Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 października 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2019, poz. 1168: dalej: p.b.) orzekł o odstąpieniu od nałożenia na [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. jako inwestora inwestycji realizowanej w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę nr [...].[...] z dnia 13 kwietnia 2017r., pn.: "Budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze wraz z infrastrukturą techniczną, garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] [...], [...]; roboty budowlane na działkach nr [...]; budowa i przebudowa infrastruktury technicznej i drogowej na działkach nr [...] obręb [...], w rejonie ulic [...] w K." - obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych związanych z prowadzeniem przedmiotowej inwestycji.
Organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz 4 ustawy Prawo budowlane na wniosek współwłaściciela budynku położonego przy ul. [...] w K. J. P.. Wskazany współwłaściciel przedłożył w organie opracowanie pn.: "Ekspertyza techniczna w sprawie oddziaływań wykopu pod budynek realizowany na działce nr [...] obręb [...] na stan techniczny budynku nr [...] przy ul. [...] w K." autorstwa mgr inż. L. P.. Autor ww. ekspertyzy stwierdził m.in., że na skutek robót prowadzonych przy budowie ścianki szczelinowej na przedmiotowej budowie, doszło do przemieszczenia konstrukcji budynku nr [...], wskutek czego ściana szczytowa budynku nr [...] na styku z budynkiem nr [...] na poziomie stropu nad drugim piętrem odgięła się od pionu o 15 mm. Stwierdził także, że została uszkodzona ściana szczytowa budynku nr [...] od strony budowy, co może zagrażać utratą stateczności budynku [...] a w konsekwencji budynku nr [...].
Budynek nr [...] jest wg autora opracowania uzależniony konstrukcyjnie od budynku nr [...] i jego zadowalającego stanu technicznego. Zdaniem autora doszło do przekroczenia dopuszczalnych wielkości przemieszczania pionowego i poziomego elementów konstrukcyjnych.
W odpowiedzi na powyższe stwierdzenia, inwestor prowadzonych robót tj. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., przedłożył wyjaśnienia. Stwierdził m.in., że bm ezpośredni sąsiedzi inwestycji tj. mieszkańcy budynku nr [...] i budynku nr [...] (ul. [...]), którzy są narażeni na niepożądane skutki robót budowlanych prowadzonych przez inwestora nie zgłosili organowi nadzoru budowlanego nieprawidłowości, czy zastrzeżeń, co do sposobu prowadzenia przedmiotowych robót przy ul. [...] w K.. Nie zgłosili także jakichkolwiek spękań czy zarysowań, które mogłyby powstać w okresie prowadzonych robót budowlanych, które mogłyby mieć wpływ na bezpieczeństwo mieszkańców budynków nr [...] Inwestor wskazał, że autor ekspertyzy ani razu w swoim opracowaniu nie odniósł się do faktu, iż styk ścian poprzecznych budynku nr [...] ze ścianą nośną budynku nr [...] posiada nieprawidłową dylatację, która została zaszpachlowana, co jest niezgodne ze sztuką budowlaną.
Nienależyte wykonanie dylatacji spowodowało występowanie spękań na styku ścian budynku nr [...] Stwierdzono również, że budynek nr [...] jest w strefie wpływów wtórnych prowadzonych robót budowlanych, w której to strefie przemieszczenia podłoża mogą powodować uszkodzenia budynku nie zagrażające nośności konstrukcji budynku. W rejonie istniejącego budynku nr [...] zaprojektowano ścianę szczelinową z 3 poziomami rozpór co stanowi wystarczające zabezpieczenie przemieszczania się ściany szczelinowej. Inwestor zamontował również repery pomiarowe w tym jeden w budynku nr [...] i na ścianie budynku nr [...]. Wynik kontroli raperów wskazuje, że istniejące spękania w budynku nr [...] nie stanowią zagrożenia dla mieszkańców przedmiotowego budynku. Co do usterek występujących na ścianie granicznej pomiędzy budynkami nr [...] przy ul. [...], zaznaczono, że ww. ściana jest ścianą konstrukcyjną dla budynku nr [...] i nie jest związana konstrukcyjnie z budynkiem nr [...], który stanowi odrębny ustrój budowlany.
W ramach oceny wizualnej przeprowadzonej podczas kontroli w dniu 28 maja 2018 r. organ nadzoru budowlanego stwierdził, że roboty prowadzone są w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany. Nie stwierdzono nieprawidłowości, a kierownik budowy został pouczony o obowiązkach jakie nakłada na niego ustawa prawo budowlane.
