Uzasadnienie
Wojewoda postanowieniem z dnia 7 września 2020 r., znak: WI [...] KL, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz.1333 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M. Ł. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 14 kwietnia 2020 r., znak: [...], o odmowie wznowienia postępowania sprawie zakończonej ostateczną, własną decyzją nr [...].[...] z dnia 31 grudnia 2019 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 31 grudnia 2019 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę spółce Firma A dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na dz. nr: [...], [...], [...], [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna [...] oraz budowa zjazdu poprzez działkę nr [...], obr. jw. przy ul. [...] w K., w tym: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z instalacjami wewnątrz budynku: wod.-kan., c.o., wentylacji mechanicznej, elektryczną i niskoprądową; budowa wspólnej kondygnacji podziemnej z garażem podziemnym i pomieszczeniami technicznymi wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., c.o., wentylacji mechanicznej, elektryczną i niskoprądową; budowa drogi wewnętrznej wraz z dojściami do budynku; budowa zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej; budowa zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej; budowa zewnętrznej instalacji wodociągowej; rozbiórka istniejącego budynku na dz. nr [...] obr. jw.; likwidacja zewnętrznej instalacji wodociągowej (należącej do Inwestora); wycinka zieleni kolidującej z inwestycją wraz z nasadzeniami zastępczymi; budowa obiektów małej architektury w tym ławek i stojaków na rowery. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 29 stycznia 2020 r.
Pismem z dnia 4 marca 2020 r. M. Ł. wniosła o wznowienie postępowania w powyższej sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Postanowieniem z 14 kwietnia 2020 r., znak: [...], Prezydent Miasta K. odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wnioskodawczyni uchybiła terminowi na wniesienie wniosku o wznowienie, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.
Na powyższe postanowienie zażaliła się wnioskodawczyni, podnosząc, że w dniu 19 marca 2019 r. otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji wraz z pouczeniem, że o wydanych w sprawie rozstrzygnięciach strony będą informowane w drodze obwieszczenia w trybie art. 49 a k.p.a. Zdaniem żalącej się organ zrobił wszystko, aby pozbawić strony uprawnione możliwości obrony swoich praw w tym postępowaniu.
Działając na skutek zażalenia Wojewoda wydał opisane na wstępie postanowienie, którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskodawczyni była stroną postępowania o pozwolenie na budowę na działkach nr [...], [...], [...], [...] obręb [...], a brak swego udziału w postępowaniu wywodzi z faktu, że postępowanie było prowadzone przez organ l instancji, na podstawie art. 49 a k.p.a., poprzez zawiadomienia w formie publicznego obwieszczenia, w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Prezydenta Miasta K..
Następnie wskazano, że pismem z dnia 11 marca 2019 r., znak: [...] Prezydent Miasta K., w postępowaniu o pozwolenie na budowę omawianej inwestycji, prawidłowo zawiadomił strony postępowania, w tym wnioskodawczynię, o przyjętym trybie zawiadamiania stron o podjętych czynnościach i wydanej decyzji (art. 49 a k.p.a.). Zawiadomienie to zostało doręczone wnioskodawczyni 19 marca 2019 r. Skuteczne doręczenie zawiadomienia jest brzemienne w skutki dla stron postępowania, ponieważ odtąd umożliwia im uzyskanie informacji o działaniach organu bezpośrednio w Biuletynie Informacji Publicznej.
Kolejno organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 49 § 2 k.p.a., zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Oznacza to, że zgodnie z przepisami prawa zawiadomienie o decyzji nr [...], znak: [...], obwieszczonej w Biuletynie Informacji Publicznej z 31 grudnia 2019 r. uważa się za dokonane z dniem 14 stycznia 2020 r. Od daty dokonania zawiadomienia przysługiwał stronom termin czternastu dni na wniesienie odwołań (art. 129 k.p.a.). Od tej daty również liczy się prawidłowo zawiadomionej stronie termin jednego miesiąca na wniesienie podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (art. 148 k.p.a.). Zdaniem Wojewody, oznacza to, że termin na wniesienie o wznowienie postępowania mijał wnioskodawczyni w dniu 14 lutego 2020 r. Zatem wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia 31 grudnia 2019 r., znak: [...], wniesiony 4 marca 2020 r., został wniesiony z uchybieniem ustawowego terminu. To uchybienie odbiera organom administracji publicznej możliwość jego rozpatrzenia.
