalizowanymi na części działek nr [...] obręb [...] przy ul. [...]/ [...] w K." oraz umarzającej postępowanie dla pozostałej części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego "Budowę brakującego odcinka drogi serwisowej (ul. [...] -dz. nr [...]), przebudowę oraz umocnienie części potoku [...] (dz. nr [...]), budowę zjazdu z drogi wewnętrznej, wewnętrznego układu komunikacyjnego (dróg wewnętrznych, chodników, placów, miejsc postojowych) i infrastruktury technicznej (sieci, przyłącza, instalacje): wody, kanalizacji sanitarnej, sieci elektroenergetycznej, gazu, sieci c.o., instalacji kanalizacji deszczowej z budową wlotu do potoku [...] wraz z towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi - na części działek nr [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...]/ J. K. F. w K.", zlokalizowanego na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta K. - etap A" oraz "[...]".
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że teren inwestycji w zakresie, w jakim zostały ustalone warunki zabudowy, nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przeprowadzono postępowanie na zasadach i trybie art. 59 i następne u.p.z.p. Przywołano uzyskane w toku postępowania opinie i uzgodnienia organów współdziałających oraz wskazano na wykonaną analizę urbanistyczno - architektoniczną. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji przyjął, że w sprawie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśnił również, że projekt decyzji przygotowała mgr inż. arch. K. A. -M. uprawniona do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.
Dalej zacytowano uwagi i zastrzeżenia wniesione w toku postępowania przez A. Z., odnosząc się do nich przez wyjaśnienie istoty decyzji o warunkach zabudowy. Zwrócono uwagę na ustalenia analizy urbanistyczno -architektonicznej, której wyniki stanowiły podstawę określonych w decyzji warunków zabudowy, których sposób ustalenia omówiono poprzez odwołanie się do cech zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Wskazano, że studium, do którego nawiązywała strona, nie jest aktem prawa miejscowego i nie stanowi wytycznych do ustalenia warunków zabudowy. Co zaś się tyczy zarzutów do wniosku wyjaśniono, iż dane w nim wpisane określa inwestor, a parametry projektowanej inwestycji ustala się po przeprowadzeniu analizy wyznaczonego obszaru zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Kwestie poruszone przez stronę postępowania tj. wykonywanie prac budowlanych w sąsiedztwie istniejących budynków jednorodzinnych, naruszenie ich konstrukcji nie są rozstrzygane na tym etapie. Ponadto zaznaczono, iż w załączniku Nr 1 do decyzji wpisano wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Podano, że w rodzaju inwestycji określono m. in. zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, o jaką wnioskuje inwestor i dlatego przywołano działki, na których zlokalizowana jest zabudowa wielorodzinna. Zaznaczono, że ustalone parametry nawiązują do uzyskanej przez inwestora decyzji środowiskowej.
Dalej odnotowano, że decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Brak zgody stron postępowania na planowaną inwestycję nie ma zatem znaczenia dla niniejszego postępowania, zwłaszcza, że zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 ww. ustawy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie organ uznał, iż planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a ponadto spełnione są pozostałe przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ww. ustawy, i dlatego nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W dalszej części uzasadnienia decyzji wyjaśniono, że część zamierzenia inwestycyjnego została zaplanowana na terenie, dla którego został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta K. - etap A" oraz "[...]". Z tego powodu organ uznał, że w odniesieniu do tej części terenu inwestycji nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji i umorzył postępowanie w tej części jako bezprzedmiotowe.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyły Wspólnota Mieszkaniowa Budynków przy [...] w K., Wspólnota Mieszkaniowa Budynków przy [...] w K. oraz [...] Sp.z.o.o.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 sierpnia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem inwestora objęte zostało zamierzenie inwestycyjne polegające m.in. na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i jednego budynku mieszkalno - usługowego z garażem podziemnym wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym (dróg wewnętrznych, chodników, placów, miejsc postojowych) i infrastruktury technicznej poza sporem pozostaje, iż w niniejszej sprawie w zakresie, w jakim organ I instancji ustalił warunki zabudowy istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. oraz to, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone w pierwszej instancji przez organ właściwy.
