Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 30 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 124/20

Uzasadnienie

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 2.10.2019 r., na podstawie art. 152 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku B. T. wstrzymał wykonanie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 24.03.2017 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa, rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego (z zachowaniem funkcji jednorodzinnej) wraz z inst. wew. (elektryczną, wod-kan, C.O. i gazową) na działce nr [...] obr [...], przy ul. [...] w K.", wydanej na rzecz: S. K. i P. K..

W uzasadnieniu organ podał, że opisana na wstępie decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 24.03.2017 r. Nr [...] stała się ostateczna w dniu 5.05.2017 r. W dniu 27.05.2019 r. do organu wpłynął wniosek o wznowienie postępowania w sprawie złożony przez B. T.. W jego treści wskazano, że B. T., będąc stroną postępowania nie był prawidłowo informowany o postępowaniu zakończonym wskazaną wyżej decyzją z powodu błędnie kierowanej korespondencji. Postanowieniem z dnia 6.08.2019 r. wznowiono przedmiotowe postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Pismem z dnia 12.08.2019 r. organ wezwał inwestorów do złożenia wyjaśnień w postaci analizy dot. wykazania spełnienia przepisów ochrony przeciwpożarowej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz pismem z 6.09.2019 r. o wyjaśnienie, w jaki sposób dla przedmiotowej inwestycji zostały spełnione warunki wynikające z § 271 i § 235 ust. 2 rozporządzenia.

W odpowiedzi inwestorzy przedłożyli wyjaśnienia w dniu 20.08.2019 r. oraz do protokołu w dniu 19.09.2019 r. Ponadto w dniu 16.09.2019 r. wnioskodawca B. T., dołączył do akt sprawy dowód w postaci mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę, wskazującą szerokość działki inwestycyjnej przekraczającą 16 m.

W wyniku analizy materiału dowodowego organ stwierdził, że należy wstrzymać wykonanie przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia 24.03.2017 r. w wyniku wznowienia postępowania.

Organ wyjaśnił, że zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji powinno zapobiegać sytuacji, w której wykonanie decyzji prowadziłoby do nieodwracalnych skutków prawnych lub faktycznych. Ustalenie konieczności wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej musi być zatem skutkiem oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku rozpatrzenia okoliczności stanowiących podstawę wznowienia postępowania. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 K.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany, gdy zgromadzone dokumenty wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia.

Z okoliczności sprawy wynika, że prawdopodobnie naruszono przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące ochrony przeciwpożarowej budynków oraz dotyczące sytuowania obiektów na działce budowlanej, zawarte w przepisach § 12, § 271 i § 235 ust. 2 rozporządzenia, co wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia w wyniku wznowienia decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...].[...], a co za tym idzie uzasadniają wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a.

Zażalenie na ww. postanowienie złożył P. K., zarzucając:

1. - naruszenie art. 7 w związku z art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych, polegającym na przyjęciu, że wnioskodawca miał podstawę prawną oraz faktyczną dla żądania wznowienia postępowania jak również, że wykazał przesłanki wskazane w art. 152 K.p.a.,
2. - naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez sporządzenie szczątkowego jedynie uzasadnienia, nieprzekonująco wskazującego na motywy przyjętego rozstrzygnięcia, co dodatkowo godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej z art. 8 K.p.a. i daje wyraz dowolności w wydaniu orzeczenia,
3. - naruszenie art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. przez brak wykazania przesłanki przez B. T., że zmieścił się on w terminie dla skutecznego żądania wznowienia postępowania administracyjnego jak też brak zweryfikowania przez organ ww. przesłanki,
4. - naruszenie art. 152 § 1 K.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie w sprawie, wobec nie spełnienia przesłanki uprawdopodobnienia uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz całkowitego braku analizy zakresu ewentualnego uchylenia wobec braku sprecyzowania na czym te uchybienia miałyby polegać,
5. - rażące naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych,
6. - naruszenie § 12, § 271, § 235 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Żalący się wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...].[...] z dnia 24.03.2017 r.

