Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 1 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1185/18

Uzasadnienie

Wojewoda decyzją z dnia 5 lipca 2018 r. (znak: [...]), na podstawie:

1. - art. 9a w zw. z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.),
2. - art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 2 i art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania Gminy K, uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 14 marca 2018 r. (znak: [...]) w całości i stwierdził, że ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia 3 października 2011 r. (znak: [...]) została wydana z naruszeniem prawa.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 14 marca 2018 r. (znak: [...]) Starosta [...] orzekł: w pkt 1 o uchyleniu ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 3 października 2011 r. (znak: [...]) orzekającej o odmowie zwrotu części działek: nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...]. ewid. N. H. m. K., w granicach części wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. M., na rzecz P. J. P., E. G., B. K. oraz H. S.; w pkt 2 o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2069 ha, powstałej z podziału działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. N. H. m. K., w granicach parceli 1. kat. [...], b. gm. kat. M., na rzecz E. G. w całości; w pkt 3 o zobowiązaniu E. G. do zwrotu na rzecz Gminy K kwoty [...]zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości; w pkt 4 o sposobie i terminie wpłaty należności określonej w punkcie 3, zaś w pkt 5 o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2069 ha, powstałej z podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...]. ewid. N. H. m. K., w granicach parceli [...] kat. [...], b. gm. kat. M., na rzecz P. J. P., B. K. oraz H. S..

Następnie wskazano, że powyższe rozstrzygnięcie zapadło na skutek wznowienia przez Starostę K. z urzędu postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia 3 października 2011 r. (znak: [...]), na podstawie wznowieniowej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione), z uwagi na powzięcie informacji o zmianie ostatecznego postanowienia spadkowego, a w oparciu o które ustalono kluczową dla sprawy kwestię kręgu stron ww. postępowania, co stanowiło o ziszczeniu się przesłanki wznowieniowej oraz przesądziło w ocenie organu I instancji o konieczności uchylenia ww. ostatecznej decyzji administracyjnej.

Z kolei po przeprowadzeniu postępowania co do istoty sprawy wskazano, że organ I instancji ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia, co wobec braku innych przeszkód prawnych oznaczało konieczność orzeczenia o jej zwrocie na rzecz jedynej aktualnie uprawnionej osoby oraz o stosownych rozliczeniach z tym związanych, jak również w zakresie żądania zwrotu zgłoszonego przez pozostałych wnioskodawców.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina K wskazując, iż dotyczyło ono pkt. 1, 2, 3 i 4 decyzji Starosty [...] z dnia 14 marca 2018 r. (znak: [...]) oraz formułując pod jej adresem zarzuty związane z istotą sprawy, a więc z kwestią wykazania i uznania przedmiotowej nieruchomości przez organ I instancji za zbędną na cel jej wywłaszczenia.

Rozpatrując wniesione odwołanie w świetle całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Wojewoda wyjaśnił na wstępie, że niemożliwym było uwzględnienie ograniczenia zakresu orzekania przez Wojewodę w przedmiotowej sprawie wynikającego ze wskazania w odwołaniu Gminy K, iż dotyczy ono jedynie pkt. 1, 2, 3 i 4 decyzji Starosty [...] z dnia 14 marca 2018 r. (znak: [...]), gdyż wykluczała to specyficzna konstrukcja sprawy o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Podkreślono bowiem, że wznowienie postępowania stanowi instytucję umożliwiającą ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w celu weryfikacji, czy jedna lub więcej wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła w sposób istotny na treść decyzji. Dodano przy tym, że wadliwość decyzji stanowi w tym przypadku konsekwencję naruszenia norm prawa procesowego, najczęściej zasad postępowania dowodowego, albo skutek ujawnienia okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy, przy czym zaznaczono, że wadliwość decyzji ma w tym przypadku charakter wtórny.

