Uzasadnienie
P. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na:
- - uchwałę Rady Miasta Mszana Dolna Nr XXXII/223/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty, uchwałę Rady Miasta Mszana Dolna Nr XXXVII/249/2013 z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie zmiany ww. uchwały Rady Miasta Mszana Dolna Nr XXXII/223/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. uchwałę Rady Miasta Mszana Dolna Nr XLII/298/2013 z dnia 25 października 2013 r. w sprawie zmiany ww. uchwały Rady Miasta Mszana Dolna Nr XXXII/223/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r.
Zaskarżonym uchwałom zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw oraz naruszenie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez: brak rzetelnego oszacowania kosztów funkcjonowania systemu zbiórki odpadów na terenie gminy, a także poprzez zróżnicowanie stawki opłat w uchwale z kwietnia 2013 r. pomimo, że prawo w tym czasie nie dawało takich możliwości.
W oparciu o powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał i zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący podniósł, że zgodnie z przepisami wprowadzającymi zmianę systemu gospodarowania odpadami, opłaty winny być określone tak aby system się bilansował. Planowane dochody z opłaty powinny więc pokrywać koszty funkcjonowania systemu.
Radni podejmując wszystkie trzy uchwały dotyczące opłaty śmieciowej tj. uchwałę podstawową oraz dwie uchwały w sprawie zmiany uchwały podstawowej nie mieli przedstawionych rzetelnych kalkulacji dlaczego proponuje się taką, a nie inną wysokość opłaty. Wynika to wprost z protokołów obrad sesji Rady Miasta pracującej nad tymi uchwałami. Nadto uchwały te nie zawierają uzasadnienia, co wprost narusza § 143 w związku z § 131 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908).
Co więcej, przy okazji podwyżki opłat wprowadzonych uchwałą nr XLII/298/2013 w sprawie zmiany uchwały nr XXXII/223/2012 z dnia 28 grudnia 2012r. Burmistrz Miasta Mszana Dolna jako uzasadnienie wprowadzenia podwyższenia opłaty wskazał dwie okoliczności tj. "zmniejszenie się" liczby mieszkańców miasta oraz liczbę osób nie płacących opłaty zgodnie ze złożonymi deklaracjami.
Skarżący podniósł, że jednostka samorządu terytorialnego nie może - przy konstruowaniu stawki opłaty - posługiwać się argumentacją, iż część osób zobowiązanych nie wykonuje ustawowego obowiązku. Jest to bowiem równoznaczne ze stwierdzeniem, że ci którzy płacą, muszą zapłacić jeszcze więcej, gdyż weryfikacja liczby osób podawanych w deklaracjach, czy też egzekucja opłat nie jest na odpowiednim poziomie, pomimo tego, że w ramach kosztów funkcjonowania systemu uwzględnia się koszty obsługi, a zatem utworzenia stanowiska pracy w Urzędzie i jego odpowiedniego wyposażenia.
Poza tym, zdaniem skarżącego, przy takim uzasadnieniu miasto Mszana Dolna osiąga nieuzasadnione dochody z tytułu opłaty śmieciowej. Skoro 30 % osób, które złożyły deklarację w końcu uiści zaległości - bądź to dobrowolnie bądź z uwagi na przymus egzekucyjny - powstanie dochód dla Miasta. Tak samo należy się odnieść do osób niewykazanych w deklaracjach. Ta nadwyżka wyniesie około 30 % rocznych kosztów obsługi systemu śmieciowego.
Dalej skarżący zarzucił, że radni przy okazji ostatniej regulacji nie mieli informacji na temat, ile osób płaci opłatę za śmieci segregowane, a ile za niesegregowane, i w których grupach jakie są przychody z tego tytułu, a jakie zaległości. Budzi to wątpliwości, co do rzetelności liczenia opłaty. W ocenie skarżącego nie może być tak, że po ponad roku obowiązywania nowego systemu władze Miasta nadal nie wiedzą ile osób zamieszkuje na terenie Mszany Dolnej.
