Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 3 czerwca 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 i art. 105 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Budowlano – Produkcyjnego [...]" Sp.z.o.o. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu z drogi publicznej – ul. [...] oraz ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, infrastruktura techniczna, drogową oraz zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...] oraz [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..
W uzasadnieniu decyzji przybliżono przebieg postępowania. Wyjaśniono też, iż teren inwestycji nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymieniono uzyskane w toku postępowania opinie: Zarządu Dróg Miasta K., Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, Wydziału ds. Jakości Powietrza UMK, Wydziału Planowania Przestrzennego oraz opinię Rady Dzielnicy [...]. Wskazano na pozyskane milczące uzgodnienia Ministra Klimatu, Marszałka Województwa [...] w K., Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Wyjaśniono, że przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwoliło na stwierdzenie, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy żart. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Projekt decyzji sporządzony został przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, stosownie do treści art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśniono także podstawy faktyczne i prawne częściowego umorzenia postępowania.
Odwołanie od tej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [...] w K. zarzucając naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i błędne ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego w wyniku niepoinformowania wszystkich stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym i wyłączeniu właścicieli budynków przy ul. [...], [...] z udziału w postępowaniu administracyjnym; art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez odstąpienie od zebrania całego materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowej oceny przedmiotu postępowania, nadto oparcie zaskarżonej decyzji o błędnie ustalony stan faktyczny z pominięciem istotnych elementów, a przez to uznanie, iż inwestycja będzie stanowić kontynuację rodzaju i funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu w rejonie ulicy [...] i ulicy [...], a także parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach znajdujących się w rejonie inwestycji; art. § 5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ustalenie wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej z pominięciem wyników analizy, urbanistyczno - architektonicznej oraz uwarunkowań przedstawionych w opinii Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. z dnia 18 października 2019 r.; art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa w wyniku ustalenia dopuszczalnej wysokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy na poziomie 11 metrów, podczas gdy wysokość ta dla zabudowy na działkach sąsiednich jest średnio o kilka metrów niższa, a więc ustalona dopuszczalna wysokość elewacji frontowej dla planowanej zabudowy nie stanowi kontynuacji parametrów istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków dla planowanej zabudowy sprzecznych z wymaganiami ochrony środowiska, poprzez dopuszczenie zabudowy na terenie cennym przyrodniczo, zasiedlonym przez liczne gatunki chronione.
Odwołanie wniósł także M. F., zarzucając organowi I instancji brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do dowolnych ustaleń faktycznych. Ze względu na postawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyznaczone granice obszaru analizowanego, zobrazowane na załączniku graficznym do analizy odpowiadają wymogom rozporządzenia, a to treści § 3 ust. 2 tj. ustalone zostały w odległości 50 m od granic terenu inwestycji, która jest jednocześnie odległością nie mniejszą niż trzykrotna szerokość frontu działki (wynosząca 45 m, bowiem szerokość frontu działki wynosi jedynie ok. 15 m). W ramach tak wyznaczonych granic ustalono, że istnieją działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. [...], które zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, wymieniając wśród nich działki m.in. nr [...] obr. [...]. Ze względu na taki sposób zagospodarowania działek sąsiednich, zasadnie przyjęto, że funkcja wnioskowana - mieszkaniowa jest zgodna z funkcją dostępną z tej samej drogi publicznej.
Następnie analizator dokonał charakterystyki terenu inwestycji opisując jego lokalizację i usytuowanie w granicach miasta K. oraz wskazując, że teren ten należy do obszaru obejmującego fragment zabudowy związanej z przebiegiem ul. [...] oraz ul. [...]. Wskazał, że są to tereny, gdzie przeważa zabudowa pierzejowa, usytuowana w granicach działek, a ponadto występują budynki wolnostojące - mieszkalne i usługowe. Następnie autor zobrazował cechy architektoniczne i gabarytowe właściwe dla istniejącej zabudowy, wykazując zasadność wcześniejszego swego wniosku o ich zróżnicowaniu. Analizator szczegółowo scharakteryzował ukształtowanie linii zabudowy przy ul. [...], wskazując na jej jednolity charakter. Budynki bowiem posadowione są w zbliżonej, niewielkiej odległości od krawędzi jezdni: 1,5 m - 2,5 m. Określił usytuowanie istniejącego obecnie na terenie inwestycji (przewidzianego wg. wniosku inwestora do rozbiórki) budynku - tj. w odległości 2,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.