W przedmiotowej sprawie wnioskodawca w części opisowej skorygowanego w dniu 19.07.2018 r. wniosku wskazał, że swoim zamiarem inwestycyjnym obejmuje realizacje inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do 5 budynków, w tym dwóch z dwiema częściami nadziemnymi) z garażami podziemnymi i jednego budynku mieszkalno - usługowego z garażem podziemnym wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym i infrastruktury technicznej na części działek nr [...] obręb [...] przy ul. [...]/ [...] w K.. We wniosku w punkcie 2 lit c wskazano kubaturę dla 7 planowanych budynków (k. nr 135 akt), zaś w podpunkcie o tytule "rodzaj technologii" inwestor określił, że przewiduje budowę 8 budynków mieszkalnych wielorodzinnych i podał projektowaną ilość mieszkań w poszczególnych budynkach oraz och wysokość.
Jednocześnie z przedłożonego przez inwestora planu zagospodarowania przestrzennego terenu inwestycji (k. nr 73-80 akt sprawy) wyraźnie wynika, że na terenie inwestycji planowane są dwa budynki z dwiema częściami naziemnymi, mające wspólny garaż podziemny. Zgodnie z nazwą określoną przez inwestora, organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do 5 budynków, w tym dwóch z dwiema częściami nadziemnymi) z garażami podziemnymi i jednego budynku mieszkalno - usługowego z garażem podziemnym. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że część tekstowa wniosku w zakresie określenia jako planowanego do realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do 5 budynków, w tym dwóch z dwiema częściami nadziemnymi) z garażami podziemnymi i jednego budynku mieszkalno -usługowego z garażem podziemnym nie odpowiada części graficznej i przedstawionej koncepcji zagospodarowania terenu, z której wynika, że inwestor projektuje osiem budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z czego jeden ma realizować również funkcję usługową.
W art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c u.p.z.p. zostały określone obligatoryjne elementy, jakie winien zawierać wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Do elementów tych należy m.in. charakterystyka inwestycji obejmująca określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyka zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych. Ponadto w decyzji o warunkach zabudowy wymagane jest określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 u.p.z.p.). Zdaniem Kolegium, znajdującym potwierdzenie w ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, treść powyższych przepisów przesądza już o konieczności wskazania w decyzji o warunkach zabudowy ilości budynków mieszkalnych wielorodzinnych planowanych do realizacji w ramach osiedla mieszkaniowego złożonego z wielu budynków (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II493/16, wyrok NSA z 24 lutego 2017 r., II OSK 1581/15; wyrok NSA z 15 października 2019 r., sygn.. akt: II OSK 2852/17).
Trudno bowiem kwestionować, że charakterystyka zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje swą istotą ilości budynków wielorodzinnych, których dotyczy planowana inwestycja. Tym bardziej, że przepis art. 54 pkt 2 u.p.z.p. nakazuje określić w decyzji szczegółowe warunki zagospodarowania. Nie można więc przyjąć, że liczba planowanych budynków wielorodzinnych nie ma w tym względzie znaczenia. Ponadto w ramach zasady dobrego sąsiedztwa bierze się pod uwagę cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zgodnie z legalną definicją "cechy zabudowy i zagospodarowania terenu" to w szczególności gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zatem brak określenia ilości budynków nie pozwalałby na takie ustalenie stanu faktycznego, które pozwoliłoby na ocenę czy warunki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione.
Opis inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy nie może być zbyt ogólny. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca w ramach inwestycji wskazał na zamiar realizacji do 5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami podziemnymi i jednego budynku wielorodzinne -usługowego z garażem podziemnym, jednak tak określona liczba budynków nie odpowiada z kolei graficznie przedstawionemu sposobowi zagospodarowania terenu. Z rysunków bowiem załączonych do wniosku inwestora, wynika, że inwestor planuje m.in. budowę dwóch odrębnych budynków-mieszkalnych, których jedynym wspólnym elementem jest garaż podziemny. W odniesieniu do analogicznych stanów faktycznych w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ugruntował się pogląd, że w takiej sytuacji nie można uznać, że są to bryły tego samego obiektu. "Są to dwa odrębne obiekty. Termin "bryła budynku", w sytuacji, kiedy warunki zabudowy ustalone są dla jednego obiektu, dotyczyć musi wyodrębnionej części obiektu stanowiącą z inną bryłą tego obiektu wspólną część architektoniczną - naziemną.