Skarżący uważa, że rzetelna kalkulacja i solidna praca polegająca na weryfikacji podawanych danych oraz należyta egzekucja opłat pozwolą na obniżenie zawyżonych opłat. Świadczą o tym dane z sąsiednich gmin, gdzie pomimo znacznie większego rozproszenia budownictwa (około 20 - 30 % mieszkańców Miasta Mszana Dolna mieszka w budynkach wielorodzinnych – tzw. blokach, w sytuacji gdy takie budownictwo w ogóle nie występuje na terenie gmin sąsiadujących) koszty całego systemu są tańsze.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Mszana Dolna wniosła o jej oddalenie.
Organ wyjaśnił, że zwiększenie stawek w październiku 2013 r. wynikało z obiektywnych przesłanek, tj. realnej liczby mieszkańców, którzy zadeklarowali swoje zamieszkanie w Mszanie Dolnej. Zaznaczono, że wobec osób uchylających się od obowiązku uiszczania zadeklarowanych kwot, Urząd prowadzi postępowanie egzekucyjne, a osoby, które regularnie płacą w żadnym wypadku nie pokrywają opłat za innych zadeklarowanych. Odrębną sprawą jest prowadzenie postępowań administracyjnych wobec osób, które zamieszkują, a nie złożyły deklaracji lub złożyły deklaracje nieprawdziwe.
Organ podniósł, że zaskarżone uchwały podjęte zostały na podstawie przepisów art. 6j ust. 5 oraz 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i w pełni odpowiadają one upoważnieniom ustawowym, wskazanym w tej ustawie. Organ zaznaczył, że w świetle powołanych wyżej przepisów wprowadzonych ustawą nowelizującą ustawę o czystości i porządku w gminach z dnia 1 lipca 2011 r. (zmienioną ustawą z 25 stycznia 2013 r.) opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter publiczno-prawny i jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych przez gminę odpadów. Oznacza to, iż wszystkie podmioty wytwarzające odpady, których obowiązek odbioru i odpowiedniego zagospodarowania obciąża obecnie gminę, zobowiązane są uiszczać na rzecz gminy daninę publiczną, zwaną w ustawie opłatą. Szczegółowe zasady naliczania tej opłaty ustanawiają w drodze aktów prawa miejscowego organy stanowiące gminy, wybierając stosownie do miejscowych uwarunkowań, sposób jej ustalania, spośród wskazanych w ustawie. Jest to rozwiązanie ustawowe, którego sąd administracyjny kwestionować nie może.
W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta skalkulowała wysokość opłat za gospodarowanie odpadami uwzględniając liczbę mieszkańców gminy oraz prognozowane ilości wytwarzanych odpadów komunalnych. Potwierdzają to protokoły z posiedzeń Rady, kopie z posiedzeń komisji, kalkulacje opłat i projekty uchwał wraz z uzasadnieniami przedstawiające proces przygotowania projektu zaskarżonych uchwał.
Dokumenty te wypełniają wymóg uzasadnienia projektu aktu prawa miejscowego wynikającego z § 143 w zw. z § 131 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Z przedłożonych protokołów wynika, że kwestia wysokości przyjętych stawek była przedmiotem szerokiej debaty. Również w odpowiedzi na skargę organ przedstawił dokładne wyliczenie i kalkulację uchwalonych stawek odnosząc się do podnoszonych przez stronę zarzutów. Zatem w ocenie organu zarzut naruszenia § 143 w zw. z § 131 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej należy uznać za chybiony, gdyż odnosi się on do projektu aktu normatywnego, który to projekt wraz z uzasadnieniem został sporządzony i przekazany stosownie do obowiązujących przepisów prawa.
Organ podkreślił przy tym, że nawet gdyby zaistniał brak przedstawienia uzasadnienia uchwały, to nie musiałoby to stanowić o jej nieważności.
Autor odpowiedzi na skargę podkreślił, iż z załączonych dokumentów wynika, że oszacowane koszty całego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi uwzględniają m.in. liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych odpadów na terenie gminy (miasta), koszty odbioru odpadów, koszty ich transportu, zagospodarowania (zarówno odpadami zmieszanymi - niesegrowanymi jak i zbieranymi selektywnie), koszty funkcjonowania punktów selektywnego zbierania odpadów (koszty zbierania i odzysku, transportu, amortyzacji, obsługi, utrzymania, administracji systemu) na podstawie, których wyliczono odpowiednie stawki.
