Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 8 sierpnia 2016r., nr [...] ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygniecie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 25 marca 2016r. (znak: [...]), w którym stwierdzono wykonanie przez inwestora - J. R. obowiązku nałożonego decyzją PINB z 6 marca 2015r. poprzez przedłożenie dokumentacji powykonawczej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr [...] w [...] stanowiącej substytut projektu budowlanego.
W podstawie materialno - prawnej ww. decyzji organu odwoławczego wskazano przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz. 290 ze zm.).
Wyżej opisane rozstrzygniecie [...] WINB w [...] zapadło na tle następujących ustaleń faktycznych:
W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2003r. na działce nr ewid. [...] obr. [...] w [...], organ nadzoru ustalił, że jest tam realizowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ustalono, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 sierpnia 2001 r. (znak: [...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego została częściowo uchylona przez Wojewodę [...] rozstrzygnięciem z dnia 3 grudnia 2001 r. (znak: [...]).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. II SA/Kr 70/02, uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia 3 grudnia 2001r. (znak: [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.
Następnie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 7 lutego 2007 r. (znak: [...]) umorzył postępowanie w sprawie wniosku J. R. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego budynku mieszkalnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] rozstrzygnięciem z dnia 16 kwietnia 2007 r. (znak: [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 658/07 oddalił skargę K. P. i W. P. na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia 16 kwietnia 2007 r.
Organ nadzoru budowlanego decyzją nr [...] z dnia 19 listopada 2009 r. (znak: [...]) w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane, nakazał J. R. rozbiórkę ww. budynku-mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi na dz. nr [...] obr. [...] w [...]. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez [...]WINB w [...] decyzją nr [...] z dnia 18 kwietnia 2012r. (znak: [...]) a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W prowadzonym ponownie postępowaniu, PINB postanowieniem z dnia 31 stycznia 2013 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i ust. 3 u.p.b., wstrzymał J. R. roboty budowlane związane z przedmiotową inwestycją oraz nałożył obowiązek przedłożenia inwentaryzacji architektoniczne - budowlanej wykonanych robót budowlanych oraz ekspertyzy technicznej.
J. R. przedłożył ekspertyzę techniczną wraz z inwentaryzacją architektoniczne - budowlaną dotyczącą ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Następnie organ nadzoru budowlanego w decyzji z dnia 25 marca 2013r. (znak: [...]) nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia dokumentów dotyczących robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 20.08.2001 r. o pozwoleniu na budowę.
Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzja z 10 stycznia 2014r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez PINB. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie bezspornie winien mieć tryb określony w art. 50, 51 u.p.b. Zdaniem [...]WINB, nie można nałożyć na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, bowiem nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż pozwolenie na budowę zostało skutecznie wyeliminowane z obiegu prawnego. Rozstrzygnięcie [...]WINB nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Organ nadzoru budowlanego decyzją nr [...] z dnia 6 marca 2015 r. (znak: [...]) działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. nałożył na J. R. obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowiącej substytut projektu budowlanego.
Za pismem z dnia [...] lipca 2015 r. inwestor przedłożył dokumentację powykonawczą. Następnie za pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. przedłożono dokumentację powykonawczą uzupełnioną o projekt zjazdu.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia 25 marca 2015r. (znak: [...]), działając na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 u.p.b. stwierdził wykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego ww. decyzją z dnia 6 marca 2015 r.
Od powyższej decyzji odwołania wnieśli K. P. i W. P. Organ odwoławczy opisaną na wstępie, zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 8 sierpnia 2016 r. w pełni podzielił stanowisko organu nadzoru budowlanego I instancji zawarte w ww. rozstrzygnięciu z dnia 25 marca 2015r.
[...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślił, że przedmiotem postępowania w niniejszym postępowaniu odwoławczym jest zbadanie czy inwestor wykonał obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia 6 marca 2015 r.
Dalej wskazano, że zakres dokumentów, jakie należy przedłożyć w przypadku obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej określony jest co do zasady w art. 57 u.p.b. Jednakże w niniejszym postępowaniu, które jest postępowaniem naprawczym prowadzonym w trybie art. 50, 51 u.p.b. ww. zakres należy stosować odpowiednio, z uwzględnieniem specyfiki postępowania naprawczego.