Dalej wskazano, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 23 lipca 2018r., stwierdzono że na ścianie granicznej pomiędzy budynkami nr [...], w płaszczyźnie dylatacji występują spękania i zarysowania wskazujące na minimalne odchylenie ściany konstrukcyjnej budynku nr [...] od budynku nr [...] tworząc przerwę dylatacyjną z odkryciem elementów konstrukcyjnych budynku nr [...].
W dniu 30 sierpnia 2018 r. inwestor przedłożył na wezwanie organu dokumentację dotychczas wykonanych robót budowlanych, w tym wyniki monitoringu ścian budynku [...] oraz opinię techniczną autorstwa inż. A. K. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno - budowlanej. W powyższym opracowaniu jej autor wskazał, że układ konstrukcji budynku przy ul. [...] stanowi układ niezależny od budynków przyległych tj. nr [...] Według opracowania nastąpiło ustabilizowanie bryły budynku przy ul. [...], a jego obrót w kierunku wykopu powstały w trakcie wykonywania ścianki szczelinowej na działce nr [...], został zatrzymany, co wskazuje monitoring reperów. Ściana południowa budynku nr [...] została prawidłowo podparta od strony wykopu. Autor ww. oceny wskazał, że wskutek prowadzenia prac na działce nr [...] konstrukcja budynku przy ul. [...] nie uległa żadnym uszkodzeniom, nie występuje też zagrożenie bezpieczeństwa użytkowania przedmiotowego budynku.
Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki stwierdził, że inwestor [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. realizuje inwestycję przy ul. [...] w K. zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Dokumenty przedłożone w organie w ww. sprawie przygotowane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia w zakresie konstrukcyjno - budowlanym, wskazują na poprawność wykonywanych robót jak również na konsekwencje oddziaływania wtórnego budowy na okoliczne zabudowania, czego przełożeniem jest decyzja PINB nr [...] z dnia 11 października 2018 r. W ocenie organu nie zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki do wydania nakazu, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, natomiast zasadnym jest wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia już wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Pismem z dnia 5 listopada 2018 r. odwołanie od ww. decyzji wnieśli J. P. oraz G. P.. Zarzucili naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że roboty budowlane przeprowadzone przy realizacji przedmiotowej inwestycji zostały wykonane poprawnie i w związku z tym nie zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki do wydania nakazu, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy Prawo budowlane. Odwołujący wnieśli o dopuszczenie na podstawie art. 78 § 1 k.p.a. dowodów w postaci opracowania pod nazwą: "Aktualizacja ekspertyzy technicznej w sprawie oceny oddziaływań wykopu pod budynek realizowany na działce [...] obr. [...] na stan techniczny budynku nr [...] przy ul. [...] w K." autorstwa rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. L. P. wraz z dokumentacją fotograficzną na okoliczność powstania uszkodzeń ścian budynku przy ul. [...] niezinwentaryzowanych przez organ I instancji, w szczególności spękań na styku z budynkiem przy ul. [...], co świadczy o przemieszczeniu konstrukcji budynku przy ul. [...] w stronę wykopu zrealizowanego uprzednio na terenie budowy, analogicznie jak miało to miejsce w przypadku budynku przy ul. [...], którego bryła obraca się w stronę wykopu zrealizowanego na terenie budowy realizowanej przez inwestora.
Wnioskiem z dnia 20 maja 2019 r. odwołujący zwrócili się do [...] Organu Nadzoru Budowlanego w K. o pilne przeprowadzenie czynności w trybie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego tj., o przeprowadzenie w trybie art. 136 § 1 k.p.a. (lub zlecenie organowi stopnia powiatowego) oględzin budynku przy ul. [...] w K. w związku z powstałym dużym, klinowym pęknięciem ściany przedmiotowego budynku, a także oględzin fundamentów budynku nr [...] przy ul. [...], który w dalszym ciągu ulega odchyleniu w stronę budowy będącej przedmiotem postępowania, a także niezwłoczne przeprowadzenie oględzin budynku przy ul. [...] w K. w związku z powiększaniem się spękań ścian budynku usytuowanego przy ul. [...] w K..
Decyzją z dnia 1 sierpnia 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2019, poz. 1168).
Organ odwoławczy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że organ I instancji, wydając kontrolowaną decyzję uczynił zadość przepisom ustawy Prawo budowlane i Kodeks postępowania administracyjnego oraz prawidłowo przeanalizował dokumentację budowlaną.