Do projektu zaskarżonej uchwały dołączono jej pisemne uzasadnienie, w którym wskazano m.in. elementy składające się na wyliczenie stawki takie jak: liczba ludności, ilość wytwarzanych odpadów i sposób ich zbierania przez mieszkańców Gminy, odbiór, transport, zakres selektywnej zbiórki odpadów, koszty odzysku i unieszkodliwiania odpadów, koszty administrowania systemem. Wskazano także sposób wyliczenia opłaty.
Rada Miasta zwróciła także uwagę, że na opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie składają się jedynie koszty odbierania, transportu, zbierania, wywozów odpadów, ale także koszty funkcjonowania całego systemu obejmujące dodatkowo koszty odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, a także koszty tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obsługi administracyjnej tego systemu. Z tych względów nie mogą być one odnoszone do cen rynkowych, jakie dotychczas obowiązywały, czy też obowiązujących w innych miejscowościach.
Na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r., Sąd postanowił na zasadzie art.111§2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm) połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt: II SA/Kr 1262/14, II SA/Kr 1263/14, II SA/Kr 1264/14 i prowadzić dalej połączone sprawy pod sygn. akt II SA/Kr 1262/14.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.
W pierwszym rzędzie wskazać należy, że skarga złożona przez P. P. w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 Nr 142 poz. 1591 z późn. zm) jest dopuszczalna. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że skargę może wnieść każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Posiadanie legitymacji do złożenia skargi w tym trybie wymaga więc wykazania dwóch przesłanek: istnienia interesu prawnego (uprawnienia) po stronie skarżącego i naruszenie tego interesu prawnego (uprawnienia) przez zaskarżony akt. W realiach niniejszej sprawy okolicznością bezsporną jest, że skarżący jest mieszkańcem Mszany Dolnej, posiada na jej terenie nieruchomość oraz złożył deklarację, o której mowa w art. 6m ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (oświadczenie skarżącego k.25, oraz oświadczenie strony przeciwnej złożone do protokołu rozprawy z dnia 6 listopada 2014r. k.69). Tym samym w kontekście zakresu i przedmiotu regulacji zaskarżonych trzech uchwał należy przyjąć, iż skarżący posiada w niniejszej sprawie interes prawny legitymujący go do ich zaskarżenia.
Wniesiona w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym skarga spełnia także warunki wynikające z art. 53 § 2 p.p.s.a., została bowiem wniesiona w terminie, a jej wniesienie zostało poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.
Tytułem wstępu wskazać należy, że charakter opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi został przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12. W wyroku tym Trybunał stwierdził bowiem, że opłata ustanowiona w art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, do której odnoszą się art. 6k i art. 6l w związku z art. 6j ust. 2a jest daniną publiczną w konstytucyjnym rozumieniu. Trybunał wskazał, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy do dochodów publicznych i jest przeznaczona na realizację celów publicznych. Stanowi bowiem dochód gminy, z którego pokrywa się funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a mianowicie: odbieranie, transport, zbieranie, odzysk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, tworzenie i utrzymanie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługę administracyjną tego systemu (art. 6r ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy). Jest ona świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takim aktem są kontrolowane w niniejszej sprawie uchwały.
Pierwsza z zaskarżonych uchwał tj. uchwała z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXXII/223/213 podjęta została na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2013, poz. 1399)- zwana dalej także ustawą. Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 ustawy metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz do ustalenia stawki takiej opłaty. W art. 6j ust. 1 i 2 omawianej ustawy wskazano dwie metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami od właściciela nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Pierwszy polegający na ustaleniu opłaty jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (pkt 1), lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości (pkt 2), lub też powierzchni lokalu mieszkalnego (pkt 3) oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 ustawy.
Metoda ta przewiduje więc ustalenie jednej stawki za gospodarowanie odpadami, a następnie uzależnienie wysokości opłat od okoliczności wskazanych w pkt 1-3. Jeżeli rada gminy zdecyduje się na wybór tej metody, opłata jaką będzie zmuszony uiścić właściciel nieruchomości uzależniona będzie m.in od ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość. Natomiast druga z przewidzianych metod przewiduje uchwalenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.
Z kolei przepis art. 6k ust. 2 ustawy wskazuje, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;
- 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;
- 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2;
- 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.
W myśl art. 6r ust. 2 pkt 1-3 ustawy z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: 1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych;
- 2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych;
- 3) obsługi administracyjnej tego systemu.
