Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 oraz art. 123 § 1 k.p.a., postanowieniem z dnia 13 czerwca 2017r. (sygn. akt: [...]) zawiesiło postępowanie do czasu przedłożenia prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego w sprawie nabycia spadku po H. C. i K. C. bądź przedłożenia poświadczenia dziedziczenia po w/w osobach przez notariusza wzywając Z. B. do wywiązania się z powyższego w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia.
Rozpoznając wniosek Z. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 13 lipca 2017r.(sygn. akt [...]) utrzymało w mocy ww. postanowienie własne z 13 czerwca 2017 r. (sygn. akt: [...]). W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 144 k.p.a.
W uzasadnieniu postanowienia organ administracyjny poczynił następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Z. B. zwróciła się do organu administracyjnego o unieważnienie decyzji Burmistrza [...] z 18 grudnia 2015 r. w przedmiocie ustalenia, na wniosek K. i J. H., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku usługowego i działce nr [...] położonej przy ul. P. w D. Decyzją z dnia 3 marca 2017 r. (sygn. akt: [...]) Samorządowe Kolegium w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza [...] z 18 grudnia 2015 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
W piśmie z dnia 2 maja 2017 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy prowadzone było bez udziału spadkobierców po zmarłej właścicielce działki nr [...] H. C..
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. rozstrzygnięciem SKO z 3 marca 2017 r. Z. B. wskazała, że jedna ze stron postępowania - K. C. zmarł w dniu 14 października 2016 r.
SKO postanowieniem z dnia 11 maja 2017 r. zwróciło się do Z. B. o przesłanie informacji kto jest spadkobiercą po zmarłym K. C..
Z. B. nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, wskazując jedynie, że ma zamiar wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku. Wnioskodawczyni przedłożyła również postanowienie Wojewody [...] z dnia 8 maja 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z 10 marca 2017 r. w sprawie: zawieszenia postępowania wszczętego na wniosek inwestora - K. i J. H. o pozwolenie na budowę zamierzenia obejmującego "przebudowę i rozbudowę budynku usługowego z przeznaczeniem na np.- sklep, biuro, gastronomię wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej przy ulicy P. w D. "; wezwania inwestorów - K. i J. H., aby wystąpili do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej w dniu 25 marca 2010 r. H. C. oraz zmarłym w dniu 14 października 2016 r. K. C..
Z uwagi na powyższe, Kolegium postanowieniem z dnia 26 maja 2017 r. zwróciło się do Z. B. o przesłanie informacji czy K. i J. H. wystąpili do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po H. C. i K. C., zgodnie z ww. postanowieniem Starosty [...] w [...].
W odpowiedzi na powyższe, Z. B. oświadczyła, że nie ma informacji na temat tego czy K. i J. H. wystąpili do sądu powszechnego z przedmiotowym wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po ww. osobach. Z. B. stwierdziła również, iż wniesie o ustalenie spadkobierców po stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza [...] z 18 grudnia 2015 r.
Następnie SKO wydało wyżej opisane postanowienie z 13 czerwca 2017 r. w którym zawiesiło postępowanie w sprawie wniosku Z. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w [...], odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z 18 grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Z. B., wskazała, że Kolegium "nagina prawo" na jej szkodę. Zdaniem strony, skoro w innym postępowaniu dotyczącym wniosku inwestora - K. i J. H. o pozwolenie na budowę) Starosta [...] zawiesił postępowanie w tej sprawie i zobowiązał K. i J. H. do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych H. i K. C. nie ma potrzeby, aby to ona z takim wnioskiem występowała.
Organ w zaskarżonym do Sądu wyżej opisanym postanowieniu z 13 lipca 2017r., wskazało, że skoro w toku postępowania o stwierdzenie nieważności nie udało się ustalić następców prawnych zmarłej strony, koniecznym stało się zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Ustosunkowując się do zarzutów Z. B., Kolegium wskazało, że nie jest właściwe do rozstrzygania prawidłowości przedłożonego przez skarżącą postanowienia Wojewody [...] z 8 maja 2017 r., w sprawie zawieszenia postępowania o pozwolenie na budowę przedmiotowego zamierzenia, w którym wezwano inwestorów, aby wystąpili do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po ww. Zdaniem Kolegium, w sprawie stwierdzenia nieważności to wnioskodawczyni inicjująca to postępowanie winna zwrócić się o ustalenie spadkobierców zmarłych stron.
Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z. B., zarzucając:
- - naruszenie art. 97 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rozpoznanie sprawy bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – wydania postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku po zmarłych H. C. i
K. C. - co powoduje niemożność prawidłowego określenia stron postępowania, a wydane akty administracyjne dotknięte są nieważnością;
- - naruszenie art. 100 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie zwrócenie się z urzędu do właściwego miejscowo sądu, w celu wydania postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku po zmarłych H. C. i K. C., wobec bezskuteczności wezwania inwestora w tym zakresie.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO oraz decyzji Burmistrza [...] poprzez uwzględnienie skargi, względnie o ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracyjny.
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, która nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ ma obowiązek zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), a po zebraniu dowodów zawiadomienie ich o zakończeniu postępowania. Postępowanie administracyjne prowadzone bez udziału wszystkich stron postępowania byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym. Już tylko z tych przyczyn organ nie powinien kontynuować postępowania i wydawać decyzji, jeżeli nie znany jest krąg osób posiadających interes prawny w sprawie.
Choć sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy jest prowadzona w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to jej zasadniczego przedmiotu, to jest problemu ustalenia warunków zabudowy. Zarówno więc w sprawie o ustalenia warunków zabudowy prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybie nadzwyczajnycm, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie niesporne jest to, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy z 18 grudnia 2015 r. powinno się toczyć z udziałem następców prawnych H. C. i K. C..
Prawidłowo organy powołały w postanowieniach jako podstawę zawieszenia postępowania przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. są, obok zagadnień materialnoprawnych, także inne okoliczności mające znaczenie prawne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1559/07). Niewątpliwie zawieszenie postępowania do czasu ustalenia następców prawnych zmarłych stron postepowania stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prawidłowo więc organ zastosował art. 100 § 1 k.p.a., gdyż to nie organ, a strony postępowania mogą wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie praw do spadku. Albowiem tylko one mają interes w tym stwierdzeniu (por. art. 1025 § 1 k.c.).
Następstwo prawne powinno być wykazane stosownym dokumentem, w przypadku śmieci strony powinno to być postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku (lub zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia). Dlatego wykazanie następstwa prawnego jest zagadnieniem prejudycjalnym. Stanowi bowiem o tym, czy dana osoba ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony i wobec tego czy dotyczyć jej będzie rozstrzygnięcie w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy z 18 grudnia 2015 r.
W toku postepowania Kolegium podejmowało bezskuteczne próby ustalenia powyższego następstwa prawnego. Skoro zatem ustalenie następców prawnych okazało się niemożliwe, koniecznym stało się zawieszenie przedmiotowego postępowania na zasadzie art. 97 1 pkt 4 k.p.a., do czasu ustalenia uprawnionych do udziału w sprawie.
Sąd niniejszym składzie podziela pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 19 grudnia 2014 r., II OSK 1353/13 zapadłym na kanwie zbliżonych okoliczności sprawy do rozpoznawanej: "Spadkobranie nie jest kategorią prawa administracyjnego, dlatego też organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek żądać udokumentowania następstwa prawnego w prawie przysługującym do nieruchomości. Z art. 1025 § 2 kc wynika domniemanie prawne, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Następstwo prawne ze spadkobrania nie może zatem być przedmiotem oświadczenia, ponieważ na skutki prawne z tego wynikające może powoływać się jedynie osoba, za którą przemawia domniemanie prawne określone w powołanym art. 1025 § 2 kc. Następstwo prawne ze spadkobrania – dla wywołania jakichkolwiek skutków prawnych – nie może zatem wynikać z domniemania faktycznego, lecz z ustawowo określonego domniemania prawnego.
Jedynie sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia nabycia praw do spadku przez spadkobierców i dokonuje tego w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku, w którym wymienia wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wielkość ich udziałów (art. 677 § 1 kpc). Jeżeli ustalenie takie nie jest możliwe konieczne jest zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie."
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2000 r. I SA 403/99, lex 55739, Sąd ten uznał, że skoro wnioskodawcy w postępowaniu nie legitymowali się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym właścicielu nieruchomości, zagadnienie nabycia spadku przez wnioskodawców było zagadnieniem wstępnym i zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Rację ma również organ administracyjny stwierdzając, że to skarżąca będąca wnioskodawczynią w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji powinna zwrócić się o ustalenia spadkobierców po zmarłych. Kolegium nie było również umocowane do rozstrzygania w przedmiocie prawidłowości postanowienia Starosty [...] w [...] z 10 marca 2017 r., ani związane jego wytycznymi, bowiem zapadło ono w innej rodzajowo sprawie - w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 151 P.p.s.a. i zgodnie z tym przepisem skarga została oddalona.