Organ wskazał, że w aktach sprawy zalega dokument - Protokół z przeglądu stanu technicznego budynku przy ul [...] z dnia 4 września 2017 r., a także Projekt ściany szczelinowej wykonany przez Zakład Konsultacyjna - Badawczy "[...] wykonany w styczniu 2018 r.
Odnosząc się do kwestii zgłaszanych przez właścicieli zjawisk powstających w obrębie budynku przy ul. [...] w K. wskazano, że został on wybudowany w latach 30 - tych XX w. bez ścian szczytowych i jego konstrukcja bezpośrednio przylega do ścian nośnych budynku przy ul. [...] nr [...] i nr [...]. Budynek ten posiada własną niezależną konstrukcję, jest budynkiem murowanym ze stropami drewnianymi. Niemniej jednak, pomimo oddalenia od działki na której realizowana jest inwestycja stwierdzono występowanie rys i spękań na styku ze ścianą budynku nr [...]. Ma to związek z przemieszczeniem się budynku nr [...] w kierunku wykonanego wykopu, co zostało potwierdzone przez samego inwestora i w ekspertyzie wykonanej na zlecenie właścicieli budynku nr [...].
W dalszej kolejności organ wskazał na ekspertyzę techniczną wykonaną w kwietniu 2018 r. przez mgr inż. L. P. - rzeczoznawcę budowlanego. Stwierdzenia zawarte w tej ekspertyzie wskazują, na "gwałtowne pogorszenie się stanu technicznego budynku nr [...] [..] na przełomie października i listopada 2017r." Opracowanie to stwierdza również, że budynek nr [...] nie posiada ścian szczytowych oddzielających budynek od sąsiednich budynków nr [...], co miało wpływ na stwierdzenie o zależności jego stanu technicznego od stanu technicznego obu sąsiadów, a zwłaszcza ich ścian szczytowych. Zaznaczono, że ekspertyza zawiera opis stanu budynku nr [...] z roku 1966, niemniej jednak autor ekspertyzy nie wskazał innych dokumentów potwierdzających ten stan budynku do października 2017 r. Właściciel obiektu także nie posiada takich dokumentów, a co za tym idzie nie udowodnił, że budynek znajdował się w odpowiednim stanie technicznym. Ma to o tyle znaczenie, że budynek nr [...], zgodnie z twierdzeniem autora opracowania mgr inż. L. P. "przez kilkadziesiąt lat trwały w symbiozie technicznej".
Organ odwoławczy wskazał także na wykonanie w dniu 4 września 2017 r. przeglądu stanu technicznego budynku przy ul. [...] przez kierownika budowy. W jego wyniku ustalono, że inwestor przedmiotowej inwestycji na działkach nr [...] [...], [...], [...] zamontuje w tym budynku szkła kontrolne na rysach na podniebieniu biegów schodów na parter oraz na zwrotnikach stropów odcinkowych w piwnicy.
W materiale dowodowym zalega również protokół okresowej - pięcioletniej kontroli stanu technicznego budynku przy ul. [...] z dnia 16 czerwca 2016 r. Protokół ten potwierdza występowanie rys i pęknięć oraz innych uszkodzeń budynku nr [...] jeszcze przed rozpoczęciem realizacji inwestycji. Protokół z okresowej rocznej kontroli tego obiektu z czerwca 2017 r. również potwierdza powyższy stan techniczny. Materiał dowodowy zawiera także protokół okresowej pięcioletniej kontroli stanu technicznego sprawności obiektu budowlanego budynku przy ul. [...] wykonanej 9 kwietnia 2018 r. W ocenie organu zawarte w protokole uwagi świadczą o tym, że uszkodzenia budynku nr [...] występowały przed budową i nie są następstwem prowadzonych robót budowlanych na działce nr [...].
W dalszej kolejności organ zaznaczył, że w toku prowadzonego postępowania inwestor przedłożył wyniki monitoringu ścian budynku [...] oraz ściany szczelinowej. Przedłożył także opinię dotyczącą realizacji budynku w technologii ścian szczelinowych i ich wpływu na istniejącą zabudowę opracowaną przez rzeczoznawcę w zakresie specjalności geotechnika i fundamentowanie w budownictwie. Opracowania te wskazują na prawidłowe wykonanie zarówno projektu ścian szczelinowych jak i robót określonych w tym projekcie.
