Uzasadnienie
W toczącym się na wniosek E. Sp. z o.o. w K. postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. " Budowa instalacji wolno stojących paneli fotowoltaicznych "L." o mocy do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą oraz drogą dojazdową na działce nr [...] w miejscowości L.", Wójt Gminy R. wystąpił do Starosty D. o uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych.
Postanowieniem z 6 sierpnia 2020 r., znak [...], Starosta D., na podstawie art. 5 ust. 1, art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6, ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.), art. 106 i 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), odmówił pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. " Budowa instalacji wolno stojących paneli fotowoltaicznych "L." o mocy do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą oraz drogą dojazdową na działce nr [...] w miejscowości L.".
Starosta D. ustalił, że planowana inwestycja zlokalizowana będzie na gruntach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki gruntowe: RIVb, RV, Br-PslV, na których występują urządzenia melioracji wodnych.
Organ wskazał, że grunty te przeznaczone były według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2002 r. na tereny upraw rolnych, wyłączone zostały z zabudowy i stanowią tereny zmeliorowane. Na dzień dzisiejszy teren ten nie jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dalej Starosta D. podsumował, iż wnioskowana inwestycja polegająca na zabudowaniu działki stanowiącej użytek rolny obiektem w postaci farmy fotowoltaicznej, stanowi o zmianie przeznaczenia terenu objętego wnioskiem, dotychczas wykorzystywanego jako użytek rolny.
Zwrócono uwagę, że inwestycja stanowi przedsięwzięcie zaliczane do zabudowy przemysłowej i lokalizacja takiej inwestycji stoi w sprzeczności z celami ochrony gruntów rolnych, a także z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy R..
W zażaleniu E. Spółka z o. o. podniosła, że organ l instancji błędnie odmówił pozytywnego uzgodnienia, bowiem nie było w sprawie przesłanek do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, zaś powoływanie się na zapisy Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego jest nieuprawnione, bowiem Studium nie jest aktem prawa miejscowego.
Postanowieniem z 7 września 2020 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020r. poz. 256), art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 293), art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r. poz. 1161), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowiło uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych.
Z mocy art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 r. poz.
65) w związku z art. art. 53a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. 2020 r. poz. 276) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości (ewidencji gruntów) jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W rozpoznawanym przypadku nie budzi wątpliwości, że objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka ewidencyjna nr [...] położona w L. stanowi klasoużytki: RIVb o powierzchni 1,79 ha, RV o pow. 1,62 ha i Br-PslV o pow. 0,49 ha. Teren ten stanowi obszar, który nie wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o przeznaczeniu na cele nierolnicze.
Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.
Wyżej przytoczony przepis stanowi zatem wyraźnie, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale wtedy, gdy wymagają zgody, o której mowa w ust.
- 2. W aktualnym stanie prawnym nie dotyczy to zatem jedynie gruntów stanowiących użytki rolne klas IV- VI.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne.
Co istotne przepis ten każe chronić wszystkie grunty rolne niezależnie od tego czy są to grunty klasy I-III czy też IV-V. W wyroku z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 528/18 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, iż uzgodnienie o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Przepis ten ma szerszy zakres zastosowania niż art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, który dotyczy tych gruntów, których zmiana przeznaczenia następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga uzyskania zgody właściwego organu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W konsekwencji Sąd wskazał, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obejmuje swym działaniem wszelkie grunty rolne. Ochrona, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dotyczy wszystkich gruntów rolnych, w rozumieniu tej ustawy, jak również gruntów (nieruchomości) wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (publ. Lex nr 2628884).
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia SKO wskazało, że powodem uchylenia postanowienia organu l instancji jest zasadniczy błąd natury proceduralnej.
Mianowicie, jak wynika z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów działka nr [...] w L. stanowi własność P.R. i C.R..
W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji, że działka ta zmieniła właścicieli.