W świetle powyższych przepisów nie budzi wątpliwości, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 127/13).
W kontrolowanej uchwale opłata za gospodarowanie odpadami została ustalona z uwzględnieniem liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy).
Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skarżącego, że kontrolowane uchwały zostały podjęte bez przedstawienia kalkulacji uzasadniających przyjętą stawkę opłaty stwierdzić należy, że jest to zarzut niezasadny. Z akt sprawy wynika, że Rada Gminy Mszana Dolna dysponowała danymi, informacjami, zapewnionymi m.in. ze strony Urzędu Miasta, które stanowiły istotną podstawę do przyjęcia takiej, a nie innej stawki opłaty.
I tak, jeśli chodzi o obowiązek uwzględnienia liczby mieszkańców zamieszkujących daną gminę, Rada Miasta przyjęła w oparciu o dane z ewidencji ludności liczbę 8.000 osób jako szacunkową liczbę mieszkańców. W aktach sprawy znajduje się zestawienie określające stan na dzień 31 marca 2012 r. (oraz jego potwierdzenie na dzień 31 grudnia 2012 r.) zawierające wskazanie ulic i ogólną liczbę osób zamieszkujących przy danej ulicy.
Przy określeniu miesięcznej ilości wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, Rada Miasta posłużyła się danymi zawartymi w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Małopolskiego, w oparciu o które przyjęła jako miesięczną ilość wytwarzanych odpadów przez jednego mieszkańca 17 kg.
Z kolei koszty odbioru, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów oszacowano przyjmując koszt zagospodarowania odpadów w instalacji wynoszący 260 zł oraz 1 zł za 1 tonę segregowanych śmieci. Powyższe ustalono w oparciu o informacje uzyskane z Zakładu Utylizacji Odpadów w Myślenicach oraz Zakładu Zagospodarowania Odpadów EMPOL w Tylmanowej (notatki służbowe sporządzone przez zastępcę Burmistrza Mszany - Dolnej z dnia 7 września 2012 r. oraz 27 listopada 2012 r.). Koszt odbioru odpadów wielkogabarytowych oszacowano natomiast na kwotę 150.000 zł rocznie w oparciu o rachunki z lat ubiegłych.
Na podstawie sporządzonej kalkulacji kosztów obsługi systemu zbierania odpadów komunalnych w Mszanie Dolnej z dnia 28 listopada 2012 r. oszacowano koszty administracyjne systemu uwzględniając m.in. koszty osobowe, opłaty pocztowe, kampanię informacyjną, zakup programu oraz sprzętu komputerowego. Łącznie koszty roczne funkcjonowania systemu przy selektywnej zbiórce odpadów zostały oszacowane na kwotę 895.656 zł rocznie.
Nadto z przesłanych przez Radę Miasta dokumentów wynika, iż wysokość stawki za gospodarowanie opłatami była także przedmiotem obrad poszczególnych Komisji Rady Miasta. Świadczą o tym załączone do akt sprawy protokoły z posiedzenia m.in. Komisji Ochrony Środowiska z dnia 13 listopada 2012 r. (protokół nr 7/12). Z protokołu tego wynika, że tematem posiedzenia Komisji była sprawa gospodarowania odpadami komunalnymi w świetle nowej ustawy "śmieciowej" oraz sprawa obliczania opłaty śmieciowej. Jak wynika z treści protokołu oraz z załącznika nr 2 na przedmiotowym posiedzeniu omówiono sposoby naliczania opłaty śmieciowej oraz kalkulacje kosztów. Wspomniany załącznik do protokołu obok omówienia założeń budżetowych na rok 2013r. w kontekście regulacji art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach omawia nadto zagadnienia związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi wynikające z Dyrektywy UE nr 2008/98 oraz Dyrektywy UE nr 1999/31.
Nadto z treści protokołu wynika, że ustalając wysokość opłaty Rada Miasta wzięła pod uwagę koszty transportu, zbiórki odpadów, ich unieszkodliwiania, a także utworzenie punktu oraz obsługę administracyjną nowego systemu. W efekcie powyższych ustaleń skalkulowana i proponowana stawka opłaty śmieciowej określona została na 8,5 zł od jednego mieszkańca segregującego śmieci oraz na 13 zł od mieszkańca niesegregującego.