Podał, że w zbliżonej odległości znajduje się budynek na działce sąsiedniej [...] i zasugerował, że nowa zabudowa winna znaleźć kontynuację w linii zabudowy istniejącej na tej właśnie działce. Autor analizy dokładnie przedstawił też, jak kształtuje się wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy w badanym obszarze, co zostało zobrazowane w zestawieniu tabelarycznym, w którym ponadto podano dane dot. powierzchni zabudowy i powierzchni działek, będące podstawą obliczeń wskaźników dla poszczególnych działek objętych terenem inwestycji. Wskazał też, na podstawie przeprowadzonych obserwacji, że udział powierzchni biologicznie czynnej kształtuje się na średnim poziomie. W powyższym zestawieniu tabelarycznym przedstawiono także szczegółowe dane dotyczące szerokości elewacji frontowych w badanym obszarze. W części opisowej informacje te zestawiono ponadto z obecnym sposobem zagospodarowania terenu inwestycji (działki nr [...]) w odniesieniu do tych cech.
Stwierdzić należy, że powyższa konkretyzacja umożliwia weryfikację prawidłowości obliczonych średniej wartości wskaźnika powierzchni zabudowy dla całego obszaru i średniej wartości szerokości elewacji frontowych z całego obszaru. Równie szczegółowo w zestawieniu tabelarycznym analizator opisał zauważone w badanym obszarze wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Ponadto podał także wysokości kalenicy. Obliczył też średnią wysokość elewacji frontowej odrębnie dla budynków o dachach spadzistych, odrębnie dla budynków o dachach płaskich oraz globalnie średnią wysokość dla wszelakiej zabudowy w badanym obszarze. Dostatecznie opisana została też występująca w obszarze analizy geometria dachów (rodzaj zadaszenia, kierunki ukształtowania kalenic, kąty nachylenia połaci dachowych). Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania przyjętego przez organ I instancji sposobu wyznaczenia w sprawie linii nowej zabudowy.
Linię tę ustalono jako linię obowiązującą (tak załącznik graficzny do decyzji i wyrysowany na nim graficznie powyższy warunek), na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia tj. w nawiązaniu do zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji (nr [...]) tj. w odległości ok. 2,5 m. W takiej odległości znajduje się budynek na działce nr [...] i w nawiązaniu do linii wykształconej przez ten budynek, winna być zrealizowana nowa inwestycja (tak wyniki analizy, stanowiące uzasadnienie sposobu wyznaczenia ww. warunku). Stwierdzić należy, że wyniki analizy zezwalają na przyjęty sposób wyznaczenia powyższego parametru, nie prowadząc do naruszenia ładu przestrzennego, a zatem zawarte w decyzji rozstrzygnięcie, pozostaje w tym zakresie prawidłowe. Prawidłowo wyznaczono dla planowanej inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu na poziomie 44 % z tolerancją do l %. Zastosowano tu treść § 5 ust. 2 rozporządzenia, tj. odstępując od sztywnego odwzorowania średniej wartości tego wskaźnika ustalonej dla całego obszaru analizy (a wynoszącego 33 %), a nawiązano do wskaźnika, jaki obecnie na przedmiotowej działce jest kształtowany przez budynek, który podlegać będzie rozbiórce.
Wskazano tym samym, że w ten sposób zachowana będzie ciągłość cech zabudowy na przedmiotowym terenie inwestycji. Jednocześnie nie dopuszczono do realizacji inwestycji o powierzchni zawnioskowanej, bowiem zasadnie uznano, że generowałaby ona zbyt wysokości wskaźnik powierzchni zabudowy (na poziomie 65 %), nieznany obecnie w analizowanym obszarze. Tu wskazać należy odwołującej się Wspólnocie, że tym samym uwzględniono opinię Wydziału Biura Planowania przestrzennego, gdzie wskazywane było niepożądane dla tego terenu ustalanie wskaźnika na tak wysokim, wnioskowanym poziomie. Argumentacja odwołania Wspólnoty, pozostaje zatem chybiona. Kolegium nie neguje takiego wyznaczenia warunku.
