Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Decyzją z dnia 14 stycznia 2020 r. ([...]) Wójt Gminy S. na wniosek A.P. ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej drogi wewnętrznej na działce ewid. nr [...] w gminie S., obręb S..
Decyzją z dnia 25 lutego 2020 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w sposób niekonsekwentny i niezrozumiały potraktował kwestię zgodności zamierzenia z przepisami o ochronie przyrody oraz zakazami i nakazami obowiązującymi w P. Obszarze Chronionego Krajobrazu zawartymi w Uchwale Sejmiku Samorządowego Województwa M. z dnia 27 lutego 2012r. Nr [...]. Dowody w sprawie wskazują, że działka nr [...] stanowi według ewidencji gruntów teren "Lz" (zakrzaczeń i zadrzewień), a więc w całości pokryty zielenią. Nie jest nadto zrozumiałe jak można zrealizować budowę drogi, związaną z natury rzeczy z robotami ziemnymi, z ustalonym w decyzji zakazem "przekształcania naturalnego ukształtowania terenu". Nadto niewłaściwie powołano się na przepis art. 17 ustawy o ochronie przyrody, który dotyczy parków krajobrazowych, a więc innych (wyższych) form ochrony przyrody niż obszary chronionego krajobrazu.
Zdaniem organu odwoławczego w decyzji organu I instancji nie dostosowano formy i ustaleń decyzji do faktycznego rodzaju i charakteru zamierzonego przedsięwzięcia, którym jest liniowy obiekt infrastruktury technicznej do którego nie stosuje się (powołane przez organ) przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p.
Decyzją z dnia 23 czerwca 2020 r. ([...]) na podstawie art. art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. [...]) Wójt Gminy S. S., na wniosek A.P., ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej drogi wewnętrznej na działce ewid. nr [...] w gminie S., obręb S..
Integralną część decyzji stanowią załączniki:
1.Mapa zasadnicza z oznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji zał. Nr 1, 2.Wyniki analizy – analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z częścią graficzną.
Organ podał, że teren inwestycji nie jest objęty obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest również objęty obowiązkiem sporządzenia planu. W planie miejscowym, który utracił moc, teren inwestycji nie był przeznaczony na realizację zadań rządowych.
Wyjaśniono, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ze względu na charakter inwestycji – infrastruktura techniczna drogowa; teren ma dostęp do grogi publicznej; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W toku postępowania uzyskano uzgodnienia: Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska i uznano jako uzgodnione na podstawie art. 53 u.p.z.p.; Wydział Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych Starostwo Powiatowe (w zakresie ochrony gruntów rolnych i w zakresie wymagań geologicznych) uznano za uzgodnione na podstawie art. 53 u.p.z.p.; Dyrektora Zarządu Zlewni w N., Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie – uznano za uzgodnione na podstawie art. 53 u.p.z.p.. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. poinformował o braku konieczności uzgodnienia.
W decyzji określono:
1.Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w ramach których określono "długość drogi do projektowanej rozbudowy wyznaczono na ok 150,0 m; szerokość drogi wyznaczono na ok. 6,0 m; powierzchnię projektowanej rozbudowy wyznaczono na ok. 900,0 m2".
2.Warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu:
Wskazano, że inwestycja nie może pogorszyć stanu środowiska naturalnego, sposób zagospodarowania terenu powinien w jak największym stopniu zapewnić zachowanie jego walorów krajobrazowych.