Sprawa gospodarowania odpadami była także tematem posiedzenia Komisji Ochrony Środowiska (protokół nr 8/12 z dnia 7 grudnia 2012 r.). Podczas posiedzenia tej Komisji omówiono projekt uchwały w sprawie stawek opłat za gospodarowanie odpadami, jak również dyskutowano nad założeniami przesłanymi przez Burmistrza Miasta. Zastępca Burmistrza przedstawił koszty funkcjonowania systemu – kalkulacje kosztów, wskazując, iż minimalny koszt na jednego mieszkańca to 9,33 zł, natomiast na gospodarstwo domowe 38,26 zł. W protokole zaznaczono, że Gmina rozważała ustalenie stawek na pół roku z podziałem na 3 grupy tj. grupa od 1 do 3 osób w gospodarstwie domowym ze stawką 28 zł, grupa od 4 do 7 osób ze stawka 42 zł, oraz grupa powyżej 8 osób ze stawką 58 zł. Ostatecznie Komisja postanowiła pozytywnie zaopiniować projekt uchwały zgodnie z kosztami minimalnymi tj. 9 zł od osoby, natomiast stawka za niesegregowane śmieci ustalono na poziomie18 zł.
Sprawą gospodarowania odpadami zajęła się także Komisja Budżetowo-Gospodarcza (protokół nr 14/12 z dnia 27 grudnia 2012 r.). Z treści protokołu wynika, że podczas obrad tej Komisji omówiono projekt uchwały w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami i poddano dyskusji kwestię stawek za śmieci (przedstawionych w nowej analizie z dnia 28 listopada 2012 r.). Z załączonych do sprawy dokumentów wynika także, że Przewodniczący Rady Miasta przesłał projekt uchwały w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami oraz ustalenia stawki tej opłaty z prośbą o przedyskutowanie i wyrażenie opinii do Komisji Ochrony Środowiska oraz Komisji Budżetowo-Gospodarczej.
Nadto w aktach sprawy znajduje się wyciąg z protokołu nr XXXII/12 z sesji Rady Miasta, która odbyła się w dniu 28 grudnia 2012 r. przedstawiający przebieg obrad i dyskusji poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty.
Zdaniem Sądu przedstawione powyżej materiały, w tym w szczególności protokoły z posiedzeń poszczególnych Komisji, zebrane dane szacunkowe oraz kalkulacje kosztów działania systemu świadczą o tym, iż Rada Miasta rzetelnie analizowała zarówno wybór metody jak i wysokość stawki za gospodarowanie odpadami, uwzględniając przy tym koszty funkcjonowania całego systemu gospodarowania odpadami. Równocześnie wysokość opłaty została uwzględniona tak, by pokryła prognozowane koszty funkcjonowania tego systemu.
Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skarżącego, że radni podejmując uchwałę nie posiadali informacji na temat tego, ile osób faktycznie zamieszkuje na terenie Gminy, czy też ile osób płaci za śmieci segregowane, a ile za niesegregowane wskazać należy, że rozstrzygając o wysokości stawki za gospodarowanie odpadami, Rada musi wstępnie dokonać pewnych założeń, prognoz, które z czasem mogą zostać zmodyfikowane, prowadząc do modyfikacji pierwotnie ustalonej stawki (co też miało miejsce w niniejszej sprawie).
Wskazać w tym miejscu należy, że Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie C-254/08 Futura Immobiliare srl Hotel Futura i inni v. Comune di Casoria (publ. ZOTSiS 2009/7B/I-6995..), wskazał, że "art. 15 lit. a Dyrektywy 2006/12WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie odpadów, którego brzmienie jest identyczne z brzmieniem art. 15 lit. a Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE, winien być interpretowany w ten sposób, że przepisy krajowe, które przewidują w celu finansowania usług gospodarki odpadami miejskimi i ich unieszkodliwiania podatek obliczany na podstawie oceny objętości odpadów potencjalnie wytwarzanych przez użytkowników tych usług, a nie na podstawie ilości odpadów rzeczywiście przez nich wytworzonych i przekazanych do punktu zbioru, nie są w świetle obowiązującego prawa wspólnotowego sprzeczne z tym przepisem".
