Uzasadnienie
Decyzją z 9.05.2016 r. nr [....] Starosta W., działając w trybie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 kpa, orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 5.09.2012 r., nr [....], znak: [....], przeniesionej decyzją z 17 10 2012 r. znak: [....], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia W.M. pozwolenia na budowę przyłącza gazu średnioprężnego oraz wewnętrznej instalacji gazu niskoprężnego na działkach [....] i [....] w Ś. gm. W.; gdyż podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym.
Starosta [....] swoje stanowisko uzasadnił tym, że skarżący którzy domagali się wznowienia postępowania, w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, mają legitymację strony, ponieważ byli i nadal są współwłaścicielami działki nr [....] w Ś., objętej inwestycją, dlatego organ I instancji 14.01.2016 r. wznowił postępowanie w sprawie i zapewnił stronom czynny udział w tym postępowaniu. W toku tego postępowania ustalono, że jak wynika z akt sprawy, skarżący 27.05.2009 r. w Kancelarii Notarialnej w W., przed notariuszem J.G. udzielili pełnomocnictwa Spółce [....] Sp. z o.o i umocowali ją do reprezentowania w każdej sprawie związanej z nieruchomościami, w tym działki drogowej nr [....], w tym dokonywania czynności administracyjnych polegających na potwierdzeniu i podpisywaniu wymaganych dokumentów, do składania wszelkich oświadczeń, wyjaśnień i zapewnień, jak również do dokonania innych czynności jakie w związku z tym pełnomocnictwem okażą się konieczne (k. 28 akt I instancji).
W oparciu o to pełnomocnictwo, ww. spółka wyraziła zgodę inwestorowi - W.M. na przyłączenie wszystkich mediów do działki nr [....] w Ś. (k. 36 akt I instancji). Skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę z 5.09.2012 r., dlatego decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. Równocześnie organ I instancji wskazał okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, a mianowicie, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Od decyzji tej wnieśli odwołanie R.C. i M.C., podnosząc, iż w toku wznowionego postępowania skarżący ponownie oświadczali, iż nigdy nie udzielali, jak również nie udzielają zgody zarówno W.T., jak również W.M., co w związku z powstaniem kwestii spornych co do posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem co do okoliczności istotnej z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, winno skutkować ewentualnym podjęciem przez organ administracji publicznej I instancji decyzji w przedmiocie odesłania stron do postępowania cywilnego, zaś w okolicznościach niniejszej sprawy uchyleniem spornej decyzji, a nie odmową jej uchylenia. Kopia zgody [....] Sp. z o.o. w K. - zgody na przyłączenie i przejście wszystkich mediów, nie może być uznana za zgodę współwłaścicieli przedmiotowych działek (pełnomocnictwo skarżących upoważniało [....] Sp. z o.o. w K. do wszelkich czynności w ramach zwykłego zarządu, a więc czynności nie obejmujących prawa do udzielania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na rzecz innych podmiotów lub osób trzecich, która to czynność przekracza zakres czynności zwykłego zarządu.
Wadliwość decyzji wynika także wobec nieodniesienia się przez organ administracji publicznej I instancji do okoliczności rozszerzenia przez skarżących podstawy prawnej złożonego przez nich wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa uzasadnianą tym, że nie sposób przyjąć posiadania przez organ administracji publicznej l instancji wiedzy w przedmiocie braku zgody na udzielenie/braku udzielenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co najmniej przez skarżących.
Wojewoda [....] decyzja z 8.08.2016r. nr [....], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 1 pkt. 2, art. 81 ust. 1 pkt. 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz.U.2016.290.t.j.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości, i w tym zakresie:
- - stwierdził wydanie decyzji ostatecznej Starosty [....] z 5.09.2012 r nr [....], znak: [....], przeniesionej decyzją z 17.10.2012 r., znak: [....], z naruszeniem prawa, ponieważ strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), i równocześnie
- - odmówił uchylenia ww. decyzji Starosty [....] z 5.09.2012 r., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 kpa).