W ramach tych warunków ustalono warunki dotyczące:
- - ochrony wód i gospodarki wodnej;
- - ochrony powietrza i ochrony przed hałasem;
- - dotyczące ochrony zieleni: ustalono, że zgodnie z zapisami § 3 ust. 1 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa M. z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie P. Obszaru Chronionego Krajobrazu na terenie obszaru "zakazuje się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych"; z powyższego wynika zakaz niszczenia zadrzewień w rozumieniu art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody;
- - planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także innych form przyrody, o których mowa w przepisach o ochronie przyrody: ustalono, że teren przeznaczony pod inwestycję znajduje się na terenie P. Obszaru Chronionego Krajobrazu (uchwała nr [...] Sejmiku Województwa M. z dnia 27 kwietnia 2020 r.). Realizacja inwestycji nie narusza ustanowionych ww. uchwałą zakazów oraz ustaleń w zakresie czynnej ochrony ekosystemów; stwierdzono brak negatywnego oddziaływania na środowisko i spełnienie celów ochrony Obszaru Chronionego Krajobrazu. Przewidziano oddziaływania bezpośrednie, chwilowe na etapie realizacji inwestycji oraz stałe występujące przy eksploatacji przedsięwzięcia. Przedmiotowa inwestycja znajduje się w obszarze korytarza ekologicznego łączącego rezerwat przyrody B. na C. z otoczeniem w Gminie S.. Lokalizacja inwestycji nie narusza ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w tym zapisów z zakresu ochrony gatunkowej. Teren pod inwestycje nie znajduje się w obszarze Natura 2000.
- 3. Ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej:
- 4. Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji – przyłącza mediów, w ramach których stwierdzono, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną przeznaczoną do rozbudowy, będącą przedmiotem wniosku;
- 5. Warunki w zakresie ochrony interesu osób trzecich:
Teren inwestycji nie znajduje się na terenach górniczych w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064).
Wnioskowana działka nr [...] w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem Lz i N. Inwestycja nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Inwestycja spełnia wymagania zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r, poz. 1161).
Linie rozgraniczające teren inwestycji obejmujące działkę [...] wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do niniejszej decyzji.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A.S. i A.P..
A.S. podniósł, że w przedmiotowej sprawie wątpliwości budzi kwestia dostępu do drogi publicznej. Wskazał, że z decyzji organu I instancji wynika, że drogą publiczną, do której działka [...] ma dostęp jest albo działka [...], z którą działka [...] bezpośrednio graniczy, albo drogą tą jest DK [...], do której dostęp jest przez działkę [...]. Decyzja powinna jasno rozstrzygać tę kwestie. Nadto wątpliwości odwołującego się budzi tytuł zamierzenia "rozbudowa istniejącej drogi wewnętrznej". Rozbudowa musi dotyczyć obiektu istniejącego. Tymczasem - na działce [...] nie istnieje jakakolwiek budowla, ani infrastruktura drogowa. Działka jest nieurządzona, porośnięta drzewami i krzewami i nie jest użytkowana jako droga.
Z kolei A.P. podniósł, że decyzja wprowadza zakaz wycinki drzew i krzewów, podczas gdy ich usunięcie (w niezbędnym zakresie) jest konieczne dla realizacji pasa drogowego i nastąpi z poszanowaniem przepisów o ochronie przyrody.
Decyzją z dnia 14 września 2020 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje:
Dowody w sprawie (w tym mapa zasadnicza i mapa ewidencyjna) wskazują, że teren inwestycji, czyli działka nr [...], ma dostęp do drogi publicznej (drogi krajowej nr [...]) za pośrednictwem działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną pozostającą we władaniu gminy. Dostęp taki spełnia wymagania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zrozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Nie jest prawdą, że na dz. [...] "nie istnieje żadna infrastruktura drogowa". Zalegająca w aktach mapa sytuacyjno-wysokościowa 1:1000 dowodzi, że na tej działce istnieje odcinek istniejącej drogi do działek [...] i. Na istnienie odcinka drugiej, równoległej drogi wskazuje widok terenu w systemie Geoportal. Taki stan faktyczny uprawniał zarówno wnioskodawcę jak i organ do określenia zamierzenia oraz sentencji decyzji jako "rozbudowy drogi wewnętrznej".
W kwestii wycinki drzew należy wskazać, że przepisy obowiązujące w P. Obszarze Chronionego Krajobrazu, zapisane w Uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa M. z dnia 27 kwietnia 2020 (§ 3 ust. 1 pkt 2) stanowią o "zakazie likwidowania zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli wynika to (m. in.) z potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego". Zadrzewienie znajdujące się na działce [...] nie podlega zatem ochronie w zrozumieniu przepisu zawartego w w/w uchwale.
