Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 kwietnia 2021 r. znak: SKO.ZP/415/53/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 23 grudnia 2020 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w części dotyczącej: budowy kompleksu (8 sztuk) chłodni segmentowych, hali magazynowej, przebudowy sieci gazowej, utwardzenia placów manewrowych, muru oporowego – rampy wyładowczej na działkach nr [...] położonych w miejscowości P. gm. K..
Ww. decyzja została sprostowania postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r.
Pismem z dnia 8 lutego 2022 r., stanowiącym sprecyzowanie pisma z dnia 9 listopada 2021 r. S. P. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o wyjaśnienie treści decyzji "WZiZT dla działek nr [...]", gdyż "nie wszystkie aspekty sprawy poparte dokumentami zostały wyjaśnione".
Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2022 r. znak: SKO.ZP/415/116/2022, działając na podstawie art. 113 §2 i §3 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło S. P. wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2021 r.
Organ podał, że okoliczności wskazane w w/w piśmie z dnia 8 lutego 2022 r. nie są takimi, które uzasadniałyby wyjaśnienie treści decyzji. Dodatkowe wyjaśnianie okoliczności odnoszących się do stanu faktycznego sprawy, czy też ich interpretacja lub uzupełnianie, nie mieszczą się bowiem w dopuszczalności zastosowania trybu z art. 113 kpa.
Nadto organ zauważył, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2021 r. jest decyzją ostateczną. Po wydaniu decyzji, która ma przymiot ostateczności, brak jest podstaw prawnych do procedowania w kwestii wyjaśnienia wątpliwości co do treści czy uzupełnienia takiej decyzji.
Od powyższego postanowienia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył S. P..
Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2022 r. znak: SKZP 415/237/2022, działając na podstawie art. 113 §1 pkt 2 oraz art. 144 w zw. z art. 127§3 i art. 138 §1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy ww. postanowienie wydane w pierwszej instancji.
Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z treścią art. 113 § 2 kpa organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości, co do treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 kpa jest wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 kpa pole działania organu jest więc ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 kpa organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym.
Organ dodał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest już pogląd, że w postępowaniu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać o nowe elementy, co skutkowałoby koniecznością zmodyfikowania dotychczasowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Nie jest również dopuszczalne, aby w tym trybie dokonywać interpretacji przepisów prawa, gdyż wówczas mielibyśmy do czynienia z wykładnią prawa, a nie z wyjaśnieniem treści decyzji. Określony przepisem art. 113 § 2 kpa zakres działania organu jest więc ograniczony wyłącznie do wyjaśniania wątpliwości co do znaczenia zawiłych lub niejednoznacznych sformułowań zawartych w osnowie decyzji i po części w jej uzasadnieniu, ale tylko wówczas gdy jest to konieczne do odkodowania treści jej sentencji (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2003r., sygn. akt I SA 1283/01, wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008r., sygn. akt II FSK 594/07, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008r., sygn. akt II GSK 211/08, CBOSA).
Organ zauważył nadto, że wniosek o ponowne wyjaśnienie treści decyzji z dnia 12 kwietnia 2021 r. odnosi się do sprawy rozstrzygniętej w sposób ostateczny i prawomocny. Czyni to niezasadnym rozpatrywanie wniosku o ponowne wyjaśnienie treści decyzji, której stan faktyczny i prawny został ostatecznie wyjaśniony.
Na powyższe postanowienie S. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- - art. 50 §1, 52 §1 i 2 w zw. z art. 3 §2 pkt 1 P.p.s.a.,
- - art. 28, art. 75 §1 i §2 kpa,
- - art. 7, 8, 77 i art. 80 kpa.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia 24 kwietnia 2015 r. wskazało, że istnieje konieczność każdorazowego ustalenia kręgu stron postępowania. Tymczasem zaskarżone orzeczenie z dnia 23 sierpnia 2022 r. powiela błędne ustalenie stron postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: P.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.
Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
W tak zakreślonych ramach kontroli skarga okazała się niezasadna.
Przedmiot kontroli Sądu stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, wydane na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2022 r., poz. 2000, dalej: kpa), zgodnie z którym: "Organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji".