W uzasadnieniu organ wskazał, iż do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor - W.M. dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmujące działki nr [....] i [....] w Ś. (k. 38 akt I instancji), a do wniosku o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę - W.T. dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmujące działki nr [....] i [....] w Ś. (k. 2 akt I instancji). W aktach zawarta jest także poświadczona za zgodność z oryginałem kopia zgody [....] Sp. z o.o. w K. wydanej W.T. z 15.10.2012 r. na przyłączenie i przejście wszystkich mediów przez działki nr nr [....] [....] i [....] w Ś. (k. 72 akt I instancji). Obecnie skarżący kwestionują skuteczność prawną udzielonej w ich imieniu przez [....] Sp. z o.o w K., zgody na dysponowanie przez inwestorów tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane, co oznacza odmienną ocenę treści udzielonego pełnomocnictwa tej Spółce.
W ocenie organu odwoławczego, treść udzielonego pełnomocnictwa uprawniała [....] Sp. z o.o w K., do udzielenia zgody na dysponowanie przez inwestorów tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane.
Nadto we wznowionym postępowaniu, udział stron ma zapewnić ewentualne dostarczenie nowych dowodów i ponowne przeanalizowanie istotnych dowodów, w oparciu o które wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. W badanej sprawie strony skarżące nie dostarczyły dowodów które miałyby znaczenie dla wydanej decyzji, a które obalałyby dowody zgromadzone w aktach sprawy, a w szczególności złożone przez inwestorów pod odpowiedzialnością karną oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wniesiony w trakcie wznowionego postępowania sprzeciw stron na realizację inwestycji na działce nr [....] nie może być skuteczny, ponieważ wyłącznie na drodze cywilno-prawnej, a nie administracyjnej, mogą być badane zarzuty dotyczące ewentualnego przekroczenia uprawnień przez Spółkę [....] Sp. z o.o. w K., którą skarżący umocowali do dysponowania działką drogową.
W związku z powyższym, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania organ I instancji prawidłowo zakończył sprawę wydając decyzję, w trybie art. 151 § 2 kpa (W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji), jakkolwiek w orzeczeniu tej decyzji nie stwierdził wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, co w niniejszej decyzji naprawia organ odwoławczy.
W zakresie spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa (W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję) wskazanej przez skarżących w toku postępowania, nie zostało zakończone postępowanie przed organem I instancji, dlatego organ odwoławczy podał, iż nie wypowiada się.
Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli R.C. i M.C. zarzucając naruszenie:
- - art. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, przez naruszenie kognicji organów administracji publicznej, do których nie należy rozstrzyganie i dokonywanie oceny treści udzielonego przez skarżących [....] Sp. z o.o. w K. pełnomocnictwa,
- - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,
- - art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji z uwagi na uznanie, iż nowe rozstrzygnięcie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, kiedy w postępowaniu skarżący wypowiedzieliby się gdyby brakli udział, iż nigdy nie udzielali spornej w niniejszej sprawie zgody,
- - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, wyrażającą się w pominięciu okoliczności związanych z treścią składanych przez skarżących w toku wznowionego postępowania oświadczeń, pomniejszeniem ich przydatności;
- - art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, iż organ administracji publicznej I instancji prowadził postępowanie z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i zasady praworządności, które to uchybienia przeniknęły do postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej II instancji, a to wobec niewykonywania ciążących na organach administracji publicznej obydwu instancji z mocy ustawy obowiązków w zakresie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a także w przekroczeniu przez organy administracji publicznej obydwu instancji ich kognicji w związku z niedopuszczalnym dokonywaniem w ramach postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej wykładni treści dokumentu pełnomocnictwa udzielonego przez skarżących [....] Sp. z o.o. w K.;
- - art. 81 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, wyrażającą się w pominięciu przez organ administracji publicznej II instancji faktu, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a., w sytuacji, gdy wobec nieprawidłowo ustalonego kręgu stron postępowania skarżący zostali pozbawienia możności wypowiedzenia się co do okoliczności udzielenia inwestorowi zgody konstytuującej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym także w oparciu o udzielone przez skarżących [....] Sp. z o.o. w K. pełnomocnictwo, zaś w toku wznowionego postępowania wyraźnie oświadczali się w przedmiocie brak udzielenia przez nich przedmiotowej zgody, co powinno wiązać organ administracji publicznej II instancji przy orzekaniu co do istoty sprawy wobec ustawowego charakteru oświadczenia w przedmiocie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
- - art. 32 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego poprzez pominięcie braku zgody konstytuującej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W oparciu o to wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że wniosek dowodowy zgłoszony w skardze (k. 9 akt sprawy) został oddalony, ponieważ jego przeprowadzenie nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy sądowej. Sąd administracyjny w ramach swojej kognicji jest władny do oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji, bez względu na fakt i wynik cywilnej sprawy sądowej, powołanej przez skarżących.