W materiale dowodowym znajduje się ponadto opinia techniczna opracowana przez rzeczoznawcę ds. budownictwa A. M.. K. dotycząca oceny bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Z opinii tej wynika, że konstrukcja budynku przy ul. [...] nie uległa żadnym uszkodzeniom, nie występuje też zagrożenie bezpieczeństwa użytkowania przedmiotowego budynku.
Organ odwoławczy, po analizie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Skarżący nie wykazali by prowadzone roboty budowlane związane z realizacją inwestycji spowodowały uszkodzenia budynku przy ul. [...].
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ skonkludował, że ekspertyzy przedłożone przez skarżących jak i przedłożone przez inwestora nie potwierdzają wpływu prac wykonywanych przy realizacji budynku na działkach nr [...], [...], [...] na powstanie uszkodzeń ścian konstrukcyjnych pomiędzy budynkami nr [...] Jedynym materiałem potwierdzającym stan budynku nr [...] jest protokół z 1966 roku, a więc nie może on stanowić miarodajnego materiału do formułowania twierdzeń o złym stanie technicznym budynku przy ul. [...] w chwili rozpoczęcia prac budowlanych. Odwołujący nie wykazali także, by prowadzona w dalszym ciągu budowa powodowała powstawanie nowych uszkodzeń w budynku lub powodowała powstanie zagrożenia zdrowia i życia ludzi lub mienia.
Końcowo organ stwierdził, że wskazany jest dalszy monitoring powstałych rys w powyższych budynkach celem wykluczenia powstania ewentualnych udokumentowanych zagrożeń w budynkach sąsiednich.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J. P. oraz G. P.. Zarzucili naruszenie następujących przepisów prawa:
- - art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez brak wstrzymania budowy realizowanej w sposób mogący wywoływać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;
- - art. 7 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., oraz art. 85 § 1 k.p.a. poprzez brak dążenia organu odwoławczego do ustalenia w sprawie prawdy obiektywnej, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, co konkretyzuje się w braku zbadania i rozważenia zarzutów odwołania z dnia 5 listopada 2018 roku oraz załączonego materiału dowodowego, jak też wniosku pełnomocnika z dnia 20 maja 2019 roku o przeprowadzenie oględzin, co skutkowało wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji nie uwzględniającej stanu faktycznego istniejącego na dzień jej wydania;
- - art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak zasięgnięcia opinii biegłego powołanego przez organ administracji publicznej w sytuacji, gdy w aktach organu I instancji znajdują się sprzeczne w zakresie wniosków opracowania o charakterze specjalistycznych ekspertyz technicznych;
- - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem zaskarżonej decyzji administracyjnej, oraz uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem zaskarżonej decyzji (ze szczególnym uwzględnieniem kwestii postępującej degradacji nieruchomości skarżących w wyniku realizowanego przedsięwzięcia);
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa powodującym konieczność jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia bądź wydania decyzji reformatoryjnej;
- - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności w aspekcie odmowy mocy dowodowej nagrania przedłożonego przez stronę wraz z pisemnymi wyjaśnieniami.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o dopuszczenie na zasadzie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 ze zm.) dowodu z dokumentu w postaci decyzji administracyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 11 października 2018 roku - na okoliczność tego, że organ I instancji w prowadzonym w innym trybie postępowaniu administracyjnym stwierdził negatywne oddziaływanie budowy prowadzonej na działce nr [...] obr. [...] w K. na budynek skarżących.
W odpowiedzi na skargę [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.
Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 1 sierpnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki nr [...] z dnia 19 października 2018 r., którą orzeczono o odstąpieniu od nałożenia na [...] Spółka z Ograniczoną Odpowiedzialnością, inwestora realizowanej m.in. na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] inwestycji, określonej w decyzji Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę nr [...].[...] z dnia 13 kwietnia 2017 r., znak [...], polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze wraz z infrastrukturą techniczną, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu na działkach i szczegółowym zakresie robót podanych w tej decyzji. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących i oparta została o art. 138 §1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 p.b. Decyzja wydana przez organ I instancji wydana została w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 p.b.
Ocenę zaskarżonej decyzji rozpocząć wypada od przypomnienia, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., wynika "obowiązek organu administracji pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej" (H. Knysiak-Sudyka, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 173).
W świetle powyższego nie może ulegać wątpliwości, że rola organu odwoławczego nie polega wyłącznie na biernej ocenie działań organu I instancji, lecz wymaga czynnego zaangażowania się w rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Z chwilą bowiem skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, to organ odwoławczy staje się organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Sprawa administracyjna natomiast, według jednego z poglądów wyrażonego w piśmiennictwie, to "przewidziana w normach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi" (T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, w: Księga z okazji 40-lecia pracy naukowej profesora Jana Jendrośki, AUW, nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990).