Niezależnie od oceny dotychczasowego sposobu zabudowy terenu inwestycji, zwrócić uwagę należy, że w badanym obszarze istnieją także działki sąsiednie o podobnych wskaźnikach powierzchni zabudowy, lub wyższych niż ten dopuszczony w decyzji (tak np. działka nr ewid.[...] - 49%, działka nr [...] - 43 %, działka nr [...] - 41 %, działka nr [...] - 42 %). Zagwarantowano tym samym, aby na analizowanym obszarze nie powstała zabudowa obca, nie znajdująca kontynuacji w istniejącym zagospodarowaniu, lecz taka która jest podobna do już istniejącej. Stwierdzić należy, że dzięki temu zabiegowi, w wyniku realizacji inwestycji nie dojdzie do znacznego zagęszczenia zabudowy. Tak ustalony warunek umożliwi jednocześnie realizację nakazu zachowania powierzchni biologicznie -czynnej na poziomie nie mniejszym niż 40 %. Jako uzasadnione należy uznać działanie organu polegające na wprowadzeniu na terenie inwestycji konieczności zachowania minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej na poziomie - 40 %, gdyż stanowi to odzwierciedlenie opisywanego wyżej sposobu zagospodarowania zielenią w obszarze analizy, a ustalonego na poziomie - średnim.
Odnosząc się do formułowanych w odwołaniu postulatów o potrzebie uwzględnienia zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wskazujących na zachowanie tego wskaźnika na poziomie 50 %, Kolegium wyjaśnia, że brak jest podstaw do uznania tych zapisów za wiążące w sprawie. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują możliwości uwzględnienia ani zapisów Studium, ani też opracowanych i projektowanych dopiero na tej podstawie zapisów nieobowiązującego planu miejscowego. Istotny jest zastany ład przestrzenny, w przedmiotowej zaś sprawie, jak to już wyżej Kolegium wskazywało, został on prawidłowo przez organ uwzględniony. Kolegium nie dostrzegło też uchybień w zakresie ustalonego w decyzji warunku dot. szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy. Organ I instancji zastosował podstawę z § 6 ust. 2 rozporządzenia, tj. na zasadzie odstępstwa od generalnej zasady ustalania tego warunku jako odwzorowania średniej wartości dla całego obszaru analizy (wynoszącej dokładnie 15,3 m) i ustalił warunek na poziomie ok. 15 m wyjaśniając, że jest to nawiązanie do szerokości obecnie istniejącej zabudowy na działce nr [...] obr. [...], oraz, że szerokość ta powinna być równa szerokości ww. działki.
W związku tym zastrzeżono też, że określenie dokładnej szerokości elewacji nowego budynku wymaga pomiaru geodezyjnego szerokości działki. Kolegium stwierdza, że takie ustalenie w decyzji warunku nie będzie prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego, bowiem jak wynika z analizy, przy ul. [...] szereg zabudowań posadowionych jest w granicy działek tworząc zwartą pierzeję. Zrealizowana została tym samym zasada kontynuacji. Wreszcie Kolegium nie kwestionuje decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim dotyczy ona wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W oparciu o wyniki analizy organ I instancji prawidłowo ustalił granice, do jakich możliwa jest realizacja inwestycji, a których przekroczenie stanowiłoby naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego. Organ ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku na poziomie 11 m w oparciu o § 7 ust. 1 rozporządzenia, tj. jako przedłużenie wysokości budynku bezpośrednio sąsiadującego z terenem inwestycji tj. do wysokości budynku na działce nr [...] (budynku nr [...]).