Dodatkowo Trybunał zauważył, że "częstokroć trudno jest, a bywa to nawet kosztowne, określić dokładną objętość odpadów miejskich przekazanych przez 'posiadaczy'. Stąd odwołanie do kryteriów opartych, z jednej strony, na zdolności wytwarzania odpadów przez ich posiadaczy, obliczanej w stosunku do powierzchni nieruchomości, którą zajmują i jej przeznaczenia, lub z drugiej strony, na rodzaju wytworzonych odpadów, może pozwolić na obliczenie kosztów unieszkodliwiania odpadów i ich podziału pomiędzy różnymi posiadaczami, ponieważ oba te parametry mogą bezpośrednio wpływać na kwotę przywołanych kosztów".
Uwzględniając powyższe uwagi, stwierdzić należy, że Rada Miasta Mszana Dolana przy ustalaniu wysokości stawki miała prawo ustalać w oparciu o posiadane dane potencjalną ilość produkowanych śmieci przez jednego mieszkania – przyjmując tą ilość na poziomie 17 kg odpadów w skali miesiąca.
Również kryterium liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość przyjęte w metodzie ustalania opłaty jest prawidłowe, a rozstrzygnięcie dotyczące wysokości tak określonej stawki zostało poprzedzone analizą kosztów funkcjonowania całego systemu gospodarowania odpadami, uwzględniającej m.in. liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych odpadów, koszty transportu i unieszkodliwiania odpadów, tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów, czy też administracyjnej obsługi systemu.
Nie można obiektywnie wymagać, aby Rada Gminy dysponowała dokładną informacją o ilości mieszkańców faktycznie zamieszkujących w danej Gminie. W tym zakresie organ musi posiłkować się danymi wynikającymi z ewidencji meldunkowych czy też danych GUS, które nigdy jednak nie oddadzą rzeczywistej ilości osób zamieszkujących daną gminę. Dane te są więc danymi orientacyjnymi i posiadają pomocnicze znaczenie przy budowaniu założeń kosztów funkcjonowania sytemu gospodarowania odpadami. Jak wynika z danych statystycznych GUS w roku 2012 liczba mieszkańców Gminy Miejskiej Mszana Dolna wynosiła 7876 mieszkańców.
Tym samym nie można zarzucić organowi, iż prognozując koszty funkcjonowania systemu oraz ustalając w ślad za tym wysokość stawki za gospodarowanie odpadami wadliwie przyjął do szacunkowych obliczeń liczbę 8000 mieszkańców. Powyższa wartość szacunkowa po pierwsze nie odbiega bowiem znacząco od powyższej danej statystycznej, a nadto jak wynika z twierdzeń organu koresponduje z danymi wynikającymi z danych meldunkowych.
Nadto stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie brak uzasadnienia uchwały nie uniemożliwia ustalenia powodów przyjęcia takiej, a nie innej treści uchwały w tym wysokości stawki za gospodarowanie odpadami. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty w szczególności: w postaci opisanych wyżej protokółów, a także przedstawione kalkulacje wysokości opłat uwzględniające liczbę mieszkańców gminy oraz prognozowane ilości wytwarzanych śmieci, oraz kosztów funkcjonowania systemu umożliwiają ocenę zasadności przyjętych wówczas stawek. W ocenie Sądu pomimo tego, że zaskarżona uchwała nie posiada pisemnego uzasadnienia, to jego brak nie jest brakiem pozwalającym na stwierdzenie jej nieważności, zwłaszcza, że postanowienia uchwały Rady Miasta Mszana Dolna Nr XXXII/223/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty - odpowiadają obowiązującym przepisom prawa.
Przechodząc do powodu stwierdzenia nieważności dwóch pozostałych uchwał wskazać należy, co następuje.
Uchwałą z dnia 30 kwietnia 2013 r. Nr XXXVII/249/2013 Rada Miasta Mszana Dolna przyjęła uchwałę w sprawie zmiany uchwały nr XXXII/223/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Na mocy ww. uchwały z dnia 30 kwietnia 2013 r. Rada Miasta obniżyła stawki opłaty odpowiednio z 9 zł na 7 zł od osoby przy tzw. zbiórce selektywnej, oraz z 18 zł na 15 zł od osoby, w przypadku odbioru odpadów zbieranych w sposób nieselektywny. Nadto Rada zmieniła treść § 3 nr XXXII/223/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. ustalając, że w przypadku gdy na danej nieruchomości prowadzone jest gospodarstwo domowe, w którym zamieszkuje troje lub więcej osób w wieku do 18 roku życia, wówczas stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla takich osób wynosi odpowiednio 4,50 jeżeli odpady zbierane i odbierane są w sposób selektywny oraz 12,00 zł, jeżeli odpady zbierane i odbierane są w sposób nieselektywny.