Analiza zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 sierpnia 2019 r. wskazuje, że organ ten nie sprostał roli organu II instancji.
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że przywołana w decyzji podstawa prawna nie określa normy prawa materialnego, której konkretyzacji organ dokonywał. Nie stanowią jej przepisy proceduralne kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 138 §1 pkt 1 oraz w całości art. 104 k.p.a. Nie stanowią jej również przepisy art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 p.b. określające właściwość wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako wykonującego zadania nadzoru budowlanego, w tym jako organu wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.
Również w uzasadnieniu organ nie przywołał żadnej normy prawa materialnego, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia. Niewątpliwie zatem organ naruszył art. 107 §1 pkt 4 i §3 k.p.a. Brak powołania podstawy prawnej oraz brak jej wyjaśnienia w uzasadnieniu stanowi w istocie o braku możliwości dokonania kontroli tej decyzji przez Sąd. Nie wiadomo bowiem, konkretyzacji jakiej normy organ dokonywał, a w istocie – jaka sprawa podlegała rozstrzygnięciu. Nie sanuje tego braku stwierdzenie zawarte we wstępie do uzasadnienia, że przedmiotem postępowania odwoławczego była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. z dnia 19 października 2018 r. Nie jest rolą sądu administracyjnego domniemywanie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji w oparciu o okoliczności faktyczne, które w uzasadnieniu organ przytoczył, ani też wywodzenie z treści decyzji organu I instancji podstawy prawnej decyzji organu II instancji.
Tym bardziej, że i w zakresie kontroli decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ II instancji poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu, że organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję uczynił zadość przepisom ustawy – Prawo budowlane i Kodeks postępowania administracyjnego.
Rolą organu odwoławczego jest również odniesienie się do złożonego odwołania. W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jedynie lakonicznie i wybiórczo odniósł się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania zawartych w odwołaniu. Nie rozpatrzył wniosków dowodowych zgłoszonych w toku postępowania odwoławczego. W żaden sposób nie odniósł się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.
W konsekwencji powyższego, bez odniesienia się organu do normy prawa materialnego, nie jest możliwa również ocena prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego. Niewątpliwym w kontekście okoliczności sprawy, było to, że postępowanie administracyjne toczyło się w związku ze zgłoszoną przez skarżących potrzebą zbadania możliwego oddziaływania budowy prowadzonej m.in. na działkach nr [...] [...], [...] obr. [...] na budynek, którego właścicielami są skarżący, w kontekście ewentualnego zagrożenia życia, zdrowia lub mienia. Ocena, czy postępowanie dowodowe przeprowadzone było właściwie, nie jest możliwa bez jednoznacznego określenia kontekstu materialnoprawnego sprawy, w czym – co już podkreślano – Sąd nie może zastąpić organu II instancji.
Podkreślenia wymaga jednak, że działanie organu w postępowaniu administracyjnym musi być zgodne z zasadami wyrażonymi w art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasady te w równym stopniu dotyczą organu odwoławczego, który powinien czuwać nad tym, by decyzja kończąca postępowanie opierała się na aktualnym na dzień wydania decyzji stanie prawnym i faktycznym. Na organie administracji ciąży przy tym obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).
Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga również, by w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu gromadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Dostrzec przy tym trzeba, że naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. następuje nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego, albo pomimo rozbieżności istniejących w tym materiale.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził we własnym zakresie czynności wyjaśniających, zakładając jak się wydaje, że stan faktyczny sprawy jest taki, jak go ustalił organ I instancji i nie uległ zmianie. Organ odwoławczy zlekceważył wnioski dowodowe złożone przez skarżących w odwołaniu i w dalszym toku postępowania odwoławczego. Co więcej, nie dał możliwości skarżącym wypowiedzieć się ostatecznie o zgromadzonym materiale dowodowym i zgłoszonych żądaniach. Tym samym naruszył organ odwoławczy również art. 10 §1 k.p.a. wyrażający zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu.