Pismem z dnia 22 września 2020 r. M. Ł. wniosła skargę na powyższe postanowienie Wojewody zarzucając mu rażące naruszenie prawa. W przeważającym zakresie skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w zażaleniu od postanowienia organu I instancji, podkreślając, że w świetle przedstawionego przez skarżącą stanu faktycznego, działanie organu uważa za naruszające zasady współżycia społecznego i pozbawiające ją, nie z jej winy, udziału w postępowaniu. W szczególności skarżąca zaznaczyła, że w odpowiedzi na zawiadomienie organu o przyjętym trybie publicznego ogłaszania (w oparciu o art. 49 a k.p.a.), wniosła o informowanie jej o zapadłych w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięciach w formie pisemnej na wskazany adres. Pismo to pozostało bez odpowiedzi. Skarżąca poinformowała, że dopiero podczas rozmowy telefonicznej z urzędnikiem w dniu 3 marca 2020 r. dowiedziała się o wydanej w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jako niezgodne z prawdą skarżąca ocenia stwierdzenie organu administracyjnego, jakoby wiedzę o decyzji powzięła 14 stycznia 2020 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżone postanowienie Wojewody zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia go mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także postanowienie organu I instancji.
Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a.") wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Stanowi ono konsekwencję stwierdzenia przesłanek formalnych uruchomienia tego trybu nadzwyczajnego; nie jest poprzedzone badaniem przyczyn, od których zależy wzruszenie decyzji ostatecznej oraz możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zatem o ich istnieniu jeszcze nie przesądza. W świetle § 2 art. 149 nie ulega wątpliwości, że "postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy" ma miejsce później (por. wyrok NSA z dnia 30 września 1999 r., IV SA 2564/98, LEX nr 47856). Rozstrzygnięcie o wznowieniu postępowania przybiera formę postanowienia zarówno wtedy, gdy zostało zainicjowane żądaniem strony, jak i wtedy, gdy organ działa z urzędu. Rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania również przybiera formę postanowienia (art. 149 § 3 k.p.a.).
Podstawy do jego wydania zachodzą wtedy, gdy organ ma do czynienia z żądaniem, o którym mowa w art. 147, i zarazem stwierdza, że brakuje choćby jednej z przesłanek formalnych warunkujących uruchomienie trybu wznowienia postępowania.
Przesłanki formalne warunkujące uruchomienie trybu wznowienia postępowania kształtują się różnie w zależności od tego, czy ma ono nastąpić z urzędu, czy też na żądanie strony. W obu przypadkach należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio k.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania (por. E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2006, nr 7-8, s. 117 i n.). W przypadku gdy wznowienie postępowania ma nastąpić na żądanie strony podczas badania jego dopuszczalności dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., II OSK 2598/10, LEX nr 1083642).
Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. wynoszący jeden miesiąc termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (na tę przyczynę powołała się wnioskodawczyni) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W ocenie Wojewody, w niniejszej sprawie istnieją podstawy do przyjęcia, że termin ten nie został zachowany, bowiem termin jednego miesiąca na złożenie podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stosownie do art. 148 k.p.a., powinien być liczony zgodnie z art. 49 § 2 k.p.a. – wraz z upływem 14 dnia od daty, w której obwieszczono decyzję o pozwoleniu na budowę w Biuletynie Informacji Publicznej. Skoro zatem – jak podaje organ odwoławczy – zawiadomienie o ww. decyzji o pozwoleniu na budowę obwieszczone w BIP w dniu 31 grudnia 2019 r. uważa się za dokonane 14 stycznia 2020 r., to od tej daty należało liczyć termin jednego miesiąca do złożenia podania o wznowienie postępowania. Skoro, zdaniem organu II instancji, termin ten upływał w dniu 14 lutego 2020 r., to podanie złożone w dniu 4 marca 2020 r. uznać należało za wniesione z uchybieniem terminu.
W ocenie Sądu, organ przyjął nieprawidłowe założenia co do daty, od której należało liczyć miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.
Według organu termin ten biegnie od daty ziszczenia się fikcji doręczenia decyzji. Zauważyć jednak należy, iż przepis art. 49a k.p.a stanowi, iż poza przypadkami, o których mowa w art. 49, organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2. Z kolei przepis art. 49 § 2 k.p.a. stanowi, iż dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej.
Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Z analizy tych przepisów wynika, iż w postępowaniu administracyjnym, w którym bierze udział więcej niż 20 stron, organ może zamiast doręczeń (między innymi decyzji) informować strony o dokonanych czynnościach oraz wydanych decyzjach w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej, przy czym skutek doręczenia (zawiadomienie) następuje po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Tak więc po upływie 14 dni od daty w której nastąpiło publiczne obwieszczenie w BIP o wydanej przez organ decyzji następuje skutek (fikcja prawna) doręczenia decyzji dla stron. Od tej też daty biegnie termin do złożenia odwołania a organ jest związany wydaną decyzją.
Nie jest to jednak termin, od którego liczy się czas do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Zgodnie bowiem z art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Tak więc data faktycznego dowiedzenia się o decyzji, a nie data fikcyjnego jej doręczenia, stanowi punkt odniesienia dla oceny, czy wnoszący podanie zachował jednomiesięczny termin o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Jeżeli zatem strona o wydanej decyzji dowiedzioną się np. poprzez doręczenie jej tej decyzji w trybie informacji publicznej, to od daty tego zdarzenia, a nie od daty, w którym nastąpiło fikcyjne doręczenie decyzji, liczyć należy termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Przywołać tu należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2018 r., II OSK 481/18, w którym Sąd wyjaśnił, iż przepis art. 49 k.p.a. jest uregulowaniem szczególnym, w odniesieniu do zasady ustanowionej w art. 39 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że obejmuje swoim działaniem skutki inne niż te, które wiążą się z doręczeniem decyzji stronie.
Doręczenie ma bezpośredni wpływ np. na związanie organu decyzją (art. 110 k.p.a.), czy też termin wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.). Z przepisów tych wprost wynika, że zdarzeniem istotnym jest doręczenie decyzji. Natomiast w hipotezie art. 148 § 2 k.p.a. nie ma mowy o doręczeniu decyzji lub zawiadomieniu strony o decyzji, w rozumieniu art. 49 k.p.a. Faktem pociągającym za sobą określone skutki prawne jest dowiedzenie się przez stronę o decyzji. Wprowadzone przepisem art. 49 k.p.a. rozwiązanie w postaci "fikcji doręczenia" nie może być więc uznawane za tożsame z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji, w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. Także w wyroku z dnia z dnia 23 lutego 2011 r., II OSK 2517/10, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż godnie z art. 49 k.p.a. sam upływ czternastu dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie, powoduje, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym.
Jest to rozwiązanie procesowe umożliwiające prowadzenie postępowań administracyjnych, w których występuje duża liczba podmiotów. Jednakże owo przyjęcie, zgodnie z art. 49 in fine k.p.a., doręczenia stronie decyzji ze skutkiem prawnym nie jest tożsame z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.), czy też z dowiedzeniem się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Kwestia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie może być oceniana wyłącznie przez pryzmat regulacji art. 49 k.p.a. uznającej obwieszczenie o decyzji za równoważne jej doręczeniu. Czym innym natomiast jest zagadnienie zaistnienia przesłanek wznowieniowych, jednakże ta kwestia nie ma wpływu na ocenę zachowania przez stronę terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania (por. też wyroki WSA w Krakowie z dnia 8 marca 2019 r. II SA/Kr 87/19; z 8 marca 2019 r. II SA/Kr 87/19; z 17 października 2019 r. II SA/Kr 923/19 oraz z 4 kwietnia 2019 r. II SA/Kr 1297/18).
Uznając zatem, iż zdarzeniem, od którego liczy się czas do złożenia podania o wznowienie postępowania, jest upływ 14 dnia od dokonania publicznego obwieszczenia – organ działał, w ocenie Sądu, nieprawidłowo. Zaskarżone postanowienie należało więc wyeliminować z obrotu prawnego.
Inną kwestią jest natomiast ocena, czy zachodziła ustawowa podstawa wznowieniowa, na którą powołuje się strona skarżąca tj. czy faktycznie strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Rozważanie tej kwestii przez Sąd byłoby jednak na obecnym etapie przedwczesne.
Ponownie rozpoznając sprawę organ zbada czy wznowienie postępowania z wniosku skarżącej jest prawnie dopuszczalne, przy czym w kwestii zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku.
Mając na uwadze wyżej przedstawione okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt II sentencji wyroku.