Przechodząc do analizy przedłożonych przez J. R. dokumentów, organ odwoławczy stwierdził, iż są one kompletne, co oznacza, że zobowiązany wywiązał się z nakazu nałożonego decyzją PINB nr [...] z dnia 6 marca 2015 r.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie [...] WINB w [...], organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował normę prawną wynikającą z art. 51 ust. 3 pkt 1 u.p.b.
Odnosząc się do zarzutów odwołujących się stron, organ odwoławczy w szczególności podniósł, iż przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena prawidłowości nałożonego na J. R. obowiązku przedłożenia określonej dokumentacji (gdyż ten został nałożony decyzją ostateczną), a jedynie sprawdzenie wykonania ww. obowiązku.
W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego, K. P. i W. P., reprezentowani przez adw. R. P. podnieśli zarzuty tj.:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego - to jest w szczególności art. 50 ust. 3 pkt 1 i art. 51 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane - polegające na stwierdzeniu wykonania obowiązku polegającego na przedłożeniu dokumentacji powykonawczej w sytuacji, gdy J. R. nie zakończył wykonywania robót, a wykonane prace budowlane zostały zrealizowane niezgodnie z obowiązującą do dnia 15/11/2005 roku decyzją w przedmiocie udzielenia pozwolenia budowę i wykonana część prac została zrealizowana po dniu 15.11.2005 roku bez pozwolenia na budowę;
- 2. naruszenie art. 7 KPA oraz art. 77 KPA - mogące mieć wpływ na treść zaskarżona orzeczenia, polegające na niepodjęciu toku postępowania czynności niezbędnych wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - w szczególności faktu wykonywania robót budowlanych po dacie uchylenia przez WSA w Krakowie (15.11.2005 roku) decyzji pozwoleniu na budowę oraz czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu nieruchomości, na której J. R. wykonywał prace budowlane.
Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań kompetencyjnych organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany granicami sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest – co do zasady – związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice rozpoznania skargi – także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby ingerencję w moc obowiązującą kwestionowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Tym samym należy stwierdzić, że decyzje organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji odpowiadają prawu w świetle zakresu i treści kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego.
Zasadnicze znaczenie dla sformułowania powyższego wniosku w przedmiocie legalności zaskarżonej decyzji ma normatywny związek zachodzący pomiędzy wydanymi w postępowaniu naprawczym decyzjami nakładającymi obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. a decyzjami weryfikującymi wykonanie powyższego obowiązku (art. 51 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.).
W sprawie, której dotyczy skarga, przedmiotem kontroli stała się decyzja [...]WINB z dnia 8 sierpnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 25 marca 2016 r., którą na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 stwierdzono wykonanie obowiązków nałożonych decyzją z dnia 6 marca 2015 r. (obejmujących przedłożenie dokumentacji powykonawczej przedmiotowego budynku mieszkalnego). Niewątpliwie, co zostanie jeszcze wyjaśnione poniżej, przesłanką orzeczenia – w postępowaniu sprawdzającym prowadzonym w ramach postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 3 – w przedmiocie wykonania obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. jest właśnie ta ostatnia decyzja oraz wynikająca z niej ocena prawna.
Niezależnie zatem od tego, że sprawa administracyjna rozstrzygana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. ma charakter odrębny względem sprawy wynikającej z art. 51 ust. 3 p.b., to na pewno treść oraz ocena prawna decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. determinuje ocenę prawną formułowaną w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 3 p.b.
Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że decyzja PINB z dnia 6 marca 2015r.w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku, z uwagi na fakt, że nie została zaskarżona przez strony do organu II instancji, nie podlega weryfikacji w ramach kolejnego etapu postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przesłanki z art. 51 ust. 3 ustawy prawo budowlane.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 19 lutego 2016r., sygn. akt II OSK 1499/14, wyraził następujący pogląd: "Tak zwane postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego jest dwuetapowe i najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 po czym sprawdza czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie zaskarżony wyrok dotyczy decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego już na drugim etapie postępowania naprawczego, kiedy chodzi tylko o sprawdzenie, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, a nie o to, czy sprawa dotyczy samowoli budowlanej, czy też legalnej budowy z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego)".