Nie można również nie dostrzec, że organ odwoławczy odniósł się tylko do części zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nie dokonał pełnej analizy także przedłożonej przez inwestora opinii dotyczącej realizacji budynku w technologii ścian szczelinowych i ich wpływu na istniejącą zabudowę (k. 103 akt administracyjnych), jak też opinii technicznej nt. "Oceny bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania budynku mieszkalnego z funkcją usługową przy ul. [...] w K. w odniesieniu do prac prowadzonych w związku z budową budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w K. na działkach [...] [...], [...] obr. [...]" sporządzonej w sierpniu 2018 r. przez A. M.. K. i J. L..
W ocenie Sądu wynika z niej jednoznacznie zależność pomiędzy przynajmniej niektórymi uszkodzeniami budynku przy ul. [...] a prowadzoną budową. Nie ulega bowiem wątpliwości, że "nastąpiło połączenie konstrukcji budynku [...] z budynkiem [...] na wysokości nadproża nad oknami ostatniej kondygnacji budynku [...] (...), oraz na wysokości belki podwalinowej pod krokwie w przestrzeni strychu, która została oparta na ścianie szczytowej budynku nr [...] (...)" (k. 95 akt adm.). Wynika z niej również, że nastąpiło pęknięcie ściany szczytowej budynku nr [...] od strony pierzei ulicy, a ponadto, że obrót budynku nr [...] w kierunku wykopu wykonanego na działce nr [...] skutkował rozerwaniem fragmentu ściany murowanej (s. 93 akt adm.). Stwierdzono w niej również, że "nastąpiło ustabilizowanie bryły budynku [...], co pokazują badania geodezyjne, czyli został zatrzymany jego obrót w kierunku wykopu znajdującego się na działce nr [...].
W związku z tym można przystąpić do prac naprawczych elementów wykończeniowych w budynku [...] (...)" (k. 92 akt adm.). Również w dalszej części opinii wskazano na istnienie pęknięć w budynku nr [...], które są wynikiem odspojenia ściany szczytowej budynku [...] od bryły budynku nr [...] (k. 81 akt adm.), jak też na zwiększenie istniejącej szczeliny dylatacyjnej pomiędzy bryłami budynków, skutkującej rozszczelnieniem budynku nr [...]. Stwierdzono, że przez rozszerzone szczeliny dylatacyjne następuje niekontrolowana infiltracja powietrza zewnętrznego do wnętrza budynku (k. 79 akt adm.) oraz że konieczne jest zabezpieczenie szczelin i odtworzenie zniszczonych tynków wewnętrznych (k. 78 akt adm.).
Nie można również pominąć, że organ I instancji - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał wskazaną wyżej ekspertyzę oraz wskazane w niej wniosku za podstawę nałożenia w decyzji nr [...] z dnia 11 października 2018 r. znak [...] na [...] Sp. z o.o. obowiązków: "Naprawy istniejącej dylatacji szczeliny dylatacyjnej pomiędzy bryłami budynków nr [...] przy ul. [...] w K., powiększonej na skutek negatywnego oddziaływania prowadzonych robót budowlanych na działce nr [...] obr. [...] poprzez zastosowanie polietylenowych sznurów rozprężonych i kitów trwale plastycznych. Po wykonaniu uszczelnień dylatacji, odtworzenie zniszczonych tynków wewnętrznych stosując systemowe profile dylatacyjne." Zobowiązano również do prowadzenia opisanych prac w sposób wskazany w wyżej wymienionej opinii autorstwa inż. A. K.. Jak wynika z treści tej decyzji, przedłożonej wraz ze skargą, została ona wydana w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. w wyniku przeprowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku przy ul. [...].
Decyzja ta, co należy podkreślić, nie podlegała kontroli w niniejszym postępowaniu. Sąd dostrzega jednak, że w kontekście jednej sprawy, na podstawie tożsamej ekspertyzy, organ I instancji przyjął za konieczne nałożenie na inwestora obowiązków wykonania określonych prac, natomiast w innym postępowaniu wywodzi z tego samego materiału dowodowego wnioski zupełnie przeciwne.
Ponownie prowadząc postępowanie organ będzie obowiązany zbadać sprawę w zakresie właściwym dla organu odwoławczego (art. 136 k.p.a.), biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. W ocenie Sądu w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 p.b. uzyskanie przez inwestora decyzji pozwalającej na użytkowanie obiektu w sytuacji, gdy nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny oddziaływania przeprowadzonych robót na inny obiekt budowlany i ich konsekwencji.
Wobec naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1, 80, art. 107 §1 pkt 4 i § 3, a także art. 10 §1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję należało uchylić na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 §2 p.p.s.a., co obejmuje kwotę uiszczonego wpisu (500 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).