Organ odwoławczy wskazał również, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną co do zasady można podzielić na dwie fazy (przy czym odmiennie kwestia ta przedstawia się w przypadku wznowienia postępowania z urzędu oraz na wniosek zainteresowanego podmiotu), z których pierwsza polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, a w efekcie – wydaniu postanowienia w kwestii wznowienia postępowania, tj. postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Podano także, że w trakcie drugiej fazy postępowania – po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu – zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 149 § 2 k.p.a., prowadzone jest postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że jak wynikało z akt sprawy oraz treści decyzji organu I instancji, została ona wydana w wyniku przeprowadzenia przez organ I instancji wszystkich etapów postępowania wznowieniowego, przy czym etap wstępny polegał na rozważeniu i stwierdzeniu przez organ I instancji podstaw do wznowienia tego postępowania z urzędu, w efekcie czego wydane zostało rozstrzygnięcie o uchyleniu ostatecznej decyzji Starosty [...] (pkt 1 sentencji decyzji organu I instancji) oraz co do istoty sprawy – ujęte w pkt. 2-5 sentencji zaskarżonej decyzji. Wojewoda zaznaczył przy tym, że kwestie te były nierozerwalnie ze sobą powiązane i z tego względu nie można było uznać przedmiotu omawianego postępowania wznowieniowego, wyznaczonego treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, za podzielny, a więc wykluczona była w takim przypadku możliwość częściowego zaskarżenia decyzji organu I instancji.

W dalszej kolejności zwrócono uwagę, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przez organ I instancji co prawda z urzędu, jednakże zaznaczono, że było to skutkiem wniosku E. G. z dnia 3 lutego 2015 r., w którym wskazano, iż postanowienie Sądu Rejonowego dla K. N. H. w K. z dnia 2 marca 2004 r. (sygn. akt I Ns [...]), na podstawie którego wydana została ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia 3 października 2011 r. (znak: [...]) zostało zmienione prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. N. H. w K. z dnia 5 listopada 2014 r. (sygn. akt [...]) w ten sposób, że spadek po poprzednim właścicielu wywłaszczonej nieruchomości nabyła E. G. w całości, a nie wszystkie osoby wskazane w sentencji ww. decyzji z dnia 3 października 2011 r. Tym samym podano, że mając na względzie regulację art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., ostatecznym postanowieniem z dnia 16 lipca 2015 r. (znak: [...]) organ I instancji wznowił postępowanie w ww. sprawie.

Organ odwoławczy podniósł przy tym, że w jego ocenie, w świetle akt sprawy nie mogło budzić wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przyczyna wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 3 października 2011 r. (znak: [...]). W tym zakresie podkreślono bowiem, że podstawę wydania ww. decyzji Starosty [...] stanowił m.in. przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., którego treść przytoczono wskazując, że jedną z przesłanek orzeczenia o zwrocie nieruchomości stanowi wystąpienie ze stosownym wnioskiem przez poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercę, który powinien wykazać swój interes prawny poprzez przedłożenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po poprzednim właścicielu, które stanowią dokument, w oparciu o który następuje orzeczenie w sprawie zwrotu na rzecz konkretnie oznaczonego adresata.

Dodano przy tym, że takim dokumentem w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 3 października 2011 r. (znak: [...]) było postanowienie Sądu Rejonowego dla K. N. H. w K. z dnia 2 marca 2004 r. (sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po poprzednim właścicielu przedmiotowej nieruchomości, które zostało zmienione postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. N. H. w K. z dnia 5 listopada 2014 r. (sygn. akt I [...]).

Następnie wskazano, że wobec powyższego, organ I instancji stwierdził zaistnienie przesłanek do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 3 października 2011 r. (znak: [...]) i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, stosownie do treści art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., które to stanowisko organu I instancji w ocenie Wojewody było błędne, a to z uwagi na fakt, iż w razie stwierdzenia przez organ we wznowionym postępowaniu, że w sprawie ziściły się przesłanki wznowieniowe (art. 145-145b k.p.a.), zanim przejdzie on do prowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, powinien organ w pierwszej kolejności ustalić, czy w sprawie nie znajdzie zastosowania przesłanka negatywna uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej określona w art. 146 § 1 k.p.a., co – jak zaznaczono – znajdowało również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mając zatem na uwadze powyższe organ odwoławczy powołując się na treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazał, że w judykaturze ugruntował się pogląd, zgodnie z którym przez "doręczenie" decyzji, o jakim mowa w ww. przepisie należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, a więc gdy w ogóle doszło do doręczenia decyzji, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie.