Termin ten nie może być użyty w stosunku do dwu różnych obiektów połączonych ze sobą jedynie funkcjonalnie, wspólną kondygnacją podziemną. W konsekwencji z uwagi na fakt, że takie zamierzenie w rozumieniu ustawy Prawo budowlane to w istocie budowa dwóch budynków, pozwolenie na budowę musiałoby dotyczyć właśnie dwóch budynków. Tymczasem wiążąca decyzja o warunkach zabudowy ustala te warunki dla budynku a zatem jednego obiektu" (m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25.06.2019 r., sygn. akt: II SA/Kr 117/19; wyrok WSA z dnia 20.10.2016 r., sygn. akt: II SA/Kr 757/16). Konsekwencją powyższych rozważań jest stwierdzenie, że określony w poszczególnych częściach wniosku, a także w decyzji zakres inwestycji jest niespójny z dalszą częścią ustalanych warunków zabudowy. Organ wprawdzie ustala parametry zabudowy dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do 5 budynków, w tym dwóch z dwiema częściami nadziemnymi) z garażami podziemnymi i jednego budynku mieszkalno - usługowego z garażem podziemnym, ale w ocenie Kolegium, w świetle powołanego wyżej, a obecnie ugruntowanego orzecznictwa, nie można uznać, że owe dwa budynki z dwiema częściami naziemnymi są to segmenty, ale odrębne budynki w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.
W oparciu o taką decyzję właściwy organ nie mógłby legalnie wydać decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem z uwagi na fakt, że planowane zamierzenie w rozumieniu ustawy Prawo budowlane to w istocie budowa do ośmiu budynków pozwolenie na budowę musiałoby dotyczyć właśnie ośmiu budynków, tymczasem wiążąca decyzja o warunkach zabudowy ustala te warunki dla tylko do sześciu budynków. W tym stanie rzeczy kwestionowana decyzja nie może się ostać, jako niewykonalna na dalszym etapie procesu inwestycyjnego Zachodzi też konieczność doprowadzenia do spójności w części tekstowej i graficznej wniosku, w tym koncepcji zagospodarowania terenu - co do liczby planowanych budynków.
W związku z powyższym organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, zobowiązany będzie wezwać inwestora o deklarację, czy jego wolą jest ponowne skorygowanie wniosku w ten sposób, aby uwzględnić powyższe zastrzeżenia. Tylko w razie dokonania takiej korekty możliwe będzie prowadzenie w stosunku do przedmiotowej inwestycji postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Aktualna treść wniosku, jako niespójna wewnętrznie, nie może być podstawą ustalania warunków zabudowy. W tym więc zakresie można postawić organowi I instancji zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Poza powyższym Kolegium wskazało, że w aktach sprawy nie ma kompletnego projektu decyzji o warunkach zabudowy, który byłby przygotowany przed jego wysłaniem do uzgodnień i opiniowania. Zgodnie z wymogami art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu w czasie prowadzonego postępowania). Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Użyte w art. 53 ust. 4 komentowanej ustawy wyrażenie "po uzgodnieniu" rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Owo przyzwolenie lub jego brak powinny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości współdziałającego organu. Projekt decyzji stanowi wstępną ocenę organu prowadzącego postępowanie główne, która może ulec zmianie w procesie uzgadniania z właściwym organem (temu służy procedura uzgadniania).
Wobec tego uzgodnienie musi odbywać się w oparciu o projekt rozstrzygnięcia. Zatem, "Projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien być przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym (...) wraz załącznikami stanowiącymi integralną jej część" (wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2006 r., sygn. IV SA/Wa 140/06, por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2012 r., sygn. IIOSK 125/11). W przedmiotowej sprawie w aktach sprawy zalegają projekty decyzji przygotowane w dniach: 12.11.2019, 06.12.2019 i 07.01.2020 r. Tym niemniej żaden z nich nie zawiera załącznika graficznego przedstawiającego wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej. Kompletny projekt decyzji pojawił się w aktach sprawy dopiero przed wydaniem decyzji przez organ I instancji (k. nr [...]). Tymczasem w oparciu o niekompletne projekty decyzji organy współdziałające z Prezydentem Miasta K. zajęły swoje stanowisko w sprawie, w tym m.in. nastąpiło uzgodnienie Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
Oznacza to, że uzgodnienie z ww. organami nastąpiło z naruszeniem art. 53 ust. 5 pkt 6, 11a i 13 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Z wyżej przedstawionych powodów decyzja organu I instancji nie jest prawidłowa i koniecznym jest jej uchylenie wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Z uwagi na powyższe Kolegium nie ma możliwości rozpoznania zarzutów odwołania i uwag do decyzji wniesionych przez strony w toku postępowania odwoławczego dotyczących braku wyznaczenia w decyzji linii zabudowy, braku wyjaśnienia w decyzji kwestii wyznaczenia większości wskaźników nowej zabudowy w sposób odmienny od zasad wynikających z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz błędnego ustalenia wielkości wskaźnika zabudowy i szerokości elewacji frontowych (zbyt szerokie przedziały parametrów) oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Organ I instancji winien jednak odnieść się do tych uwag przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