Nie ulega zatem wątpliwości, że właściciele nieruchomości powinni być stronami postępowania uzgodnieniowego, a zostali przez organ l instancji pominięci. P.R. i C.R. nie zostali zawiadomieni o wystąpieniu o uzgodnienie, nie otrzymali również zaskarżonego aktualnie postanowienia.
Powyższe uchybienie dotyczy również pozostałych stron postępowania, których wykaz znajduje się w aktach sprawy.
Dowodzi to niezapewnienia czynnego udziału stronom postępowania i naruszenie tym samym art. 10 § 1 K.p.a., co skutkować może wznowieniem postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
W aktualnym stanie sprawy dokonanie stanowczej oceny zaskarżonego postanowienia jest przedwczesne.
Zostało ono bowiem wydane bez udziału stron, m.in właścicieli nieruchomości, na której terenie planowana jest inwestycja. Ustosunkowanie się zatem do treści uzasadnienia i do zarzutów zażalenia pozbawiałoby sensu dalszego prowadzenia postępowania, które – co podkreśliło SKO - prowadzone było bez udziału stron. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji.
E. Sp. z o.o. w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie SKO, zarzucając mu naruszenie:
- - art. 138 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi niezgodność inwestycji z przepisami odrębnymi określonymi w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej ustawa), podczas gdy nieruchomości, na których jest ona planowana, leżą poza tymi przewidzianymi w przepisach art. 6, art. 7 i art. 11 tej ustawy, a mimo tego ta przyczyna (materialnoprawna) nie stała się podstawą uchylenia postanowienia organu I instancji; naruszeniem objęte są również powołane przepisy ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;
- - art. 6 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w toku wydawania decyzji o warunkach zabudowy warunkiem koniecznym uwzględnienia wniosku jest zgodność z postanowieniami studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy, podczas gdy tylko postanowienia miejscowego planu są przepisami prawa miejscowego, a postanowienia studium nie należą do konstytucyjnych źródeł prawa;
- - art. 107 § 3, art. 126 i art. 11 K.p.a., w ten sposób, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnił swojego stanowiska, co do tego czy art. 3 ustawy obliguje do wydania postanowienia o związanym charakterze oraz czy i jakie kryteria oceny przewiduje;
- - art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 53a Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez przyjęcie, że są one podstawą wydawania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy w świetle art. 6 K.p.a. są nimi tylko wymogi określone w art. 61 u.p.z.p.
W związku z powyższym skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto ww. zarzuty. Wskazano, że strona skarżąca złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy elektrowni fotowoltaicznej (instalacji wolnostojących paneli fotowoltaicznych). Organ główny prowadząc postępowanie w tej sprawie zwrócił się o uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Starosta D. postanowieniem z 6 sierpnia 2020 r. odmówił uzgodnienia. Organ II instancji wprawdzie uchylił to postanowienie, lecz wyłącznie z przyczyn formalnych, a to dlatego, że wadliwie dokonano zawiadomień stron postępowania. Z okolicznością tą należy się zgodzić, zważywszy na brzmienie art. 10 K.p.a. Uchybienie w tym zakresie jest wystarczającą przyczyną eliminacji postanowienia organu I instancji.
Strona skarżąca nie zgodziła się jednak z ocenami prawnymi wyrażonymi przez organy I i II instancji dotyczącymi meritum sprawy i wskazała, że w tym względzie oczekuje stanowiska sądu administracyjnego, bazującego na treści art. 153 P.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. podtrzymało swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej "P.p.s.a."- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z ww. kategorii, dlatego też niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).
W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, 2) na postanowienia kończące postępowanie, 3) postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Skarga była zatem dopuszczalna. Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Kontroli Sądu poddano w niniejszej sprawie postanowienie SKO w T. wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., wobec stwierdzenia przez organ odwoławczy naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Powodem uchylenia postanowienia organu I instancji był istotny błąd natury proceduralnej.
Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów wynika, że będąca przedmiotem postępowania uzgadniającego działka nr [...] w L. stanowi własność P.R. i C.R.. W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji, że działka ta zmieniła właścicieli. Nie ulega zatem wątpliwości Sądu, że właściciele ww. nieruchomości powinni być stronami kontrolowanego postępowania uzgodnieniowego, a zostali przez organ I instancji pominięci. P.R. i C.R. nie zostali zawiadomieni o wystąpieniu o uzgodnienie, nie otrzymali również postanowienia organu I instancji. Powyższe uchybienie dotyczy również pozostałych stron postępowania, których wykaz znajduje się w aktach administracyjnych organu I instancji – k.
7. Dowodzi to niezapewnienia czynnego udziału stronom postępowania i stanowi naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., co może skutkować wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Postanowienia wydane na podstawie art. 106 K.p.a. mogą być wzruszane w trybach nadzwyczajnych (zob. np. teza pierwsza wyroku WSA w Olsztynie z 9 września 2010 r., II SA/Ol 655/10, LEX nr 754019).
Sąd wskazuje, że postępowanie w sprawie zajęcia stanowiska jest postępowaniem pomocniczym w stosunku do postępowania głównego, w którym dochodzi do wydania decyzji w sprawie. Postanowienie w sprawie stanowiska nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie ani nie kończy postępowania w danej instancji.
Jednak, co wymaga podkreślenia, w postępowaniu tym są stosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, nakazujący dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i art. 10, zapewniający stronom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. To organ załatwiający sprawę, a nie organ współdziałający w wydaniu decyzji, co do zasady określa krąg osób, które będą stroną postępowania przed organem współdziałającym w wydaniu decyzji (teza pierwsza wyroku NSA z 15 marca 2012 r., II OSK 2538/10, LEX nr 1251971). Organ prowadzący postępowanie uzgodnieniowe jest zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym (wyrok WSA w Białymstoku z 11 stycznia 2011 r., II SA/Bk 638/10, LEX nr 752381). Strona postępowania głównego pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym może złożyć wniosek o wznowienie postępowania uzgodnieniowego (zob. np. wyrok NSA z 22 czerwca 2009 r., II OSK 1016/08, LEX nr 563527; wyrok WSA we Wrocławiu z 3 listopada 2011 r., II SA/Wr 581/11, LEX nr 1153697).
W tej sytuacji odnoszenie się przez Sąd do zasygnalizowanych w zaskarżonym postanowieniu kwestii materialnoprawnych, a także do zarzutów skargi byłoby przedwczesne.
Rację ma też organ odwoławczy, że w zaistniałej sytuacji dokonanie stanowczej oceny przez SKO postanowienia organu I instancji byłoby przedwczesne.
Zostało ono bowiem wydane bez udziału stron, m.in właścicieli nieruchomości, na której terenie planowana jest inwestycja. Ustosunkowanie się zatem przez SKO do treści uzasadnienia i do zarzutów zażalenia pozbawiałoby sensu dalszego prowadzenia postępowania, które prowadzone było bez udziału stron. Kolegium nie mogło zatem wypowiedzieć się merytorycznie, bowiem to stanowiłoby naruszenie praw stron do rozpoznania sprawy przez dwie instancje.
Podsumowując należy stwierdzić, że zarzuty podniesione w skardze okazały się bezzasadne, a dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia nie wykazała naruszeń prawa. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie prawidłowo zastosowanej normy art. 138 § 2 K.p.a. Wyszczególnione w nim wady przeprowadzonego postępowania niewątpliwie wskazują, że przy wydawaniu postanowienia przez organ I instancji doszło do naruszenia przepisów proceduralnych. Co najistotniejsze jednak, organ I instancji błędnie ustalił krąg stron postępowania. W konsekwencji, wobec zasadnego stwierdzenia przez organ odwoławczy popełnionego przez organ I instancji uchybienia normie art. 10 § 1 K.p.a., zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Organ odwoławczy winien był, z powyższych przyczyn, uchylić postanowienie organu I instancji i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wobec powyższego skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a..