Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki decyzją nr 301/2022 z dnia 18 października 2022 r., znak: ROIK II.5160.243.2019.MBU, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust 7, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: "u.p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a."), nałożył na W. Z. - inwestora robót budowlanych związanych z wybiciem otworu okiennego w ścianie zewnętrznej granicznej w lokalu nr [...] (parter) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K. (nr działki [...] obr. [...] P.), wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przez zamurowanie otworu okiennego o wymiarach 120 x 120 cm wykonanego w poziomie parteru w ścianie szczytowej granicznej z nieruchomością gruntową (nr działki [...] obr. [...] P.) cegłą ceramiczną pełną na zaprawie cementowo-wapiennej na pełną grubość ściany z warstwą ocieplenia i wyprawą tynkarską w terminie do dnia 30 kwietnia 2023 r.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż w toku czynności kontrolnych (protokół z czynności kontrolnych nr 1293/2019 z dnia 6 maja 2019 r., znak: ROiKII.5141.138.2019.MBU) ustalono, że budynek zlokalizowany na działce nr [...] to budynek mieszkalny wielorodzinny trzykondygnacyjny usytuowany od strony południowo-wschodniej w ostrej granicy z działką nr [...] (własność Gminy Kraków). Budynek ten stanowi własność wspólnoty mieszkaniowej - część lokali wyodrębniono (nr [...], nr [...], nr [...]), a pozostałe lokale stanowią własność Gminy Kraków i pozostają w zarządzie Zarządu Budynków Komunalnych w Krakowie. W lokalach nr [...] (parter) i nr [...] (II piętro) wybito otwór okienny w ścianie zewnętrznej szczytowej budynku od strony południowo-wschodniej. Otwór okienny w lokalu nr [...] (jako wykonany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 10 lipca 2003 r. przedłożonego przez współwłaścicieli lokalu nr [...]) nie był przedmiotem rozstrzygnięcia.
Inwestorem otworu okiennego w lokalu nr [...] (o wymiarach 120 x 120 cm z zamontowaną stolarką okienną) byli W. Z. i J. Z. (najemcy lokalu), którzy wybili otwór ok. 30 lat temu za zgodą gminy, przy czym w dniu kontroli nie przedłożyli w tej materii żadnych dokumentów. J. Z. zmarł w dniu 8 września 2020 r. Pismem z dnia 19 czerwca 2019 r. Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie poinformował, że w aktach lokalu nie ma dokumentów dotyczących zgody na wybicie otworu okiennego, natomiast na rzucie lokalu z inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej z października 2005 r. widnieje otwór okienny. Pismem z dnia 21 czerwca 2021 r. ROM Prokocim poinformował, że otwór okienny był już wykonany w momencie przejęcia budynku w zarząd w 1994 roku. Ponieważ ani inwestorzy, ani inne instytucje, nie dysponowały żadnym dokumentem, który mógłby świadczyć o tym, że na wybicie otworu okiennego wydano pozwolenie na budowę, uznano, iż otwór okienny (niezwiązany z budową obiektu, wykonany w obiekcie już istniejącym) wykonano bez pozwolenia na budowę.
W zakresie ustalenia dokładnej daty wybicia okna organ pierwszej instancji stwierdził, że powinien stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji. Badając możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem organ pierwszej instancji przytoczył treść:
- - art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli;
- - § 76 ust. 5, § 77 ust. 4 i § 78 ust. 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego;
- - § 12 i § 203 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki;
- - § 234 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
- - § 12 ust. 1, 2, 3, 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "WT").
Następnie wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane naruszają również przepisy w zakresie bezpieczeństwa pożarowego oraz oświetlenia awaryjnego (działy VI i VII WT), przytoczył treść § 207 ust. 2 WT i podkreślił, że wymienione akty prawne w sposób jednoznaczny wyłączały i wyłączają możliwość wykonywania robót budowlanych związanych z wybiciem otworu okiennego w ścianie granicznej budynku, a zatem kwestia daty wybicia (przed lub po 1995 r.) jest nieistotna.
Dalej przytoczono treść art. 103 u.p.b. i stwierdzono, że skoro przepisy u.p.b. stosuje się do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.), a niezakończonych decyzją ostateczną, to tym bardziej stosuje się je do spraw wszczętych po wejściu w życie u.p.b. Wyjątek, o którym mowa w art. 103 ust. 2 u.p.b. nie ma zastosowania do robót budowlanych wykonywanych na podstawie art. 50 i art. 51 u.p.b.
Za strony postępowania – poza inwestorem – uznano wspólnotę mieszkaniową, właściciela działki nr [...] oraz właściciela lokalu nr [...].