Na powyższą decyzję A.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- - art. 7 i 8 kpa,
- - art. 61 ust. 1 pkt 2. w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. art. 8 ust. 1 i art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych oraz art. 2 pkt 1 prawa o ruchu drogowym.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że działka ewidencyjna [...], która została wskazana jako droga wewnętrzna, po której istnieje dostęp do drogi publicznej, nie ma takiego charakteru. Organ II instancji zaś bezpodstawnie przyjął, że sam status tej działki w ewidencji, jako działki drogowej jest wystarczający, aby uznać, że posiada ona taki charakter. Poddał też w wątpliwość istnienie na działce nr [...] drogi wewnętrznej.
Na poparcie swojego stanowiska skarżący złożył pismo zastępcy Wójta Gminy S. z dnia 15 października 2020 r., w którym wskazano, że "na działce nr [...] położonej w S., stanowiącej własność Gminy S. nie istnieje na dzień dzisiejszy droga wewnętrzna. Na przedmiotowej działce gminnej, na wskazanej długości nie ma nawet utartych śladów takowej drogi w postaci utwardzonej nawierzchni czy utrwalonych kolein na gruncie (...). Sugerowanie i interpretowanie faktu, iż na odcinku ok. 20 mb istnieje na działce gminnej utwardzona żwirem droga (niewykonana przez gminę ani sołectwo), jest błędne i nie dowodzi w żaden sposób jakoby występowała tam droga wewnętrzna, która ma długość 150 mb. Ta utwardzona nawierzchnia ok. 20 mb to jedynie nieformalny zjazd do działki [...], służący tymczasowo jako awaryjny dostęp do placu budowy budowanej restauracji. Później jednak zablokowany przez Gminę S. pisemnym wezwaniem skierowanym do właściciela prywatnego, do zaprzestania użytkowania dziatki gminnej (nie zaś drogi gminnej czy wewnętrznej)." Powyższe stanowisko potwierdza również, zdaniem skarżącego wezwanie z dnia 6 marca 2020 r. dokonane w imieniu gminy do zaniechania naruszeń na działce nr [...] w celu zapewnienia dojazdu do działek nr [...] i [...]. Na poparcie powyższych twierdzeń skarżący dołączył pismo z dnia 15 października 2015 r. i 6 marca 2020 r.
Według skarżącego organ odwoławczy winien wyjaśnić, czy przedmiotowa działka spełnia parametry drogi wewnętrznej i jest traktowana jako droga wewnętrzna wobec każdego z użytkowników, albo też charakteru drogi wewnętrznej nie posiada, co oznacza, że wbrew ustaleniom organów obu instancji warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały spełnione. Nie czyniąc takich ustaleń organ odwoławczy naruszył przepis art. 7 i 8 kpa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Dodał, że przedmiotem wniosku jest droga jako obiekt liniowy infrastruktury technicznej, który ze swej istoty nie wymaga analiz jak dla innych inwestycji, a jedynie sprawdzenia zgodności z innymi przepisami odrębnymi. Nie ma natomiast wątpliwości, że działka nr [...] ma wymagany dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem wewnętrznej drogi gminnej, użytkowanej i utwardzonej, stanowiącej działkę nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.
W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził konieczność jej uchylenia.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293 t.j.) przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej....". W pkt 1 ust. 1 art. 61 mowa jest o zasadzie "dobrego sąsiedztwa", w pkt 2 o dostępie terenu do drogi publicznej. Organy przyjęły, że określona we wniosku inwestycja ma charakter inwestycji liniowej, a jednocześnie swe rozważania skupiły wokół warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Ten brak konsekwencji nie został w żaden sposób wyjaśniony. Nie ta jednak okoliczności stanowi przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji.
W sprawie nie chodzi w istocie o dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, lecz o prawidłową identyfikację inwestycji jako takiej, w szczególności zaś precyzyjne wskazanie obiektu, który ma podlegać rozbudowie. Zaznaczyć przy tym trzeba, że pomiędzy rozbudową istniejącej drogi a budową nowej drogi istnieje zasadnicza różnica, która – czego wykluczyć się nie da – może mieć wpływ na treść decyzji o ustaleniu warunków.
