Uzasadnienie
IISA/Kr 1199/03
Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 51 ust. l pkt 2, w nawiązaniu do art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał M. W. zamurowanie dwóch otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w granicy z działką [...] w B. - w terminie do [...] maja 2001 r.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że usytuowana w granicy ściana, w której znajdują się okna, zakończona jest ścianką oddzielenia pożarowego wyprowadzona ponad dach budynku. Sam budynek znajduje się na działce nr [...] i w 1973 r. podzielony został na dwa odrębne lokale. M. W. stał się właścicielem jednego z nich /z przedmiotowymi oknami/ w 1999 r. Okna te istniały już w 1973 r., co wynika z projektu podziału budynku.
Wskazał dalej organ, że usytuowanie okien w ścianie zlokalizowanej w granicy jest sprzeczne z rozporządzeniem Prezydenta RP z 16 lutego 1928 r., z rozporządzeniem Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r., a także z rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Takiej lokalizacji okien nie dopuszcza również obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r.
W odwołaniu od tej decyzji M. W. podał, że na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1973 r. znak [...] został zatwierdzony podział budynku mieszkalnego. Wówczas nie zakwestionowano w ogóle istniejących już rozwiązań. Dokonany zaś podział budynku na dwa samodzielne lokale był możliwy tylko przy spełnieniu przez każdy z nich określonych warunków /w tym co do doświetlenia pomieszczeń/. Wzdłuż granicy, w której znajduje się ściana z oknami, po działce sąsiedniej /nr [...]/ przebiega pas ustanowionej notarialnie jeszcze w 1932 r. służebności przechodu i przejazdu. Od wielu lat pas służebności oddzielony jest od pozostałej części działki sąsiada trwałym ogrodzeniem stalowym. W pasie służebności istnieje betonowa droga dojazdowa do działki odwołującego się, oraz do działki i garażu sąsiada. Działka sąsiada jest od dawna zabudowana i zagospodarowana. W rzeczywistości okna zlokalizowane w ścianie szczytowej znajdują się w odległości 4m od granicy wyznaczonej ogrodzeniem. Istnienie okien w ścianie granicznej zostało potwierdzone i zaakceptowane podziałem urzędowym budynku w 1973 r.
Ponadto M. W. podniósł, że S. F., na wniosek którego wszczęto postępowanie, nie jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości.
Decyzją z dnia 18 kwietnia 2003 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § l pkt 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji i nakazał M. W. zamurowanie otworów okiennych materiałami o odpowiedniej klasie ogniowej w terminie do [...] czerwca 2003 r.
W uzasadnieniu organ powtórzył ustalenia i oceny organu I instancji. Stwierdził, że istnienie okien w ścianie w granicy było i jest sprzeczne z przepisami prawa. Zapobieganiu zaś realizacji robót budowlanych w sposób niezgodny z pozwoleniem na budowę lub przepisami służą akty wydawane na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Podnoszona przez odwołującego się kwestia decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1973 r. nie ma w sprawie znaczenia.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. W. powtórzył treść odwołania i wytknął, że organ II instancji do zarzutów odwołania się nie ustosunkował.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując, że jedynym powodem zmiany decyzji organu I instancji był upływ terminu wykonania nakazanego obowiązku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Organy, jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia, wskazały przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Przepisy tego artykułu / w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji/ stanowią uzupełnienie i rozwinięcie przepisu poprzedzającego tj. art. 50 ust. l, a ten z kolei nawiązuje do regulacji art.
- 48. Rekonstrukcja zatem normy prawnej musi opierać się na analizie wszystkich wymienionych przepisów.
Z hipotezy tej konstruowanej normy wykluczyć należy więc przede wszystkim przypadki budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia; dla takiego wypadku odrębną sankcję przewiduje art.
48. Sankcje zaś przewidziane w przepisach art. 51 mają zastosowanie w wypadkach wymienionych enumeratywnie w art. 50 ust. l, a więc wówczas kiedy inne roboty niż budowa obiektu budowlanego lub jego części wykonywane są bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia, albo roboty budowlane wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach.
Dla stwierdzenia zatem, czy i który z w/w przypadków zachodzi, konieczne jest ustalenie jakiego rodzaju roboty, na jakiej podstawie i w jakich warunkach są wykonywane. Rzecz jest trudniejsza, kiedy - tak jak w sprawie niniejszej - w związku z ust. 4 art. 51 sankcje mają być odniesione do robót już wykonanych. Stosowanie ust. 1-3 art. 51 w takich sytuacjach ma być "odpowiednie", co nie oznacza absolutnie "zawsze" i "dowolnie". Po pierwsze konieczne jest wykazanie, że ustalony stan faktyczny mieści się w hipotezie konstruowanej normy. W tym zakresie działające w sprawie niniejszej organy, oprócz stwierdzenia, że w ścianie granicznej budynku znajdują się otwory okienne, nie poczyniły żadnych ustaleń i ocen. W szczególności nie stwierdziły kategorycznie, jaki charakter miały roboty budowlane, których wykonanie miałoby odpowiadać jednej z hipotez ust. l art.
50. Nie wiadomo więc, czy chodzi tu o budowę budynku, czy też o urządzenie w ścianie już istniejącego budynku otworów okiennych. Co równie istotne organy nie podjęły nawet próby ustalenia, kiedy i w jakich okolicznościach doszło do powstania stanu obecnie istniejącego. Te zaś okoliczności dla sprawy obojętne być nie mogą, skoro ze znajdującego się w aktach aktu notarialnego z dnia [...] października 1973 r. i towarzyszących mu dokumentów związanych z ustanowieniem odrębnej własności lokali wynika, iż budynek powstał na przełomie wieków XIX i XX, a okna przed datą aktu istniały. Wobec powyższego ustalenia treści przepisów technicznych począwszy od rozporządzenia Prezydenta z 1928 r., pozostają zawieszone w próżni.
To, że istniejący obiekt budowlany nie odpowiada warunkom technicznym, nie oznacza automatycznie możliwości /czy też konieczności/ stosowania co do niego przepisów art.
51. Przepis ten umieszczony jest w rozdziale ustawy pt. "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych" i zasadniczo stosowany winien być w toku procesu budowlanego /wykonywania prac budowlanych/. Rozszerzenie jego stosowania do robót już wykonanych nie oznacza dozwolenia na abstrakcyjne, oderwane od samego procesu wykonywania robót, traktowanie ich efektu. Wszak zastrzeżenie odpowiedniego stosowania sankcji odnosi się właśnie do robót wykonanych w warunkach określonych w art. 50 ust. l, a nie do istniejących obiektów niespełniających wymagań technicznych. Tej dystynkcji organy nie uwzględniły, a w konsekwencji nie poczyniły ustaleń, które o ewentualnej prawidłowości zastosowania wymienionej w decyzji normy mogłyby przekonywać. Zwrócić przy tym należy uwagę, że obowiązki związane z utrzymaniem obiektów budowlanych i odpowiednie sankcje uregulowane są w następnym rozdziale ustawy Prawo budowlane, ale do tych przepisów organy w ogóle się nie odniosły.
Ostatecznie stwierdzić należy, że wadliwe rozumienie przepisów stosowanej normy doprowadziło do podjęcia decyzji bez ustalenia jej przesłanek i bez należytego wyjaśnienia sprawy.
Dlatego też, na podstawie art. 145 paragraf l pkt l a i l c, w związku z art. 135 ppsa decyzje organów obu instancji należało uchylić.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.