Od powyższej decyzji sprzeciw wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Budynków przy [...] w K. zarzucając naruszenie:
1/ art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, podczas gdy organ odwoławczy zaniechał wyjaśnienie w sposób wyczerpujący istniejącego stanu faktycznego sprawy oraz zebranego w niej materiału dowodowego, uznając przedwcześnie, że w niniejszej sprawie pozostaje do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a organ ten nie jest w stanie go wyjaśnić na etapie postępowania odwoławczego;
2/ art. 136 § 1 oraz art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia czynności mających na celu uzupełnienie postępowania dowodowego, a także poprzez pominięcie podniesionych przez strony postępowania niektórych zarzutów w odwołaniach sporządzonych na piśmie z 19 lutego 2020 r. oraz 20 lutego 2020 r. oraz wszystkich zarzutów podniesionych w piśmie z 7 maja 2020 r., a w konsekwencji błędnym uznaniu, e w niniejszej sprawie konieczne jest wyjaśnienie zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
3/ art. 10 § 1 i art. 78 § 1 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, zaniechanie oceny jego całokształtu, w tym poprzez wydanie decyzji z pominięciem twierdzeń i żądań złożonych przez skarżącą w piśmie z dnia 30 stycznia 2020 r., co w konsekwencji doprowadziło do mylnego uznania przez organ odwoławczy, iż zakres sprawy nie został wyczerpująco wyjaśniony;
4/ art. 6 i art. 8 K.p.a. poprzez działanie organów administracyjnych z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej;
5/ art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 27 sierpnia 2020 r.
Tożsame sprzeciwy wniosła również Wspólnota Mieszkaniowa Budynków przy ul. [...] w K., wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Budynków przy [...] w K. oraz [...] Sp.z.o.o. w W..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 sierpnia 2020 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 29 stycznia 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do 5 budynków, w tym dwóch z dwiema częściami nadziemnymi) z garażami podziemnymi i jednego budynku mieszkalno - usługowego z garażem podziemnym wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym (dróg wewnętrznych, chodników, placów, miejsc postojowych) i infrastruktury technicznej (sieci, przyłącza, instalacje): wody, kanalizacji sanitarnej, sieci elektroenergetycznej, gazu, sieci c.o., instalacji kanalizacji deszczowej wraz z towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi zlokalizowanymi na części działek nr [...] obręb [...] przy [...] w K." oraz umarzającej postępowanie dla pozostałej części zamierzenia inwestycyjnego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Rozstrzygnięcie Sądu wydane w niniejszej sprawie wymaga na wstępie kilka uwag natury ogólnej odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej.
W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd.
1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw ogranicza się jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym na tym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a K.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie zatem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sąd wyjaśnia, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15).
Powyższe koreluje z treścią art. 136 ust. 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Innymi słowy, kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Kolegium bezpodstawnie uchyliło się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Kolegium uznało, że powodem wydania decyzji kasacyjnej jest fakt, że w części opisowej skorygowanego w dniu 19.07.2018 r. wniosku wnioskodawca wskazał, że swoim zamiarem inwestycyjnym obejmuje realizacje inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do 5 budynków, w tym dwóch z dwiema częściami nadziemnymi) z garażami podziemnymi i jednego budynku mieszkalno - usługowego z garażem podziemnym wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym i infrastruktury technicznej na części działek nr [...] obręb [...] przy ul. [...]/ [...] w K.. We wniosku w punkcie 2 lit c wskazano kubaturę dla 7 planowanych budynków (k. nr [...] akt), zaś w podpunkcie o tytule "rodzaj technologii" inwestor określił, że przewiduje budowę 8 budynków mieszkalnych wielorodzinnych i podał projektowaną ilość mieszkań w poszczególnych budynkach oraz och wysokość.
Jednocześnie z przedłożonego przez inwestora planu zagospodarowania przestrzennego terenu inwestycji (k. nr 73-80 akt sprawy) wyraźnie wynika, że na terenie inwestycji planowane są dwa budynki z dwiema częściami naziemnymi, mające wspólny garaż podziemny. Zgodnie z nazwą określoną przez inwestora, organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do 5 budynków, w tym dwóch z dwiema częściami nadziemnymi) z garażami podziemnymi i jednego budynku mieszkalno - usługowego z garażem podziemnym. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że część tekstowa wniosku w zakresie określenia jako planowanego do realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do 5 budynków, w tym dwóch z dwiema częściami nadziemnymi) z garażami podziemnymi i jednego budynku mieszkalno -usługowego z garażem podziemnym nie odpowiada części graficznej i przedstawionej koncepcji zagospodarowania terenu, z której wynika, że inwestor projektuje osiem budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z czego jeden ma realizować również funkcję usługową.
