Uzasadnienie
Rada Miejska w Niepołomicach uchwaliła w dniu 25 stycznia 2006 r. rezolucję w sprawie rekomendacji dla Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice dotyczącą podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy użyczenia nieruchomości będącej własnością Gminy Niepołomice na rzecz Koła Przyjaciół Harcerstwa Stowarzyszenia byłych Instruktorów, Wychowanków i Sympatyków Szczepu Puszcza oraz oddania do użytkowania obiektu Krytej Pływalni.
Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie wcześniej niż w dniu 18 maja 2007 r., Wojewoda Małopolski, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub o stwierdzenie jej niezgodności z prawem.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwała została podjęta bez wskazania podstawy prawnej. Nie została ona doręczona organowi nadzoru w trybie art. 90 ustawy o samorządzie gminnym, a otrzymał ją Wojewoda dopiero 22 października 2006 r. Rezolucja została zgłoszona do jej uchwalenia w ramach punktu 11 porządku obrad Sesji Rady Miejskiej w Niepołomicach, obejmującego "sprawy różne". Do materiałów przekazanych radnym przed głosowaniem do nie dołączono wniosku Klubu Radnych "Razem dla Miasta i Gminy Niepołomice".
W ocenie organu nadzoru podjęcie przez Radę Miejską w Niepołomicach uchwały (rezolucji) jest niezgodne z art. 20 ustawy o samorządzie gminnym. Rezolucja ta jest uchwałą i wprowadzenie jej do porządku obrad powinno być takie same, jak każdej innej uchwały. Rażąco narusza prawo podjęcie uchwały bez zamieszczenia jej w porządku obrad. Dodatkowo wskazano, że wniosek o stwierdzenie nieważności jest zasadny pomimo upływu okresu 1 roku od dnia jej podjęcia, ponieważ uchwała ta wpłynęła do organu nadzoru z naruszeniem terminu 7 dniowego obligującego organ wykonawczy samorządu gminnego do przedłożenia uchwały.
W piśmie z dnia 19 czerwca 2007 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Niepołomicach wniósł o odrzucenie skargi lub jej nieuwzględnienie. Podniesiono, że skarga powinna być odrzucona z tej przyczyny, iż zaskarżona rezolucja nie podlega kontroli sądu administracyjnego.
W przypadku przyjęcia, że zaskarżona rezolucja jest uchwałą, Przewodniczący Rady Miejskiej w Niepołomicach wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Rezolucja ta, zdaniem Przewodniczącego, nie jest uchwałą i stąd niedopuszczalnym była jej ocena na podstawie art. 20 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto nie stwierdza się nieważności uchwał podjętych po upływie 1 roku i tym samym w tej sprawie nie można stwierdzić nieważności tej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 10 marca 2008 r. (II SA/Kr 923/07) skargę odrzucił. W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd napisał, że nie ulega najmniejszej wątpliwości, że zaskarżona uchwała nazwana rezolucją stanowi uchwałę podlegająca nadzorowi właściwego Wojewody oraz - a razie jej zaskarżenia - kontroli sądu administracyjnego. Uchwała ta została podjęta w zakresie szeroko podjętej administracji publicznej, nie jest ona czynnością prawną z zakresu prawa cywilnego, ani jednostronną czynnością administracyjną (indywidualnym aktem administracyjnym). Nietrafnie podnosi przy tym Przewodniczący Rady Miejskiej w Niepołomicach, iż w związku z nadaniem jej nazwy "rezolucja" oraz brakiem wskazania podstawy prawnej, organu wykonującego uchwałę i daty wejścia w życie nie jest to uchwała podlegająca nadzorowi. Nazwa aktu podejmowanego przez organ stanowiący gminy nie ma znaczenia.
Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Niepołomicach z 25 stycznia 2006 r. została jednak uchylona § 2 rezolucji Rady Miejskiej w Niepołomicach z 4 września 2006 r. Rezolucja z 4 września 2006 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2007 r. (II SA/Kr 1301/06). Skargę zaś na uchwałę z 25 stycznia 2006 r. wniósł Wojewoda Małopolski w nie wcześniej niż w dniu 18 maja 2007 r. (data sporządzenia skargi). W ocenie Sądu w tej sprawie zaskarżona przez Wojewodę Małopolskiego uchwała Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 25 stycznia 2006 r. nazwana przez tą Radę "rezolucją" została wyeliminowana z obrotu prawnego już z dniem podjęcia uchwały z 4 września 2006 r. Z tych względów Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, jakoby zaskarżona uchwała nadal pozostawała w obrocie prawnym.
Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Małopolski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ustawy i art. 94 o samorządzie gminnym poprzez ich niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności lub niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały pomimo, iż zaskarżona uchwała jest nieważna od daty jej podjęcia, została doręczona skarżącemu z uchybieniem 7 -dniowego" terminu i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek uchylenia przez Sąd uchwały ją uchylającej.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i błędne przyjęcie, że w sprawie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi ze względu na jej niedopuszczalność z innych przyczyn, pomimo iż zaskarżona uchwała Rady Gminy obowiązywała w dacie wniesienia samej skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 31 października 2008 r. (l OSK 952/08) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
W uzasadnieniu tego postanowienia napisano, że rację ma autor skargi kasacyjnej twierdząc, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchwała z dnia 25 stycznia 2006 r. obowiązywała, pomimo jej wcześniejszego uchylenia uchwałą z dnia 4 września 2006 r. Postanowieniem z dnia 23 lutego 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały uchylającej, skutkiem czego w obrocie prawnym dalej pozostaje skarżona w niniejszej sprawie uchwała z dnia 25 stycznia 2006 r. Tym samym oparcie zaskarżonego postanowienia na twierdzeniu, że zaskarżona uchwała została uchylona, a wynikające z niej skutki zostały wyeliminowane uchwałą z dnia 4 września 2006 r. jest niezgodne ze stanem faktycznym sprawy.
Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Należy najpierw podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Krakowie, wyrażony w uzasadnieniu jego postanowienia z dnia 10 marca 2008 r., że zaskarżona uchwała, nazwana rezolucją, została podjęta w zakresie szeroko administracji publicznej. Nie jest ona czynnością prawną z zakresu prawa cywilnego, ani jednostronną czynnością administracyjną (indywidualnym aktem administracyjnym). Nazwa aktu podejmowanego przez organ stanowiący gminy nie ma tu znaczenia. Należy dodać, że uchwała nazwana "rezolucją" zawiera w sobie regulacje władcze, skierowane do Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice. Jest to wprawdzie akt wewnętrzny, ale został on skierowany do organu wykonawczego i jest dla niego wiążący. Wszystko to wskazuje jednoznacznie, że w stosunku do zaskarżonej uchwały mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) dotyczące nadzoru, a w ślad za nimi przepisy dotyczące zaskarżania uchwał przez organ nadzoru do sądu administracyjnego.
W tej sytuacji należy uznać, że zaskarżona uchwała powinna być oparta o podstawę prawną, zawartą w przepisach prawa materialnego, a także powinna zostać podjęta w trybie przewidzianym w ustawie o samorządzie gminnym (art. 20). Powinna być ona również doręczona w terminie 7 dni od dnia jej podjęcia organowi nadzoru (art. 90 ust. 1 cyt. ustawy).
Warunki te nie zostały dotrzymane. Zaskarżona uchwała nie tylko nie cytuje jakiejkolwiek podstawy prawnej, ale też podstawy tej jest rzeczywiście pozbawiona. Ponadto, jak wynika z dokumentacji sprawy, projekt tej uchwały nie został wprowadzony do porządku dziennego obrad Rady Miejskiej w Niepołomicach, a znalazł się tylko w "sprawach różnych". Wszystko to dowodzi, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem.
Ze względu na doręczenie tej uchwały z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie ma wobec niej zastosowania art. 94 ust. 1 tejże ustawy, który uniemożliwiałby Sądowi stwierdzenie jej nieważności. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.).
Krakowie, wyrażony w uzasadnieniu jego postanowienia z dnia 10 marca 2008 r., że zaskarżona uchwała, nazwana rezolucją, została podjęta w zakresie szeroko administracji publicznej. Nie jest ona czynnością prawną z zakresu prawa cywilnego, ani jednostronną czynnością administracyjną (indywidualnym aktem administracyjnym). Nazwa aktu podejmowanego przez organ stanowiący gminy nie ma tu znaczenia. Należy dodać, że uchwała nazwana "rezolucją" zawiera w sobie regulacje władcze, skierowane do Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice. Jest to wprawdzie akt wewnętrzny, ale został on skierowany do organu wykonawczego i jest dla niego wiążący. Wszystko to wskazuje jednoznacznie, że w stosunku do zaskarżonej uchwały mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) dotyczące nadzoru, a w ślad za nimi przepisy dotyczące zaskarżania uchwał przez organ nadzoru do sądu administracyjnego.
W tej sytuacji należy uznać, że zaskarżona uchwała powinna być oparta o podstawę prawną, zawartą w przepisach prawa materialnego, a także powinna zostać podjęta w trybie przewidzianym w ustawie o samorządzie gminnym (art. 20). Powinna być ona również doręczona w terminie 7 dni od dnia jej podjęcia organowi nadzoru (art. 90 ust. 1 cyt. ustawy).
Warunki te nie zostały dotrzymane. Zaskarżona uchwała nie tylko nie cytuje jakiejkolwiek podstawy prawnej, ale też podstawy tej jest rzeczywiście pozbawiona. Ponadto, jak wynika z dokumentacji sprawy, projekt tej uchwały nie został wprowadzony do porządku dziennego obrad Rady Miejskiej w Niepołomicach, a znalazł się tylko w "sprawach różnych". Wszystko to dowodzi, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem.
Ze względu na doręczenie tej uchwały z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie ma wobec niej zastosowania art. 94 ust. 1 tejże ustawy, który uniemożliwiałby Sądowi stwierdzenie jej nieważności. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.).