Planowana inwestycja zarówno ze względu na tożsamy rodzaj (wielorodzinny), jak i planowaną geometrię dachu tworzyć będzie z ww. budynkiem sąsiednim wspólny, spójny kontekst przestrzenny, nie prowadząc do zaburzenia ładu przestrzennego w otoczeniu. Wprawdzie po drugiej stronie terenu inwestycji, na działce nr [...], istnieje budynek o nieco niższych gabarytach, tj. którego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 5 m (do okapu), jednakże ze względu na geometrię dachu tego budynku, całkowita wysokość tego budynku wynosi 9,5 m do kalenicy, zaś na ul. [...] w budynku tym eksponowane są wysokie lukarny w dachu (tak zdjęcia fotograficzne), nie zachodzi więc tutaj rażący dysonans przestrzenny, pomiędzy cechami wysokościowymi tego budynku, a dopuszczoną w decyzji wysokością elewacji frontowej nowej zabudowy. Dodać należy, że wobec dopuszczonego dachu płaskiego dla nowej zabudowy, ww. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jest równocześnie wysokością całkowitą budynku, dlatego przy ocenie jej dopuszczalności, nieuzasadnionym byłoby pomijanie wysokości całkowitej innych budynków (także tych o dachach połaciowych).
Podkreślić należy, że wyznaczenie w decyzji ww. warunku, zostało przy tym poprzedzone szczegółową analizą tej cechy zabudowy na działkach sąsiednich. Wykazano, że wzdłuż ulicy [...] usytuowane są budynki o różnorakiej wysokości elewacji frontowych i jak i różnorakich wysokościach całkowitych - do kalenicy. Budynki z dachami płaskimi, w więc z takimi, jak to planuje się dla nowej zabudowy posiadają wysokości elewacji frontowych w przedziale od 7,5 m do 11 m. Przy czym budynek na działce nr [...], do której bezpośrednio nawiązał organ I instancji, nie jest jedynym w obszarze, bo oprócz ww. budynku, podobną wysokość posiada budynek na działce nr [...]. Zbliżone wysokości elewacji frontowych posiadają budynki na działkach nr [...] (9 m do okapu), nr [...] (9,5 m - dach płaski). Planowana zabudowa nawiązuje więc do ww. budynków znajdujących się zarówno w bezpośrednim sąsiedztwie, jak i w dalszym sąsiedztwie - w obudowie ul. [...], tworząc wraz z nimi funkcjonalną i przestrzenną całość.
Występujące przy tej ulice cechy niższych budynków o połaciowych dachach, ze względu na wykazywaną różnorodność, nie wymagają bezwzględnej kontynuacji. Ich parametry wysokościowe współgrają z parametrami wysokościowymi budynków o dachach płaskich, a planowana inwestycja nie zaburzy tej różnorodności. Zaznaczyć należy, że organ I instancji dostrzegając wszystkie powyższe uwarunkowania, dokonał miarkowania między zamiarami Inwestora (ten we wniosku proponował wysokość budynku na poziomie 15 m), a wymaganiami ładu przestrzennego i ostatecznie ustalił warunek na niższym, niż na wnioskowanym poziomie, uznając zasadnie, że zawnioskowane rozmiary wprowadziłyby niepożądaną dominantę w badanym obszarze. Kolegium nie neguje prawidłowości ustalenia warunków w zakresie geometrii dachu planowanej inwestycji. Jak wskazują wyniki analizy, w badanym obszarze przeważają dachu o budowie połaciowej (równoległej kalenicy względem ul. [...]), jednakże występuje także zabudowa o dachach płaskich (w tym na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji).
Wyjaśnić należy, że ustawodawca § 8 rozporządzenia nie wymaga konieczności nawiązywania jedynie do tych form geometrii dachów, które przeważają w badanym obszarze. Organ I instancji dopuszczając dla planowanego budynku dach płaski, nawiązał do form istniejących w obszarze analizowanym, w tym do budynku z którym połączona zostanie planowana inwestycja. Spełniono tym samym zarówno zapisy § 8 rozporządzenia, jak i wymagania zaobserwowanego ładu przestrzennego. Reasumując Kolegium nie dopatrzyło się tym samym naruszenia przez organ I instancji wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy zasady dobrego sąsiedztwa, a decyzja w swej treści, w zakresie, w jakim wyznacza poszczególne parametry architektoniczne, odpowiada wymogom tego przepisu, jak również wyżej wskazanym przepisom rozporządzenia. Organ I instancji, stosując regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjął działania w ramach m.in. prowadzonych postępowań opiniodawczych z organami ochrony i kształtowania środowiska, dla zapewnienia zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami o ochronie środowiska oraz o ochronie przyrody.