Biorąc pod uwagę wskazane przez SKO w K. uchybienia po pierwsze stwierdzić należy, że organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego miał możliwość sam je konwalidować i rozstrzygnąć sprawę co do meritum albo uznać je za na tyle istotne, by przesądzały o braku możliwości rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z żądaniem inwestora. Kolegium nie wskazało też przyczyn, dla których nie skorzystało z możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. W szczególności nie wyjaśniło, jakie były przeszkody, by opierając się na sporządzonej przez organ I instancji analizie dokonać w niej korekty i ustalić jaka jest faktyczna charakterystyka zabudowy i zagospodarowania terenu. Mógł również korzystając ze swoich kompetencji wezwać inwestora do usunięcia dostrzeżonych nieścisłości w zakresie ilości budynków wielorodzinnych, których dotyczy planowana inwestycja.
Organ odwoławczy w żadnym zakresie nie wyjaśnił, dlaczego wskazanych wątpliwości nie mógł rozstrzygnąć samodzielnie. Nic nie stało również na przeszkodzie, by Kolegium we własnym zakresie, względnie zlecając to organowi I instancji na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. ustaliło powyższe kwestie. Zauważyć też należy, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu zbiegło się z nowelizacją przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) zmieniła treść art. 136 K.p.a., wzmacniając i podkreślając merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, które nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.
Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji wszystkich spornych elementów sprawy (z braku prawnej dopuszczalności takiej oceny) wskazać należy, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten dostrzega w decyzji Prezydenta Miasta K. uchybienie w postaci tego, organ wydał decyzję o warunkach zabudowy nie biorąc pod uwagę, że część tekstowa wniosku w zakresie określenia jako planowanego do realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do 5 budynków, w tym dwóch z dwiema częściami nadziemnymi) z garażami podziemnymi i jednego budynku mieszkalno -usługowego z garażem podziemnym nie odpowiada części graficznej i przedstawionej koncepcji zagospodarowania terenu, z której wynika, że inwestor projektuje osiem budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z czego jeden ma realizować również funkcję usługową. Uznać jednak należy, że te powody wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, pomijając ocenę merytorycznej ich trafności, mogą być, a ściślej rzec biorąc powinny być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego.
Brak jest podstaw do kolejnego prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji w celu ewentualnego uściślenia wniosku inwestora. Co więcej organ odwoławczy mógł również uchylić zaskarżona decyzje i odmówić ustalenia warunków zabudowy, czego chyba SKO w K. nie wzięło pod uwagę. W wyroku z 21 czerwca 2018r. o sygn. akt II OSK 1548/18 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż w sytuacji gdy wady postępowania organu I instancji w zakresie postępowania wyjaśniającego sprowadzają się, jak w niniejszej sprawie, do błędnych ocen danych ze sporządzonej analizy i formułowanych w oparciu o te dane wniosków, to prawidłowych ocen i wniosków może dokonać organ odwoławczy bazując na jednej i tej samej analizie urbanistycznej i wniosku inwestora. Na tle decyzji kasacyjnych organu II instancji w zakresie ustalenia warunków zabudowy orzecznictwo wypracowało szczegółową ocenę przesłanek uzasadniających wydanie takich decyzji: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 132/19 uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie podzielił stanowiska, że podstawą uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy może być niespełnianie przez załącznik graficzny do wniosku w postaci kopii mapy zasadniczej wymogów z art 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., czy też brak określenia w sposób prawidłowy parametrów nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy.
Zdaniem tego Sądu jeżeli decyzja organu I instancji została wydana na podstawie zebranego materiału dowodowego to nawet jeśli organ odwoławczy ocenił ją negatywnie, to nie uprawniało to organu do unikania podjęcia merytorycznej decyzji w sprawie. Z kolei w wyroku z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 684/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że nie może usprawiedliwiać kasacyjnej decyzji organu II instancji brak spójności złożonego przez inwestora wniosku o warunki zabudowy z egzemplarzem mapy zasadniczej. Sąd wyraźnie wskazał, że w takiej sytuacji obowiązkiem organu jest wezwanie wnioskodawcy o sprecyzowanie wniosku.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił kwestionowaną sprzeciwami decyzję SKO w K. z 27 sierpnia 2020 r., jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. jak w pkt II sentencji wyroku.