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 29 listopada 2022 r., znak: WOB.7721.501.2022.MWOR, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 u.p.b. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. Z., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zarówno przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w 1991 r. (data wybicia otworu okiennego wynikająca z treści odwołania), jak i przepisy techniczno-budowlane obowiązujące obecnie, nie przewidują możliwości wykonania otworów okiennych lub drzwiowych w ścianie usytuowanej w granicy z działką sąsiednią. Wykonanie przez sąsiadów okna w tej samej ścianie na II piętrze w lokalu nr [...] na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 10 lipca 2003 r. pozbawiło tę ścianę cech ściany oddzielenia pożarowego i dlatego po wykonaniu niniejszej decyzji inwestor będzie mógł wystąpić o stosowne pozwolenie na budowę i starać się o uzyskanie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych (art. 9 u.p.b.). Ze względu na brzmienie art. 9 ust. 2 u.p.b. ("zgody na odstępstwo [...] udziela [...] przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę [...]") nie ma możliwości legalizacji otworu okiennego. Odnosząc się do odwołania organ odwoławczy wskazał, że przepisy u.p.b. nie pozwalają na uwzględnienie argumentu ekonomicznego (niska wysokość renty rodzinnej, która nie pozwala na wykonanie decyzji).
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. Z. i wskazała, że otwór okienny wybito za zgodą Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej P. w ramach remontu przeprowadzonego na własny koszt w celu ułatwienia funkcjonowania rodziny wielopokoleniowej. Skarżąca pamięta wizyty komisji przed wydaniem zgody i po wstawieniu okna, albowiem zgodę uzależniono od umieszczenia metalowej belki wzmacniającej ścianę. Skarżąca nie posiada żadnej dokumentacji z tamtego okresu i nie potrafi wyjaśnić okoliczności jej zaginięcia (kradzież z włamaniem w 2006 r.). Niezrozumiałe jest dla niej to, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej P. nie ma żadnych dokumentów dotyczących tego remontu. Skarżąca zwróciła uwagę na otwór okienny w tej samej ścianie w lokalu nr [...], olbrzymie okna wystawowe i drzwi wzdłuż działki nr [...], a także na to, że jej zdaniem kwestionowany otwór okienny okno nie przeszkadza w zagospodarowaniu terenu.
Na koniec skarżąca wyraziła żal związany z tym, że przez tyle lat nikt nie dopatrzył się nieprawidłowości i dopiero teraz, gdy po śmierci męża została sama, okazuje się, że cały remont poszedł na marne.
Ustanowiony w ramach prawa pomocy radca prawny pismem z dnia 7 lipca 2023 r. przedstawił dodatkową argumentację i zarzucił skarżonej decyzji naruszenie:
- 1) art. 103 u.p.b. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w zakresie oceny prawnej przedmiotowych prac zastosować należy przepisy prawa budowlanego obowiązujące od 1 stycznia 1995 r., podczas gdy powinny być zastosowane przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (dalej: "u.p.b. 1974")
- 2) art. 28 u.p.b. 1974 w zw. z art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez bezzasadne i niepotwierdzone uznanie, że właściwy organ nie wydał decyzji o pozwoleniu na wykonanie spornych prac, podczas gdy istnieje wiele przesłanek świadczących o tym, że decyzja taka mogła zostać wydana i następnie zaginęła lub uległa zniszczeniu;
- 3) § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki przez bezzasadne i niedopuszczalne zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten dotyczy wyłącznie budynków gospodarczych, a nie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że sporne prace naruszały normy techniczne i dlatego nie można było wydać dlań pozwolenia na budowę, bez względu na datę wykonania spornych prac;
- 4) § 203 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki przez bezpodstawne i gołosłowne przyjęcie, że sporne prace naruszyły normy przeciwpożarowe i dlatego nie można było wydać dlań pozwolenia na budowę, podczas gdy zarówno okoliczności, jak i materiał dowodowy nie pozwalają na przyjęcie tak jednoznacznego wniosku;
- 5) art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w zw. z art. 107 k.p.a. przez nieuprawnione i ogólnikowe przyjęcie, że nie było możliwości nałożenia na skarżącą mniej dotkliwego obowiązku niż obowiązek zamurowania okna, w sytuacji gdy przepisy prawa budowlanego pozwalają na wypełnienie otworu luksferami w miejsce cegieł;
- 6) naruszenie art. 7, art. 7a § 1, art. 77 i art. 107 k.p.a. przez selektywne, ogólnikowe i wybiórcze przeprowadzenie czynności dowodowych oraz wyprowadzenie zbyt daleko idących wniosków z niejasnych i nielicznych okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie, tym bardziej że nakaz usunięcia samowoli budowlanej ma charakter sankcji karnej, w szczególności przez brak dogłębnej analizy, czy sporne prace wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, oraz brak analizy i odpowiedniego uzasadnienia prawnego, czy dopuszczalna jest legalizacja samowoli budowlanej, zwłaszcza że od daty wybicia otworu okiennego upłynęło kilkadziesiąt lat, a w tym czasie na tej samej ścianie i przy tej samej granicy nieruchomości usytuowano inne okno, co organ odwoławczy uznał za prawidłowe.