Wojewoda postanowieniem z dnia 29.11.2019 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu l instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji argumentował, że w zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się informacja o istnieniu na działce wnioskodawcy (nr [...]) "starego drewnianego domu" a z dokumentów wynika, że istnieją wątpliwości co do zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi warunków ochrony przeciwpożarowej, zatem istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K.. Rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie dokonać miarodajnej oceny, mając na uwadze powołane przez wnioskodawcę okoliczności, świadczące o bezpodstawnym pominięciu jego udziału w postępowaniu w sprawie zakończonej ww. decyzją.

Na obecnym etapie wznowionego postępowania przesłanka określona w 145 § 1 pkt 4 K.p.a. została potwierdzona. Wstrzymanie we wznowionym postępowaniu wykonania decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...].[...] z dnia 24.03.2017r. jest uzasadnione gdyż prawdopodobieństwo takie istnieje. Do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji wystarczy, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zabezpieczający charakter przepisu art. 152 § 1 K.p.a. i użyte określenie "okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo" nie daje żadnych podstaw do przesądzenia, że rzeczywiście decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewody wnieśli S. K. i P. K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:

1. I. rażące naruszenie przepisów postępowania, a to:
2. - art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i nie rozpoznanie sprawy przez organ II instancji, o czym dobitnie świadczy lakoniczna treść wydanego postanowienia, w której organ II instancji nie odnosi się merytorycznie do zarzutów zażalenia, a jedynie wskazuje na przesłankę "prawdopodobieństwa" uchylenia decyzji nr [...] z uwagi na rzekome spełnienie przesłanek dla wznowienia postępowania i uchylenia zaskarżonej decyzji wobec jednoczesnego braku wskazania przesłanek uzasadniających taką konkluzję;
3. - art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w treści zażalenia przez organ II instancji - zwłaszcza zaś w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, a to nie wskazanie, na czym dokładnie polega zdaniem organu I i II instancji niezgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z § 12, § 271, § 235 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
4. - art. 7 w związku z art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ II instancji materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych, polegającym na przyjęciu, że wnioskodawca miał podstawę prawną oraz faktyczną dla żądania wznowienia postępowania jak również, że wykazał przesłanki wskazane w art. 152 K.p.a.;
5. - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie szczątkowego jedynie uzasadnienia, nieprzekonująco wskazującego na motywy przyjętego rozstrzygnięcia, co dodatkowo godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej z art. 8 K.p.a. i daje wyraz dowolności w wydaniu orzeczenia, jak również uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego postanowienia;
6. - art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. poprzez brak wykazania przesłanki przez B. T., że zmieścił się on w terminie dla skutecznego żądania wznowienia postępowania administracyjnego jak też brak zweryfikowania przez organ II instancji ww. przesłanki mimo zgłoszonych zarzutów;
7. - art. 152 § 1 K.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie w sprawie, wobec nie spełnienia przesłanki uprawdopodobnienia uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz całkowitego braku analizy zakresu ewentualnego uchylenia wobec braku sprecyzowania na czym te uchybienia miałyby polegać;
8. - rażące naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych, zwłaszcza z punktu widzenia zagrożenia interesu inwestora, który działając zgodnie z prawem przystąpił do realizacji inwestycji działając w zaufaniu do treści decyzji ostatecznej wydanej w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę;
9. – które to naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,
10. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
11. - § 12, § 271, § 235 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez całkowity brak wskazania na czym polegać ma rzekome naruszenie ww. przepisów w odniesieniu do spełnienia przesłanki "uprawdopodobnienia" uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania w sprawie.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, względnie oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 24.03.2017 r., nr [...].[...], względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi opisane wyżej zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana zgodnie z przytoczonymi na wstępie kryteriami, ujawniła, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, 124 § 2 oraz art. 152 § 1 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Zaskarżone postanowienie Wojewody zostało wydane na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5.09.2018 r., sygn. akt II OSK 2204/16 wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę należy rozpatrzeć zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a. przez zbadanie, czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Przy czym, wstrzymanie wykonania decyzji winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona.

Powinien także dostrzec, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Dodatkowo należy przy tym zauważyć, że wynik oceny organu administracji odnośnie wniosku strony o wstrzymanie wykonania decyzji objętej żądaniem wznowienia postępowania winien znaleźć wyraz w treści uzasadnienia wydanego postanowienia. W myśl bowiem art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie.