Wyjaśniono przy tym, że nie chodzi w tym przypadku zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. W tym zakresie organ odwoławczy podkreślił, że jak wynikało z akt organu I instancji dotyczących sprawy zakończonej ostateczną decyzją z dnia 3 października 2011 r. (znak: [...]), rozstrzygnięcie to zostało doręczone ostatniej ze stron w dniu 11 października 2011 r., a zatem to od tej daty należało liczyć upływ 5-cio letniego terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. (wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją nastąpiło bowiem z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.).

Tym samym, zdaniem organu II instancji, datą graniczną był zatem 11 października 2016 r. Wyjaśniono przy tym, że jakkolwiek przepis art. 57 § 3a k.p.a., który reguluje sposób obliczania terminu określonego w latach został dodany ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw i na podstawie jej art. 16 znajdował zastosowanie do spraw wszczętych po jej wejściu w życie (tj. po 1 czerwca 2017 r.), to jednak już przed ww. nowelizacją k.p.a. powszechnie aprobowano liczenie tego rodzaju terminu na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego w sposób zgodny z treścią dodanego art. 57 § 3a k.p.a., poprzez analogię do innych regulacji prawnych regulujących w sposób tożsamy tę kwestię, w tym zwłaszcza kodeksu cywilnego, czy też ordynacji podatkowej.

Mając zatem powyższe na uwadze, w ocenie Wojewody, wydanie przez organ I instancji na skutek wznowienia postępowania decyzji uchylającej ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia 3 października 2011 r. (znak: [...]) i orzeczenie co do istoty sprawy już po upływie ww. terminu o charakterze materialnym było pozbawione podstaw. Zwrócono bowiem uwagę, że w takiej sytuacji organ I instancji powinien był ograniczyć się do stwierdzenia na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., że ww. decyzja z dnia 3 października 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazaniem, iż uchylenie tego rozstrzygnięcia było niemożliwe właśnie z uwagi na upływ ustawowego terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, odnoszenie się do zarzutów odwołania Gminy K, dotyczących meritum sprawy, było nieuzasadnione na obecnym etapie postępowania.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca – E. G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia od organu II instancji na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania, kwestionując przy tym prawidłowość stanowiska Wojewody wyrażonego w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz. U. z 2017, poz. 2188 t.j.), oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu.

Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W myśl art. 145 p.p.s.a.: "§ 1. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

1. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
2. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach".

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z dnia 5 lipca 2018 r. (znak: [...]), wydana w trybie postępowania wznowieniowego (a więc w trybie nadzwyczajnym), którą organ po rozpatrzeniu odwołania Gminy K uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 14 marca 2018 r. (znak: [...]) w całości i stwierdził, że ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia 3 października 2011 r. (znak: [...]) została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd dokonał oceny ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych przez organ II instancji dla potrzeb wydania kontrolowanej decyzji tego organu i stwierdził, że podziela w tym zakresie stanowisko kontrolowanego organu II instancji. Zdaniem Sądu zarówno ustalenia co do stanu faktycznego jak i prawnego uzasadniają w pełni treść kontrolowanej decyzji organu II instancji, a zatem decyzja ta jest zgodna z obiektywnym porządkiem prawnym a skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu.

Podstawę prawną do wydania kontrolowanej decyzji z urzędu stanowi art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. zgodnie z którym: " § 1. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione" w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. zgodnie z którym: " Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140".

Jednoczenie art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, że "§ 1. Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat".

Zgodnie z treścią art. 151 k.p.a.: "§ 1. Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. § 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji".

W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że zaistniała w niej przesłanka, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przez organ I instancji co prawda z urzędu, jednakże zaznaczono, że było to skutkiem wniosku E. G. z dnia 3 lutego 2015 r., w którym wskazano, iż postanowienie Sądu Rejonowego dla K. N. H. w K. z dnia 2 marca 2004 r. (sygn. akt [...] na podstawie którego wydana została ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia 3 października 2011 r. (znak: [...]) zostało zmienione prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. N. H. w K. z dnia 5 listopada 2014 r. (sygn. akt I Ns [...]) w ten sposób, że spadek po poprzednim właścicielu wywłaszczonej nieruchomości nabyła E. G. w całości, a nie wszystkie osoby wskazane w sentencji ww. decyzji z dnia 3 października 2011 r. Bezsprzeczna jest także okoliczność, że od dnia doręczenia kwestionowanej decyzji ostatecznej, tj. ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 3 października 2011 r., wobec której jest prowadzone postępowanie wznowieniowe upłynęło pięć lat.