We wniosku inwestor zamierzoną inwestycję nazwał "rozbudową istniejącej drogi wewnętrznej" i "wydzieleniem działki pod drogę wewnętrzną". Wskazał, że inwestycja będzie realizowana na działce nr [...], na której obecnie "częściowo istnieje utwardzona droga wewnętrzna". Stosownie do oczekiwań inwestora zatem, decyzja miała ustalać warunki dla rozbudowy istniejącej już na działce [...] drogi wewnętrznej. Takich danych jednak w decyzji z dnia 23 czerwca 2020 r. nie zawarto. Organ I instancji ustalił warunki dla inwestycji polegającej na "rozbudowie istniejącej drogi wewnętrznej", a jako teren inwestycji wskazał działkę nr [...]. W żaden sposób nie określił jednak miejsca położenia obiektu, który ma być rozbudowany, czyli "istniejącej drogi wewnętrznej". Zawarte w załączniku nr 2 stwierdzenie, że "teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną przeznaczoną do rozbudowy, będącą przedmiotem wniosku" niczego w sprawie nie wyjaśnia.
Istniejącej drogi wewnętrznej nie oznaczono też w załączniku graficznym do decyzji. Nadto zakres inwestycji organ określił w sposób niepozwalający na jednoznaczne stwierdzenie, czy podane wymiary dotyczą tylko tej części, o którą istniejąca droga zostanie rozbudowana, czy też całości drogi po rozbudowie, czy też nawet tylko istniejącej już drogi. Użyte bowiem sformułowanie "długość drogi do projektowanej rozbudowy - ok 150,0 m; szerokość drogi - ok. 6,0 m; powierzchnia projektowanej rozbudowy - ok. 900,0 m2" można w różnoraki sposób interpretować.
Organ odwoławczy tego, istotnego braku decyzji organu I instancji nie dostrzegł, choć w odwołaniu kwestia rzeczywistego istnienia drogi wewnętrznej była podnoszona. W dodatku, inaczej, niż organ I instancji, organ odwoławczy określił sposób dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej: nie przez drogę mającą podlegać rozbudowie, lecz przez działkę [...] stanowiąca drogę wewnętrzną we władaniu gminy. Jak wyżej wskazano, dla inwestycji liniowej dostęp do drogi publicznej nie jest wymaganym ustawą warunkiem, ale przywołanie opisanej, nowej informacji, wprowadza dalsze istotne niejasności co do przedmiotu decyzji.
Jednocześnie organ odwoławczy, nie precyzując, czy i jakie ma to w sprawie znaczenie, jako dowód na istnienie drogi wewnętrznej na działce nr [...] wskazał mapę sytuacyjno-wysokościową na k. 15 i 38 akt. Na karcie 15 zalega fragment mapy bez żadnych oznaczeń i klauzul, bez podpisu, na którym fragment działki oznaczono kolorem żółtym. Taki dokument nie stanowi dowodu na istnienie drogi w terenie. Z kolei k. 38 to mapa sytuacyjno-wysokościowa, niezawierająca numerów ewidencyjnych działek. Tylko zatem za prawdopodobne uznać można, że niewielki fragment gruntu w kształcie trójkąta, oznaczony "dr.zw." stanowi część działki nr [...]. Nawet to jednak nie oznacza, że oznaczony fragment to rzeczywiście istniejąca droga wewnętrzna i że rozbudowa będąca przedmiotem decyzji właśnie do tego fragmentu ma nawiązywać. Dalsza, lakoniczna, nieopatrzona żadnym wyjaśnieniem uwaga organu odwoławczego dotycząca istnienia "odcinka drugiej, równoległej drogi" widocznej w systemie Geoportal jest zupełnie niezrozumiała
Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy mająca stanowić początek procesu inwestycyjnego i wyznaczająca jego warunki i granice, musi być jasna i czytelna. Dlatego w pierwszej kolejności zamierzona inwestycja musi być precyzyjnie określona. Wtedy dopiero możliwe będzie zweryfikowanie poczynionych przez organ ocen i przyjętych rozwiązań. W ocenie Sądu, na etapie postępowania odwoławczego, możliwe jest przeprowadzenie uzupełniającego, koniecznego postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do wyeliminowania wskazanych uchybień.
Uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 kpa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa decyzję tę uchylił, orzekając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w/w ustawy.