Analiza zaskarżonego postanowienia Wojewody z dnia 29.11.2019 r. wskazuje, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia całkowicie pomija merytoryczny aspekt kontrolowanej sprawy. Nie zawiera żadnych rzeczowych rozważań dotyczących prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 24.03.2017 r. znak: [...] Organ II instancji poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu, że w zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się informacja o istnieniu na działce wnioskodawcy starego drewnianego domu, a z dokumentów wynika, że istnieją wątpliwości co do zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi warunków ochrony przeciwpożarowej. W powołanych wyżej okolicznościach organ II instancji upatrywał prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K.. Nie zostało jednak wyjaśnione które dokładnie dokumenty Wojewoda miał na myśli oraz jak fakt usytuowania na działce nr [...] drewnianego domu wpływa na prawidłowość zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego.

Takie uzasadnienie postanowienia jest więc niewystarczające, albowiem nie sposób na jego podstawie prześledzić rozumowania organu. Wojewoda był zobowiązany - tym bardziej wobec zdawkowego uzasadnienia organu I instancji oraz zarzutów podniesionych w zażaleniu - ponownie merytorycznie rozpatrzeć wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i wyczerpująco wyjaśnić dlaczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia wydanej wcześniej decyzji. Warto wspomnieć w tym miejscu, że organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia naruszenia § 12, § 271 i § 235 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie wyjaśniając na czym to naruszenie miałoby polegać. Wskazano jedynie, że wnioskodawca przedłożył mapę, na której zwymiarowano działkę inwestorów i działka ta ma powyżej 16 m. Można zatem wywnioskować, że w ocenie organu taki stan rzeczy wykluczał zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia wykonawczego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 24.03.2017 r. znak: [...]).

Jednak należy podkreślić – zwłaszcza w kontekście wyjątkowości orzeczenia o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji – że powyższa okoliczność powinna zostać wyraźnie wyartykułowana przez organy obydwu instancji, a nie być wywodzona przez Sąd na podstawie całokształtu sprawy i znajomości brzmienia przepisów prawa. Z kolei w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów przeciwpożarowych nie wiadomo jakie dokładnie warunki tej ochrony nie zostały spełnione. Wypada natomiast wspomnieć, że organ I instancji wezwał inwestorów do wykazania spełnienia wymogów przepisów przeciwpożarowych, w odpowiedzi na co inwestorzy przedłożyli stosowne wyjaśnienia w dniach: 20.08.2019 r. i 19.09.2019 r. Nie zostało wyjaśnione dlaczego stanowisko inwestorów nie zasługiwało na uwzględnienie.

Należy podkreślić, że Prezydent Miasta K. już raz ocenił przedłożony projekt budowlany uznając, że jest zgodny z prawem. Oczywiste jest więc, że powtórna, odmienna ocena powinna być poparta odpowiednią argumentacją. Nie jest rolą stron postępowania doszukiwanie się tych okoliczności samodzielnie.

Sąd uznał za wystarczające w niniejszej sprawie uchylenie rozstrzygnięcia jedynie Wojewody, stwierdzając, że ponowne rozpoznanie sprawy umożliwi powtórną merytoryczną ocenę wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Rzeczą organu będzie dokonanie wyczerpującej analizy stanu faktycznego i prawnego, która znajdzie następnie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego postanowienia.

Powyższe rozważania stanowią odpowiedź na większość zarzutów skarżącego, które okazały się zasadne. Jedynie odnośnie wysuwanego naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak wykazania, że wnioskodawca zmieścił się w terminie zakreślonym dla zainicjowania postępowania wznowieniowego należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu jest wyłącznie postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie. Wstrzymanie przez organ I instancji wykonania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 24.03.2017 r. znak: [...], zostało poprzedzone wznowieniem w dniu 6.08.2019 r. postępowania zakończonego ww. decyzją. Wydanie rozstrzygnięcia tej treści musiała poprzedzać analiza zachowania przez wnioskodawcę terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a. Skarżący prezentując odmienną ocenę w tym zakresie mogli podjąć przewidziane prawem działania mające na celu wyeliminowanie rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zagadnienie to pozostaje jednak poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących kwotę 100 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego oraz kwotę 480 zł na postawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015, poz. 1800 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekł jak w sentencji.