Jak wynika z akt organu I instancji dotyczących sprawy zakończonej ostateczną decyzją z dnia 3 października 2011 r. (znak: [...]), rozstrzygnięcie to zostało doręczone ostatniej ze stron w dniu 11 października 2011 r., a zatem to od tej daty należało liczyć upływ 5-cio letniego terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. (wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją nastąpiło bowiem z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Tym samym, w ocenie Sądu, zgodne z prawem jest stanowisko organu II instancji, że datą graniczną był zatem 11 października 2016 r. Sporny jest natomiast sposób skorzystania przez organ II instancji ze swoich kompetencji w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzwyczajnym w sprawie zakończonej decyzja ostateczną.

W ocenie Sądu mając na uwadze treść art. 151 § 2 k.p.a. całkowicie trafne i zgodne z prawem jest stanowisko organu II instancji, że w takiej sytuacji jak zaistniała w kontrolowanej sprawie organ I instancji powinien był ograniczyć się do stwierdzenia na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., że decyzja Starosty z dnia 3 października 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazaniem, iż uchylenie tego rozstrzygnięcia było niemożliwe właśnie z uwagi na upływ ustawowego terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. A zatem organ II instancji zgodnie z prawem uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 14 marca 2018 r. w całości i stwierdził, że ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia 3 października 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu instytucja przedawnienia, o której jest mowa w art. 146 § 1 in fine k.p.a. stanowi formalnoprawną granicę dla ustaleń materialnoprawnych organu administracyjnego w postępowaniu wznowieniowym. Instytucja wznowienia postępowania w spawie zakończonej decyzja ostateczną polega na zbadaniu, czy po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, z uwagi na wyeliminowanie w nim danego uchybienia proceduralnego skutkującego wznowieniem, uzyskamy taki sam wynik materialnoprawny, takie samo rozstrzygnięcie jak poprzednio, kiedy to uchybienie miało miejsce. Skoro art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, a jednocześnie art. 151 § 2 k.p.a. stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji – to z systemowej, łącznej wykładni przytoczonych podstaw/norm prawnych wynika, że w przypadku zaistnienia przyczyn przedawnienia niejako automatycznie organ ogranicza się do wydania decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W tych okolicznościach nie jest dopuszczalne podejmowanie ustaleń merytorycznych, materialnoprawnych, gdyż instytucja przedawnienia polega na postawieniu bezwzględnej granicy wzruszalności decyzji i w konsekwencji na bezwzględnym ograniczeniu merytorycznej kontroli organu z przyczyn wznowieniowych. A zatem pomimo wznowienia postępowania a zatem przejścia do tzw. drugiego etapu postępowania wznowieniowego, na tym drugim etapie zaistnienie przesłanek przedawnienia hamuje bezwzględnie bieg wznowienia w jego aspekcie materialnoprawnym/merytorycznym z przyczyn wskazanych w przepisie, a zatem zaistnienie przyczyny przedawnienia powoduje skutek przewidziany bezpośrednio przez prawo, a zatem skutek deklarowany w drodze decyzji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Podsumowując, Sąd jest zdania, że w razie stwierdzenia przez organ we wznowionym postępowaniu, że w sprawie ziściły się przesłanki wznowieniowe (art. 145-145b k.p.a.), zanim przejdzie on do prowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, powinien organ w pierwszej kolejności ustalić, czy w sprawie nie znajdzie zastosowania przesłanka negatywna uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej określona w art. 146 § 1 k.p.a., co znajduje odpowiednie potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 845/16). Zgodnie z tezami zawartymi w tym wyroku, które tut.

Sąd podziela "Upływ terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a., jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni ma bowiem charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Zatem upływ tego terminu oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział.

Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 561/09, Lex nr 595425). Dlatego też zasadnie organy orzekające w niniejszej sprawie oraz Sąd I instancji wskazały, iż upływ 5 letniego terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. spowodował, iż organy te straciły kompetencję do uchylenia przedmiotowej decyzji we wznowionym postępowaniu, a jedynie mogły orzec na podstawie art. 151 § 2 k.p.a". Składowi obecnie orzekającemu są znane stanowiska w orzecznictwie inne, odmienne w tym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 841/17), jednak w ocenie tut. Sądu, stanowiska te pomijają naturę instytucji przedawnienia i jego skutków prawnych i dopuszczają bezpodstawnie ustalenia materialnoprawne wychodzące poza ramy prawa i nie uzasadnione prawem, które i tak, pomimo ich ew. podjęcia, jeżeli w sprawie jest przedawnienie, podsumowywane są sentencją, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Trzeba przy tym zarazem zauważyć, że zobiektywizowany upływ czasu i związane z nim skutki prawne/przedawnienie powoduje nieodmienny wynik postępowania wznowieniowego w postaci formuły, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa przy wskazaniu okoliczności uzasadniającej ten zobiektywizowany fakt.

Informacyjnie należy wskazać, że decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. może być podstawą dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z tytułu szkody spowodowanej przez wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa, przy czym koniecznym warunkiem dochodzenia takiego odszkodowania jest stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji (art. 417¹ k.c.). W odniesieniu do kwestii odszkodowawczych Sąd I instancji jedynie wyjaśnia na marginesie, że odpowiedzialność deliktowa Skarbu Państwa, oparta na art. 417 i 417¹ k.c. powstaje wówczas, gdy spełnione są łącznie jej trzy ustawowe przesłanki: bezprawność działania lub zaniechania sprawcy, szkoda oraz normalny związek przyczynowy między bezprawnym zachowaniem sprawcy a szkodą. Bezprawność oznacza naruszenie przez władzę publiczną przepisów prawa, ale jedynie takie naruszenie, które stanowiło warunek konieczny do powstania szkody i którego normalnym następstwem w danych okolicznościach jest powstanie szkody.

Teza zawarta w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 841/17 podnosząca, że "konieczne jest więc we wznowionym postępowaniu rozstrzygnięcie o wszystkich wadach ostatecznej decyzji, a więc nie tylko o tym, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (np. bez udziału strony postępowaniu), ale także o tym, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja" może potencjalnie prowadzić do ograniczenia kompetencji Sądu Powszechnego.

Wobec powyższych ustaleń Sąd nie bada kwestii i zarzutów materialnoprawnych zawartych pośrednio w skardze związanych z treścią kwestionowanej decyzji ostatecznej, co do której było prowadzone kontrolowane postępowanie wznowieniowe, gdyż jak to zostało wyjaśnione powyżej nie mogły i nie powinny stanowić rozważań kontrolowanych organów, co trafnie dostrzegł i zastosował organ II instancji. Jednocześnie Sąd zauważa, że przepisy odnoszące się do wznowienia postępowania i ograniczenia jego skutków materialnoprawnych przez instytucję przedawnienia mają charakter bezwzględnie obowiązujący w związku z czym kontrolowany organ II instancji nie naruszył, jak twierdzi skarżąca art. 7 Konstytucji RP.

Jednocześnie sam upływ czasu od dnia doręczenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia 3 października 2011 r. do dnia wznowienia z urzędu kontrolowanego postępowania nie był wynikiem przewlekłości postępowania administracyjnego, gdyż impulsem do wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu był wniosek skarżącej, a to od niej zależało kiedy taki wniosek złoży do właściwego organu. Jednocześnie w k.p.a. zawarte są instrumenty prawne przy pomocy których strona postępowania może zwalczać niezałatwienie sprawy w terminie. Ustawodawca przewidział taką naganną okoliczność i wyposażył strony postępowania m.in. w art. 36 i w art. 37 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym odpowiednio na dzień wydania kontrolowanych decyzji w instrumenty, środki prawne zwalczające przewlekłość organu. A zatem zarzut przewlekłości postępowania podniesiony na tym etapie kontrolowanego postępowania w skardze do sądu administracyjnego nie może odnieść skutku.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.