Uzasadnienie
Wójt Gminy W. decyzją z dnia 10 września 2008r. nr [....], działając na podstawie art. 36 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.) oraz § 61 uchwały nr XXXVI 11/178/2005 Rady Gminy W. z dnia 11 marca 2005r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 215, póz. 1446 z dnia 20.04.2005r.) zmienionej następnie uchwałą nr N/ll/30/2007 Rady Gminy W. z dnia 30 marca 2007r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 360, póz. 2382 z dnia 18.05.2007r.) wraz z rozstrzygnięciem nadzorczym Nr PN 11.0911/72 z 30 kwietnia 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. orzekł:
- 1. wysokości jednorazowej opłaty planistycznej w łącznej kwocie w wysokości [....] złote z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w obrębie T. gmina W., oznaczonych jako:
- - działka ewid. nr [....] o pow. O, 0347 ha
- - działka ewid. nr. [....] o powierzchni 0,1451 ha,
- - działka ewid. nr [....] o powierzchni 0,1452 ha
- 2. zobowiązał pp K. i W. S. do uiszczenia opłaty planistycznej, o której mowa w pkt. 1, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji.
W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [....] listopada 2006r. do Urzędu Gminy W. wpłynął akt notarialny sporządzony w Kancelarii Notarialnej przez notariusza T.Z. w dniu [....] listopada 2006r. nr Rep. [....] -aneks do umowy sprzedaży warunkowej, umowa przeniesienia własności oraz akt ustanowienia hipoteki, dotyczący:
- 1. niezabudowanej działki nr [....] o pow. 0,1451, oraz części działki nr [....] o pow. 0,0347 ha położonych w T. przez małżonków K. i W. S. na rzecz małżonków A. i J. C., za łączną cenę [....],-złotych;
- 2. !4 części niezabudowanej działki nr [....] o pow. 0,1452 ha, oraz % cz. działki nr [....] o pow. 0,0347 ha położonych w T., przez małżonków K. i W. S. na rzecz A.C., za łączną cenę [....],- złotych, sygn. akt II SA/Kr 123/09
- 3. V2 część niezabudowanej działki nr [....] o pow. 0,1452, oraz % cz. działki nr [....] o pow. 0,0347 ha położonych w T., przez małżonków K. i W. S. na rzecz W.K., za łączną cenę [....],-złotych.
Organ wskazał, że w trakcie postępowania wszczętego celem ustalenia opłaty planistycznej ustalono, że powyższe działki, w związku z wprowadzonym uchwałą nr XXXVI 11/178/2005 Rady Gminy W. z dnia 11 marca 2005r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy W., zmieniły swoje dotychczasowe przeznaczenie, przez co ich wartość wzrosła. W planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w latach 1993-2003 przedmiotowe działki leżały w terenach upraw polowych i ogrodniczych - symbol planu - R, zaś w obecnie obowiązującym od dnia 21 maja 2005r. planie miejscowym tereny, w których położone są działki nr nr [....], to:
- - działka nr [....] w części zachodniej na terenach tras i urządzeń komunikacyjnych- symbol planu KDW, natomiast w pozostałej części w terenach zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej, symbol planu -10MNR;
- - działka nr [....] w części zachodniej na terenach tras i urządzeń komunikacyjnych - symbol planu KDW, natomiast w pozostałej części na terenach zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej, symbol planu 10 MNR;
- - działka nr [....] w terenach zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej
- - symbol planu -10 MNR.
Zgodnie z § 61 uchwały o wprowadzeniu planu oraz zmianami tej uchwały i rozstrzygnięciem nadzorczym wysokość opłaty planistycznej wynosi 10 % wzrostu wartości nieruchomości. Z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A.R. wynika, że wartość nieruchomości odpowiednio:
- - wynosiła [....] zł (działka nr.....), a obecnie wynosi [....] zł;
- - działki nr [....] -[....] zł, obecnie wynosi [....] zł;
- - działki nr [....] - [....] zł, obecnie [....] zł; zatem łączna kwota opłaty planistycznej wynosi [....] złotych. Organ wskazał, że w operatach szacunkowych określono wartość rynkową nieruchomości, która stanowią niezabudowane działki gruntu, dla przeznaczenia przed wprowadzeniem m.p.z.p. i sygn. akt II SA/Kr 123/09 po jego zmianie, według stanu użytkowania z dnia uchwalenia planu oraz według poziomu cen z daty dokonania transakcji.