Pozyskano do akt sprawy opinię Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K., w której uwzględnione zostało położenie terenu inwestycji i jego walory środowiskowe i pr2yrodnicze. Jednostka opiniująca w oparciu o materię prawa ochrony przyrody i prawa ochrony środowiska wskazała na wymagania, jakie stawiane są przez te przepisy, ustaliła także dodatkowe warunki, które musi spełniać przedmiotowa inwestycja pod względem ochrony zieleni, ochrony przyrody. Warunki te transponowane zostały przez organ I instancji do decyzji, w ramach których, wprowadzono nakaz ochrony drzew rosnących na terenie inwestycji oraz bezwzględny nakaz zabezpieczenia na czas budowy drzew i krzewów. W związku z faktem położenia przedmiotowego terenu w korytarzu ekologicznym wprowadzono konieczność ochrony i utrzymania wysokich standardów przyrodniczych tego terenu w oparciu o przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska.
Wprowadzono warunki mające na celu zachowanie tras migracji i możliwości przemieszczania się zwierząt kręgowych (poprzez nakaz stosowania ogrodzeń ażurowych o odpowiednich parametrach). W związku zaś z planowaną rozbiórką istniejącego budynku wprowadzono warunki dotyczących ochrony gniazd i siedliski zwierząt chronionych (ptaków, nietoperzy), dostrzegając prawdopodobieństwo ich występowania na działce. Warunki te znalazły wyraz w załączniku nr l pkt. II ppkt. 2 lit. a). Organ I instancji zbadał należycie i dogłębnie kwestię oddziaływania inwestycji na reżim wód podziemnych w związku z planowanym w ramach inwestycji garażem podziemnym. W treści decyzji zawarł szczegółowe warunki pod względem ochrony wód, gospodarki wodnej, w tym m.in. nakaz przyjęcia odpowiednich rozwiązań technicznych, które nie spowodują zmiany reżimu wód podziemnych (w tym m.in. piętrzenia wody podziemnej) ze szkodą dla gruntów sąsiednich, konieczność określenia w projekcie budowlanym sposobu zagospodarowania mas ziemnych, niedopuszczalność zmiany ukształtowania terenu, która doprowadziłaby do zakłócenia stosunków wodnych na gruntach sąsiednich oraz konieczność ewentualnego zastosowania odpowiednich rozwiązań technicznych.
Warunki te znalazły wyraz również w załączniku nr l pkt. II ppkt. 2 lit. a). Zwrócić uwagę należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, ze swej istoty wytycza podstawowe kierunki ukształtowania objętej wnioskiem inwestycji budowlanej, podlegającej dalszym szczegółowym ustaleniom w kolejnym procesie inwestycyjnym (w toku pozwolenia na budowę). Dotyczy to także warunków w zakresie ochrony przyrody, ochrony środowiska, ochrony wód i gospodarki wodnej. Odwołująca się nie może zatem obecnie skutecznie domagać się dalszej konkretyzacji obowiązków Inwestora z tym związanych już na obecnym etapie procesu inwestycyjnego. Dalszej konkretyzacji, w tym wypełnienia warunków wynikających z treści ww. decyzji wz, Strona będzie mogła skutecznie domagać się w toku ubiegania się przez Inwestora o pozwolenie na budowę. Dla planowanej inwestycji spełniono również pozostałe kryteria wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, zdefiniowane w art. 61 ust. 1 pkt. 2- 5 ustawy.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. [...], co potwierdza opinia Zarządcy drogi - Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 26.11.2019 r. Zatem spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy. Nie budzi wątpliwości dostateczne uzbrojenie inwestycji w media. W aktach sprawy znajdują się też przedstawione przez Inwestora aktualne oświadczenia dysponentów sieci: o możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do sieci elektroenergetycznej, o możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz sieci energii cieplnej. Jak wynika z ww. opinii Zarządcy drogi z dnia 26.11.2019 r, do której przylega teren inwestycji, ulica [...] zapewni też należyte uzbrojenie i obsługę komunikacyjną dla planowanej inwestycji. Stwierdzono, że ze względu na rozmiary tej inwestycji, obsługa komunikacyjna tych budynków nie wpłynie na pogorszenie warunków komunikacyjnych na ww. drodze.