W oparciu o te zarzuty wniesiono o: (i) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, (ii) umorzenie postępowania administracyjnego, (iii) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 6-krotności stawki minimalnej z uwzględnieniem niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika, a także charakteru sprawy i wkładu pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Na wypadek oddalenia skargi wniesiono o: (i) przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 6-krotności stawki minimalnej z uwzględnieniem niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika, a także charakteru sprawy i wkładu pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, (ii) nieobciążanie skarżącej kosztami postępowania.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej zwanej u.p.b.), w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., a to na podstawie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), albowiem postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu przez PINB w 2019 r.
Przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 nawiązuje do art. 50 ust. 1 pkt. 1 u.p.b., który dotyczy wykonania robót budowlanych (innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części) bez pozwolenia na budowę. Na podstawie tego przepisu, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania także wówczas, gdy roboty budowlane wykonane bez pozwolenia na budowę zostały już zakończone.
W niniejszej sprawie organ uznał, że stan zgodny z prawem zostanie osiągnięty poprzez zamurowanie cegłą pełną okna wykonanego w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w K., w lokalu, którego najemcą jest skarżąca.
Organ I instancji wskazał, że okno wykonane w ścianie szczytowej budynku powoduje naruszenie przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego wynikających zarówno z aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), podobnie jak i naruszało przepisy poprzedzające wydanie tego rozporządzenia, albowiem ściana w której zostało wykonane sporne okno przestała być na skutek tych robót ścianą oddzielenia pożarowego.
Organ II Instancji pogląd ten zmodyfikował, wskazując, że skoro w lokalu znajdującym się na II piętrze tego samego budynku, w tej samej ścianie również wykonano okno (na podstawie pozwolenia na budowę, a zatem legalnie), to ściana przestała być ścianą oddzielenia pożarowego. Organ stwierdził też w konkluzji, że po wykonaniu nakazu zawartego w decyzji tj. po zamurowaniu okna, skarżąca może wystąpić o pozwolenie na budowę i ponownie okno to wykonać.
Poglądu tego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela, a to ze względu na specyfikę tej sprawy. Każda sprawa administracyjna jest sprawą indywidualną i tak musi być traktowana. Wszystkie argumenty organów byłyby prawidłowe i uzasadnione, gdyby nie okoliczności faktyczne ustalone w niniejszej sprawie, związane z jednoczesnym istnieniem w ścianie szczytowej budynku dwóch okien – jednego wykonanego legalnie, a drugiego bez pozwolenia na budowę (dokumenty nie zostały odnalezione).
Podkreślenia wymaga, że w żadnym z trybów postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, czy to legalizacyjnym czy naprawczym, nie chodzi o wymierzenie stronie kary za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem budowlanym, przy czym stosowane nakazy powinny być jak najmniej restrykcyjne dla strony. W postępowaniach tych chodzi tylko o to, aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem. O zaistnieniu podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. powinno zatem decydować to, czy w realiach sprawy zachodzi potencjalna możliwość doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w wyniku nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.
Stan zgodności z prawem w przypadku niniejszego budynku miałby polegać na przywróceniu jego ścianie szczytowej waloru ściany oddzielenia pożarowego. Jednak nie jest to już możliwe. Jak słusznie wskazał organ II Instancji, legalnie istniejące okno w lokalu na II piętrze, waloru tego definitywnie ją pozbawiło. Natomiast nakazanie skarżącej zamurowanie okna cegłą pełną (z pominięciem nawet możliwości wypełnienia otworu luksferami lub cegłą szklaną, dla zachowania choćby niewielkiego doświetlenia lokalu) z sugestią, że następnie okno może zostać wykonane ponownie, nie stanowi dążenia do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jest to właśnie raczej rodzaj represji za brak uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.
Podobnie budynek ten nie stanie się już budynkiem zwróconym w stronę działki sąsiedniej ścianą bez otworów okiennych, nawet jeśli skarżąca zamurowałaby okno, skoro nadal będzie istniało okno na II piętrze.
W sytuacji zatem takiej jaka istnieje w niniejszym stanie faktycznym, organ może odstąpić od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. i po stwierdzeniu, że okno wykonane zostało zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, wyda decyzję stwierdzającą brak konieczności nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, kończąc w ten sposób postępowanie legalizacyjne.
Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a p.p.s.a. Decyzja organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a.