W odwołaniu od powyższej decyzji W.S. zarzucił, że przed sprzedażą działek dwukrotnie zwracał się z prośbą o ustalenie wysokości opłaty planistycznej, którą mógł wliczyć w cenę sprzedaży. Wójt Gminy W. zwracał się do mieszkańców gminy o składanie do urzędu wniosków "o informację" dotyczącą wysokości opłaty planistycznej. Tak samo w gazecie "Dziennik Polski" w artykule z [....] sierpnia 08 2005r. zwracano uwagę, iż w celu uniknięcia nieporozumień warto przed sprzedażą działki zwrócić się do urzędu o informację dotyczącą wysokości opłaty planistycznej, którą można wliczyć w cenę sprzedaży działki. Odwołujący się wskazał też na treść art.
- 37. ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podkreślił, że z urzędu otrzymał dwie odpowiedzi negatywne i nie wliczył do opłaty planistycznej do ceny działek.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 25 listopada 2008r. nr [....], działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 61 uchwały Rady Gminy W. i art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wójt gminy W. nie uchybił 5-letniemu terminowi z art. 37 ust. 4 u.g.n., ale operat stanowiący podstawę wyliczenia opłaty planistycznej, sporządzony został z naruszeniem § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem Kolegium niewłaściwe jest ustalanie wartości działki o pow. 1451 m2, oraz działki o pow. 1452 m2 w oparciu o cenę transakcyjną nieruchomości dużo mniejszej powierzchni, tzn. 296 m2 (str. 22 operatu i str. 19 operatu), ponieważ przy zastosowaniu do wyceny podejścia porównawczego, oraz metody korygowania ceny średniej, do porównania przyjmuje się nieruchomości podobne do wycenianej. Kolegium wskazało też, że organ l instancji nie odniósł się do zagadnienia istnienia różnicy pomiędzy wartością całej nieruchomości a wartością udziału w tej nieruchomości, który to udział ma zazwyczaj niższą cenę niż cała nieruchomość (str. 20 operatu dot. działki nr....., str. 22 dot. działki nr......, str. 19 operatu dot. działki nr.....).
Ponadto nie wprowadzono odpowiedniej cechy rynkowej korygującej wartość nieruchomości z tego powodu, przez co zrównano wartość nieruchomości z wartością udziału w tej sygn. akt II SA/Kr 123/09 nieruchomości, bez uzasadnienia w operacie takiego stanowiska. Kolegium podało także, że wartość działek w części przeznaczonej pod zabudowę ustalono w oparciu o ceny działek w całości przeznaczonych pod zabudowę, jak i działek w części przeznaczonych pod zabudowę, a w części przeznaczonych pod komunikację, zaś wartość działek w części przeznaczonych pod komunikację ustalano w oparciu o ceny działek w całości przeznaczonych pod komunikację jak i części przeznaczonych pod komunikację a w części pod zabudowę. Poprzez nie wprowadzenie cechy rynkowej odnoszącej się do przeznaczenia nieruchomości zrównano też wartość działek przeznaczonych w całości pod zabudowę z działkami przeznaczonymi w części pod zabudowę a w części pod komunikację i zrównano wartość działek przeznaczonych w całości pod komunikację z działkami przeznaczonymi w części pod komunikację a w części pod zabudowę.
Zdaniem Kolegium, jeżeli tak uznano, to stanowisko takie powinno być wprost wyrażone w operacie, oraz uzasadnione. Kolegium wskazało również, że w części operatu dotyczącego działki nr [....] nie wskazano powodów, które uzasadniają dokonanie wyceny tej działki jako przeznaczonej pod komunikację, skoro w znacznej części działka ta jest przeznaczona pod zabudowę. Zdaniem Kolegium istnieje zatem potrzeba ponownego ustalenia wartości działek, a następnie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty. Ustosunkowując się do podniesionej w odwołaniu kwestii nie ustalenia opłaty planistycznej przed dokonaniem transakcji, Kolegium uznało, że okoliczność ta nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wnioskodawca mógł w tym zakresie skorzystać z zażalenia na bezczynność organu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W.S. podniósł te same argumenty, jakie były podnoszone w odwołaniu od decyzji organu l instancji. Nadto wskazał, że po otrzymaniu drugiej negatywnej odpowiedzi z Urzędu Gminy chciał sporządzić pisemne oświadczenie, że w razie, gdyby nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży po sporządzeniu operatu, to wówczas zwróci koszty wykonania operatu. Wówczas Kierownik Wydziału Geodezji powiedział, aby skarżący napisał oświadczenie, że po wykonaniu operatu zapłaci kwotę, jaka wskaże operat, inaczej nie będą robić operatu, na co skarżący nie zgodził się. Skarżący zarzucił, ze nie zna przepisów (chodzi o zażalenie na bezczynność) i Urząd winien był poinformować go, iż ma korzystać z przepisów kpa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), w skrócie "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Stosownie do art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jest zgodna z prawem i dlatego skarga podlega oddaleniu.
Przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia jednorazowej opłaty pobieranej od właściciela nieruchomości przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w przypadku zbycia tej nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą poboru takiej opłaty jest przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.) oraz postanowienia miejscowego planu ustalające wysokość opłaty w ramach ustawowego maksimum, czyli 30 % wartości zbywanej nieruchomości. Stosownie do art. 37 ust. 1 w/w ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustała się na dzień jej sprzedaży, a wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Zatem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia przedmiotowej opłaty ma ustalenie wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu, zaś art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, sygn. akt II SA/Kr 123/09 a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych odsyła do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.). Ta zaś ustawa w art. 156 ust. 1 nakazuje ustalenie wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.
W związku z powyższym treść oraz prawidłowość operatu szacunkowego ma bardzo istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na wady, jakimi obciążony jest operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie, a stanowiące naruszenie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, póz. 2109). W ocenie Sądu stanowisko Kolegium w tym zakresie jest prawidłowe.
Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Możliwość uchylenia decyzji organu l instancji oraz przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia uzależnione jest od tego, czy w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego, które swoim zakresem przekraczałoby zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, które organ odwoławczy może przeprowadzić w oparciu o art. 136 kpa. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zachodzi konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
Jak wskazano wyżej, bardzo istotnym dowodem w sprawie jest operat szacunkowy stanowiący podstawę do ustalenia wartości zbywanej nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu. Skoro operat ten obciążony jest wadami wskazanymi w uzasadnieniu decyzji Kolegium, konieczne jest ich usunięcie. Operat jest dowodem z postaci opinii biegłego sporządzanym w przepisanej prawem formie. Sąd podziela pogląd, wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2007r. sygn. akt l SA/Wa 10/07, że konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego uprawnia organ sygn. akt II SA/Kr 123/09 odwoławczy do uchylenia decyzji organu l instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia w oparciu o art. 138 § 2 kpa.
Należy również podkreślić, że przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie tak istotnego dowodu jak operat szacunkowy w postępowaniu przed organem odwoławczym stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 kpa. Zgodnie z tą zasadą strona postępowania ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez dwa organy administracyjne, w tym także do tego, by materiał dowodowy podlegał ocenie przez te dwa organy. Tymczasem operat szacunkowy sporządzony w postępowaniu przed organem odwoławczym podlegałby ocenie tylko przez ten organ. W takiej sytuacji zasada dwuinstancyjności postępowania nie byłaby zachowana, a ze względu na znaczenie, jakie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma treść operatu, nie można uznać, że jego sporządzenie w postępowaniu drugoinstancyjnym mieściłoby się ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz niewątpliwie jest to "konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części" w rozumieniu art. 138 § 2 kpa.
Dlatego Kolegium w zaskarżonej decyzji zasadnie uchyliło decyzję organu l instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwie wskazało, jakie działania należy podjąć w celu usunięcia wad w dotychczasowym postępowaniu wyjaśniającym.
Zarzut skargi dotyczący bezczynności organów gminy co do wniosku skarżącego o ustalenie wysokości opłaty planistycznej przed sprzedażą nieruchomości nie jest zasadny, ponieważ bezczynność organów gminy może być zwalczana w trybie skargi na bezczynność organu poprzedzonej złożeniem zażalenia w trybie art. 37 kpa, a nie za pomocą skargi na decyzję ustalającą wysokość takiej opłaty wydanej po sprzedaży nieruchomości. Ponadto nawet gdyby taka bezczynność organu faktycznie miała miejsce, o czym w niniejszym postępowaniu rozstrzygać nie można, nie miałaby ona wpływu na prawidłowość kontrolowanej decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej.
Ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.