Skoro zatem ww. organ, posiadający wiadomości specjalne z dziedziny ruchu drogowego i obsługi komunikacyjnej miasta K., ocenił, że w związku z planowaną inwestycji nie dojdzie do nadmiernych utrudnień w ruchu drogowym na ww. ulicy, Kolegium nie neguje tych ustaleń. Zaznaczyć przy tym należy, że do decyzji transponowano warunki z ww. opinii, ustanawiające dla Inwestora powinność zapewnienia poza pasami drogowymi miejsc postojowych dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji, a ponadto wskazano na konieczność uwzględnienia w bilansie miejsc postojowych dodatkowo ogólnodostępnych miejsc postojowych, wprowadzono nakaz przebudowy chodnika.
Tym samym wprowadzono dodatkowe gwarancje, że w związku z planowaną inwestycji, nie dojdzie do nadmiernych utrudnień w obsłudze komunikacji na ulicy [...], kosztem innych użytkowników ruchu. Dodatkową gwarancję stanowią ponadto kategoryczne i jednoznaczne zapisy w kwestii obowiązku zapewnienia przez Inwestora odpowiedniej liczby miejsc postojowych w ramach planowanego podziemnego parkingu, w oparciu o wskazania wynikające z uchwały Rady Miasta K. z dnia 29 sierpnia 2012 r. "Program obsługi parkingowej dla miasta K.". Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. l. ustawy. Kolegium nie neguje też prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji o częściowym umorzeniu postępowania w zakresie, w jakim dotyczyło ono budowy zjazdu z drogi publicznej — ul. [...], stanowiącej drogę publiczną.
W sprawie zasadnie uwzględniono zmianę przepisów ustawy o drogach publicznych, która posiada wpływ na zakres niniejszego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 6 tej ustawy, obowiązującym od dnia 1.01.2017 r. budowa oraz przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 (zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu), nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie w tym przedmiocie okazało się bezprzedmiotowe.
Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [...] w K. zarzucając naruszenie:
1/ art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i błędne ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego w wyniku niepoinformowania wszystkich stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym i wyłączeniu właścicieli budynków przy ul. [...], [...] z udziału w postępowaniu administracyjnym’ 2/ art. 28 w związku z art. 2 pkt 1 oraz w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, ładu przestrzennego, kontynuacji funkcji oraz harmonizacji zabudowy, a to przez uznanie, że inwestycja planowana na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. będzie stanowić kontynuację rodzaju i funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu w rejonie ulicy [...] i prostopadłej do niej ulicy [...], a także parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach znajdujących się w rejonie planowanej inwestycji.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zdaniem strony skarżącej decyzja jest wadliwa, organ bowiem nieprawidłowo, (zbyt wąsko) ustalił krąg stron postępowania, planowana inwestycja odbiega parametrami od zabudowy występującej w tym terenie a wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki jest zbyt wysoki. W ocenie sądu zarzuty te są bezzasadne..
Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm. (dalej ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, każda zmiana zagospodarowania terenu lub zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego czy jego części, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do funkcji, jaka na danym obszarze występie tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej przemysłowej itp., oraz parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Organ ustala też czy działka obejmująca zamierzenie inwestycyjne ma dostęp do drogi publiczne, oraz czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a także czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zaznaczyć przy tym należy, iż zgodność decyzji ustalającej warunki zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów szeroko rozumianego Prawa budowlanego, gdyż organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2016 r., II OSK 2151/12; z 7 lutego 2014 r. II OSK 2151/12 z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000, Nr 1, poz. 15; z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, z 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08; z 18 stycznia 2012 r. II OSK 2065/10, z 8 listopada 2013 r., II OSK 1302/12). Jak zasadnie podkreśla Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 stycznia 2020 r. II SA/Kr 1177/19 przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. stanowią wszelkie normy prawa powszechnie obowiązującego, które dotyczą planowanego zamierzenia ze względu na jego cechy lub lokalizację. Pojęcie to obejmuje w szczególności przepisy dotyczące zabytków, przyrody, środowiska, wód, dróg etc.
Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588 (dalej; rozporządzenie) określone zostały zasady ustalania parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno- architektoniczną. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1).
Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2). Analizę urbanistyczno–architektoniczną sporządza uprawniony architekt lub urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia kontroli sporządzonej w sprawie analizy, stanowi ona bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.
Dokonując oceny decyzji organu I instancji a utrzymanego w mocy orzeczeniem organu odwoławczego, sąd nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością eliminacji skarżonej decyzji z obrotu prawnego. Jak wynika z decyzji funkcja planowanej zabudowy będzie funkcją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Funkcja ta stanowi kontynuację funkcji, jaka występuje tak w obszarze analizy jak i na innych działkach dostępnych do tej samej drogi publicznej. Spełniony został zatem tzw. warunek dobrego sąsiedztwa o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy. Z decyzji też wynika, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...] projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, jako położony na terenie miasta K...
Odnośnie parametrów zamierzenia inwestycyjnego, to linia zabudowy została wyznaczona, jako przedłużenie zabudowy na działce nr [...] a jak wynika z decyzji organu I instancji (w szczególności zał. nr [...] oraz [...]) a także materiału fotograficznego zalegającego w aktach administracyjnych, linia ta stanowi przedłużenia pierzowej zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycyjnym i stanowi też kontynuację linii zabudowy, jaka na tej – aktualnie zabudowanej działce występuję. Wyznaczona została zatem w oparciu o § 4 ust 1 rozporządzenia - jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustalono w wartości dotychczasowej tj. takiej samej, jaką kształtuje zabudowa już istniejąca, co uzasadnia odstąpienie od zasady, o której mowa w § 5 ust 1 rozporządzenia i wyznaczenie go na podstawie § 5 ust 2 rozporządzenia.
Także szerokość elewacji frontowej ustalono w wartości, jaką ma istniejący już budynek, który, jak mowa wyżej, zlokalizowany jest w zabudowie pierzowej, co także wystarczająca uzasadnia wyznaczenia tego parametru w oparciu o § 6 ust 2 rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono w oparciu o przepis § 7 ust 1 rozporządzenia, jako przedłużenie krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tj działkach nr [...] nr [...]. Geometrię dachu ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.
Zarzuty skargi w ocenie sądu są bezzasadne. W orzecznictwie przyjmuje się (jest to pogląd właściwie jednolity), iż tylko strona bezzasadnie pominięta w postępowaniu administracyjnym może skutecznie zarzut tern formułować. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2019 r. II OSK 1647/17 przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, ewentualnie następca prawny takiego podmiotu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z 1 marca 2018 r., II OSK 1837/17, LEX nr 2486317; z 17 listopada 2017 r., II OSK 87/17, LEX nr 2442985; z 14 listopada 2017 r., I OSK 82/16, LEX nr 2479195).
Następnie wskazać należy, iż jak wykazano wyżej, planowana inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa a parametrami nie odbiega od zabudowy już istniejącej w obszarze analizy a w przeważającej części – z wyjątkiem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – także zabudowy, która na działce objętej zamierzeniem inwestycyjnym już istnieje, dotyczy to w szczególności wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Podnieść też należy, iż organ w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie bada takich kwestii jak zwiększenie ewentualnej uciążliwości inwestycji już zrealizowanej dla mieszkańców terenów sąsiednich. Jest to kwestia pozaprawna.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności na podstawie art. 151 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.