Przechodząc do oceny zaskarżonych decyzji należy podkreślić, że zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a., pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być wyłącznie osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Dlatego w postępowaniu o pozwolenie na budowę, które zostało wznowione, skarżących nie mogła reprezentować spółka [....] Sp. z o.o. w K. (dalej: "spółka") i to nawet w sytuacji, jeśli skarżący udzieliliby jej pełnomocnictwa do występowaniu w takim postępowaniu w ich imieniu.
Powyższe nie koliduje jednak z poglądem, że skarżący mogli złożyć prawnie skuteczne oświadczenie o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (w tym wypadku działki nr [....] w Ś., gmina W.) i że oświadczenie to, choć złożone w stosunku do w/w spółki, mogło w konsekwencji uprawniać do dysponowania nieruchomością na cele budowlane także inny podmiot niż spółka. Dlatego prawidłowy jest pogląd organu, że treść i zakres takiego oświadczenia powinna zostać w postępowaniu wznowieniowym oceniona. Ocena taka, choć została przez organ dokonana, to jednak jest nadmiernie lakoniczna (praktycznie nie została uzasadniona), a ponadto została dokonana tylko w odniesieniu do pełnomocnictwa udzielonego przez skarżących w formie notarialnej w dniu 27 maja 2009 roku (k.28 akt o pozwolenie na budowę). Z akt sprawy wynika natomiast, że przedmiotowe pełnomocnictwo nie jest na pewno jedynym, a być może również nie jest samoistnym i samodzielnym oświadczeniem skarżących dotyczącym w/w nieruchomości.
Z uzasadnienia wyroku SR dla [....] w K. z dnia 17 grudnia 2015 roku, sygnatura akt XIIC 3553/15/P, będącego załącznikiem do skargi wynika bowiem, że odnośnie działki nr [....] skarżący składali oświadczenia również w akcie notarialnym umowy sprzedaży, a treść tych oświadczeń jest prawdopodobnie szersza niż treść oświadczenia złożonego w pełnomocnictwie. Na tej płaszczyźnie rozważań wskazać też należy, że w w/w uzasadnieniu wyrażony został pogląd, który tutejszy Sąd podziela, że zgoda na podłączenie mediów w oparciu o treść umowy sprzedaży może odpowiadać także treści pełnomocnictwa ale wcale nie musi, skoro strony zdecydowały się na sporządzenie dwóch osobnych aktów.
Dlatego w ponownym postępowaniu, organ dokona oceny treści oświadczeń złożonych przez skarżących odnośnie działki nr [....] w Ś., gmina W. złożonych zarówno w tej umowie, jak i w pełnomocnictwie. Uwzględniając ich pełną treść dokona wnikliwej oceny, czy z oświadczeń tych wynika, że skarżący złożyli oświadczenie o wyrażeniu zgody na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane w zakresie przeprowadzenia mediów dla innego podmiotu niż spółka, bądź też że umocowali spółkę do złożenia takiego oświadczenia w ich imieniu dla innego podmiotu, czego nie należy mylić z pełnomocnictwem do reprezentowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W zależności od dokonanej oceny rozstrzygnie sprawę.
Podstawy do wydania decyzji o takiej treści, jak uchylona decyzja organu II instancji, istniałyby bowiem w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym ale wtedy, jeśli w wyniku przeprowadzonej wyczerpującej analizy treści tych oświadczeń organ miałby prawo uznać, że dawały one inwestorowi prawo do dysponowania działką nr [....] na cele budowlane.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.