Zdaniem Sądu, wątpliwości i zarzuty skarżących mogłyby być oceniane w kontekście ich zasadności, gdyby były podniesione na wcześniejszym etapie dotyczącym nałożenia na inwestora obowiązku z art. 51 ust.1 pkt 2 ww. ustawy. Na kolejnym bowiem etapie postępowania naprawczego ich kontrola jest już niedopuszczalna.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest uprawniony do weryfikacji prawidłowości nałożonego przez organ nadzoru obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej (nawet w sytuacji, gdy J.R. nie zakończył wykonywania robót, a wykonane pracy wykonane zostały niezgodnie z obowiązującą do dnia 15 listopada 2005r. decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę – jak wskazują skarżący). Należy bowiem wyraźnie podkreślić, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. została wydana w innej w sensie materialnoprawnym sprawie niż decyzja zaskarżona. Podstawę prawną sprawy rozstrzygniętej tą ostatnią decyzją stanowi bowiem art. 51 ust. 3 p.b. Sąd ze względu zatem na zasadę związania granicami sprawy, której dotyczy skarga (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie może objąć rozpoznaniem i orzekaniem sprawy załatwionej decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.
Podsumowując, Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie może ze względu na ograniczenia procesowe wkraczać w oceny prawne wyrażone w ostatecznej decyzji PINB z dnia 6 marca 2015r., której nie dotyczy skarga.
Zgodnie z treścią art. 51 ust. 3 p.b. po upływie terminu wykonania obowiązków nałożonych w decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z powyższej regulacji wynika zatem, że przedmiotem postępowania prowadzącego do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 p.b. jest w istocie sprawdzenie wykonania obowiązków wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. oraz w zależności od wyników tej weryfikacji wydanie odpowiedniej decyzji. Jeżeli powyższe obowiązki zostały prawidłowo wykonane, organ w drodze deklaratoryjnej decyzji stwierdza ich wykonanie, co kończy postępowanie naprawcze (art. 51 ust. 3 pkt 1) p.b.).
Jeżeli natomiast obowiązki te nie zostały prawidłowo wykonane w pełnym zakresie, wtedy organ jest zobowiązany wydać decyzję sankcjonującą stan nielegalnego niewykonania obowiązków wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez nakazanie zaniechania wykonywania dalszych robót budowlanych, rozbiórki obiektu lub jego części albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
W sprawie będącej przedmiotem skargi organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że nałożone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. decyzją z dnia 6 marca 2015 r. obowiązki w zakresie przedłożenia dokumentacji powykonawczej dot. przedmiotowego budynku mieszkalnego zostały wykonane. Ustalenia dokonane w tym zakresie przez organ odwoławczy, nie zostały również w żaden sposób zakwestionowane przez skarżących.
Stwierdzenie to upoważniało i zobowiązywało [...]WINB do wydania na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. decyzji stwierdzającej wykonanie powyższego obowiązku, bez prawnej możliwości ponownego badania legalności lub zasadności decyzji z dnia 6 marca 2015 r. (zob. uwagi powyżej). Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 p.b. jest w tym sensie decyzją zależną (pochodną) od decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., co powoduje, że moc obowiązująca tej ostatniej decyzji jest przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 p.b. Jeżeli zatem decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. została wykonana w zakresie nałożonego obowiązku, właściwy organ jest zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1, bez ponownego badania i rozważania legalności prowadzonych robót lub wzniesionego obiektu, gdyż kwestie te zostały już rozstrzygnięte decyzją, której wykonanie jest poddawane ocenie.
W ocenie Sądu, organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły, że ww. obowiązki nałożone decyzją z dnia 6 marca 2015 r. zostały wykonane, na co wskazuje analiza przedłożonej przez J. R. dokumentacji zalegającej w aktach sprawy.
Odnosząc się natomiast szczegółowo do zarzutów sformułowanych w skardze, należy wskazać, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut błędnych ustaleń faktycznych i ocen prawnych w zakresie braku ustaleń dotyczących realizowanych przez J. R. robót budowlanych po dacie uchylenia przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 15 listopada 2005r. decyzji o pozwoleniu na budowę spornego obiektu, z uwagi na powyższe wskazania Sądu, nie mógł odnieść pożądanego dla skarżących rezultatu. Również zarzut naruszenia art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. jako oczywiście bezzasadny został oddalony.
Mając na względzie przytoczone wyżej argumenty i stwierdzając, że organy orzekające w sprawie, której dotyczy skarga, nie naruszyły mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa w sposób i w stopniu uzasadniającym ingerencję w moc obowiązującą kwestionowanych decyzji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.