W związku z powyższym wyjaśnić należy, że "wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy ("rozstrzygnięcie" decyzji, dawna "osnowa", będzie tą "treścią decyzji", o której mowa w przepisie). Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji" (B. Adamiak, komentarz do art. 113 [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Legalis 2019). Wskazuje się również, że w zakresie ustaleń organu wyjaśniającego mieści się stwierdzenie, że "decyzja została sformułowana w sposób niepozwalający na zrozumienie jej sensu lub zrozumienie go w sposób, który prowadziłby do różnych wykluczających się wyników wykładni.
Dotyczyć to może zatem uchybień językowych (semantycznych lub syntaktycznych) lub uchybień w zakresie spójności jej treści (wewnętrznej koherencji). Wyjaśnienie treści decyzji nie może natomiast co do zasady obejmować pytań o niezawarte w jej treści elementy, oznaczałoby to bowiem żądanie przeprowadzenia rozumowań inferencyjnych, opartych na wnioskowaniach prawniczych i wiązałoby się w istocie z żądaniem sformułowania nowej treści decyzji, jeśli nie wydania nowej decyzji (zob. wyrok NSA z 27.10.2011 r., II OSK 1529/10, LEX nr 1132090)" (K. Klonowski, [w:] H. Knysiak-Sudyka, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 816). Zgodzić się należy przy tym ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 2240/17, że "wyjaśniając treść decyzji należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania tej decyzji.
Istota i granice przewidzianego w art. 113 § 2 kpa wyjaśnienia treści decyzji nie pozwalają na jego wykorzystanie do dostosowywania decyzji do zmienionego stanu prawnego. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści."
W przedmiotowej sprawie zgłoszona przez wnioskodawcę wątpliwość dotyczyła kwestii nieuwzględnienia przy podejmowaniu decyzji "wszystkich aspektów sprawy popartych dokumentami", w szczególności "wyjaśnieniem tzw. WZ i ZT dla działki [...] terenów po byłej Kolei wąskotorowej miejscowości P. gm. K.".
Mając na uwadze treść wniosku Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że mająca podlegać wyjaśnieniu treść nie mieści się w ramach instytucji wyjaśnienia decyzji, o jakiej mowa w art. 113 § 2 kpa. Jak już bowiem wskazano wyżej, wyjaśnienie treści decyzji nie jest tożsame z oceną prawidłowości tej decyzji, lecz ma jedynie służyć jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Wyjaśnienie decyzji nie może zastępować kontroli legalności decyzji administracyjnej, bo ta inicjowana jest innymi środkami.
W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 kpa organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może natomiast stanowić konkurencji, ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. Ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, podobnie jak nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego mogą być zwalczane w trybie odwoławczym bądź też w trybie nadzoru. Nie może być natomiast wykorzystywany do tego celu tryb rektyfikacyjny (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 622/01).
Tymczasem sformułowania zawarte we wniosku z dnia 8 lutego 2022 r. stanowią polemikę z ustaleniami faktycznymi, na podstawie których wydana została decyzja.
Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że objęta wnioskiem decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją ostateczną, a zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 zd. 2 kpa zasadą trwałości decyzji ostatecznych, uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tylko zatem w ramach któregoś ze wskazanych wyżej postępowań nadzwyczajnych możliwe byłoby zweryfikowanie zastrzeżeń co do poruszanych we wniosku kwestii, o ile oczywiście istniałyby przesłanki do wszczęcia takiego postępowania. W niniejszej sprawie skarżący miał nadto możliwość zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2021 r do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co zainicjowałby kolejny etapem weryfikacji zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Skarżący z tego uprawnienia nie skorzystał, mimo wezwania przez organ o sprecyzowanie treści pisma z dnia 9 listopada 2021 r. (k. 918 akt administracyjnych) i pouczenia o możliwości zaskarżenia decyzji.
W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że podnoszone w skardze zarzuty są niezasadne. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia art. 7 i art. 77 kpa. Kolegium podjęło wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 kpa zmierzających do wydania zaskarżonego postępowania. Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 kpa organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego i prawnego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym.
Sąd nie dostrzegł także, ażeby w niniejszej sprawie Kolegium uchybiło wymogom praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, wynikającym z zasady wyrażonej w art. 8 kpa. Organ przestrzegał prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i zastosowania do poczynionych ustaleń właściwych konsekwencji prawnych. O wydaniu skarżonego postanowienia zawiadomiono również strony postępowania (będące stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu), co czyni bezzasadnym zarzut naruszenia przepisu art. 28 kpa.
Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 P.p.s.a.