Z kolei w dniu 25 października 2013 r. nr XLII/298/2013 Rada Miasta Mszana Dolna przyjęła uchwałę w sprawie zmiany uchwały nr XXXII/223/2012 Rady Miasta Mszana Dolna z dnia 28 grudnia 2012 r. zwiększając odpowiednio w § 1 wszystkie opisane wyżej stawki za gospodarowanie odpadami do poziomu: 9 zł od osoby przy tzw. zbiórce selektywnej oraz 17 zł od osoby, w przypadku odbioru odpadów zbieranych w sposób nieselektywny. Równocześnie jednak uchwała Rady Miasta Mszana Dolna z dnia 25 października 2013 r. nr XLII/298/2013 utrzymała zróżnicowanie stawki opłaty w zależności od okoliczności czy na danej nieruchomości prowadzone jest gospodarstwo domowe, w którym zamieszkuje troje lub więcej osób w wieku do 18 roku życia. Utrzymując przedmiotowe rozwiązanie omawiana uchwała w § 1 pkt. 3 i 4. wprowadziła dla tego rodzaju przypadków także podwyżkę stawek odpowiednio do poziomu 6 zł jeżeli odpady zbierane i odbierane są w sposób selektywny oraz 14,00 zł, jeżeli odpady zbierane i odbierane są w sposób nieselektywny.
Jak wskazano na wstępie, opłata stanowi iloczyn stawki i parametru wynikającego z metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Do parametrów tych, zgodnie z treścią przytoczonego na wstępie art. 6j ust. 1ustawy należy: liczba mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, ilość zużytej wody z danej nieruchomości, powierzchnia lokalu mieszkalnego, oraz stawki ustalone na podstawie art. 6k ust. 1 ustawy.
Zgodnie natomiast z treścią art. 6j ust. 2a ustawy rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy.
Jak wynika z powyższego, przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidują możliwości różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi według cech wyróżniających mieszkańców danej miejscowości, takich jak: wiek, płeć, sytuacja bytowa. Przepis art. 6k ust. 4 ustawy nie upoważnia więc rady gminy do ustalenia dodatkowych kryteriów różnicowania.
Różnicowanie stawek opłat według takich dodatkowych kryteriów nie mieści się w granicach delegacji ustawowej przewidzianej w art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6k ust. 4 ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 luty 2014 r. sygn. akt III SA/Po 1676/13).
W świetle powyższego Rada Miasta Mszany Dolnej, różnicując podmiotowo stawki opłat za gospodarowanie odpadami – ze względu na m.in. wiek jej mieszkańców (tj. osoby do 18 roku życia) naruszyła przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tj. przepis art. 6j ust. 2a tej ustawy.
W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miasta Mszana Dolna z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr XXXVII/249/2013 oraz uchwały Rady Miasta Mszana Dolna z dnia 25 października 2013 r. nr XLII/298/2013. Obie ww. uchwały zostały wyeliminowane z obrotu prawego przez Sąd w całości, albowiem stwierdzona przez Sąd wadliwość uchwał w zakresie, w jakim wprowadzają one niedopuszczalne zróżnicowanie stawki opłaty w zależności od wieku i liczby osób niepełnoletnich w gospodarstwie domowym prowadzi do dezintegracji pozostałych zapisów wskazanych uchwał.
Skargę na uchwałę Rady Miasta Mszana Dolna z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXXII/223/2012 z przyczyn przedstawionych w pierwszej części niniejszych rozważań Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił.
Mając na uwadze fakt, iż skarga P. P. została częściowo uwzględniona, Sąd w pkt IV wyroku we wskazanym zakresie, działając po myśli art. 200 p.p.s.a. w zw. z art.205 § 1 p.p.s.a. orzekł na jego rzecz o zwrocie kosztów postępowania