Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1274/20

Uzasadnienie

Pismem z dnia 21 września 2020 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków - po rozpatrzeniu wniosku K. Ż. i J. Ż. - odmówił wyłączenia karty ewidencyjnej z wojewódzkiej ewidencji zabytków budynku zlokalizowanego na dz. ewid. nr [...] przy ul. [...] w miejscowości N. T..

Organ wskazał, że przedmiotowy budynek jest ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta N. T. (GEZ) oraz Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków (WEZ). Obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków, a co za tym idzie procedura włączenia obiektu do GEZ lub WEZ jest inna niż procedura wpisu obiektu do rejestru zabytków

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j.: Dz. U. z 2020r. poz. 282): "Wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa". Przedmiotowy budynek jest obiektem nieruchomym, zatem zgodnie z obowiązującymi na dzień włączenia obiektu do WEZ tj. październik 1999 r., przepisami dot. prowadzenia ewidencji zabytków, włączenie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie wymagało uzyskania zgody właściciela ani nawet nie istniał obowiązek informowania właściciela obiektu o podjętych czynnościach zmierzających do jego włączenia ani też o samym jego włączeniu do ewidencji zabytków a włączenie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie stanowiło rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ w formie decyzji administracyjnej zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 kwietnia 2018r. sygn.. akt II OSK 2596/17.

W obecnym stanie prawnym przepisy dot. prowadzenia ewidencji zabytków uległy zmianie i wymagane jest informowanie właściciela obiektu o zamiarze włączenia obiektu do ewidencji zabytków jak również o samym włączeniu obiektu do ewidencji zabytków.

Wojewódzki Konserwator Zabytków podkreślił, że nie jest konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego. Wojewódzki Konserwator Zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa co potwierdzają wyroki NSA z dnia 26 października 2016r., sygn. II OSK 96/16;z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. Akt II OSK 2926/16.

Dalej wyjaśniono, że określenie "zabytkowości" obiektu zostało dobrze opracowane na podstawie selekcji aksjologicznych przez A. R. - wiedeńskiego Konserwatora Zabytków w roku 1903 (wdanie Der modernę Denbnalkuktus). Na tej podstawie powstało wiele systemów prawnej ochrony pomników przeszłości w Europie. Sam A. R. uznawała, iż każde dzieło ludzkie posiada wartość historyczną, zatem może się stać potencjalnym zabytkiem. K. P. (w książce: Ochrona dziedzictwa kulturowego. Zarządzanie i partycypacja społeczna, Kraków 2002,) twierdzi, że pomimo braku konkretnego - sztywnego określenia granicy czasowej, nikt nie nazwie zabytkiem czegoś nowego. Niezbędny do tego jest określnik "dawności", upływu czasu, który będzie nieodłącznym elementem - wartością, dla której będziemy jakieś dobro tak postrzegać. W przypadku wojewódzkiej ewidencji zabytków mówimy o czasie stosunkowo krótszym, niż w przypadku obiektów rejestrowych - chociaż dzisiaj do rejestru zabytków są wpisywane obiekty stosunkowo "młode" jak np. Pałac Kultury w W., czy mieszkanie - pracownia T. B. w bloku mieszkalnym z lata 70. XX wieku.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r. (II OSK 96/15) jednoznacznie wskazuje, iż "prawidłowo Sąd I instancji, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r, P 11/98. podkreślił, że prawo własności może podlegać ograniczeniom i jego ochrona nie ma charakteru absolutnego. Czynność materialno-techniczna w postaci włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, której skutkiem jest ujęcie tego zabytku w gminnej ewidencji powoduje pewne ograniczenia w wykonywaniu przez właściciela zabytku jego prawa. Ograniczenia te wynikają z przepisów prawa nakładających na właścicieli zabytków dodatkowe obowiązki, które nie aktualizują się względem właścicieli obiektów niebędących zabytkami. Przykładem są decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego i o warunkach zabudowy, które wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Fakt istnienia wskazanych wyżej ograniczeń nie oznacza jednak, aby skarżona czynność naruszała istotę prawa własności, a tym samym powołane przepisy rangi konstytucyjnej. Należy mieć jednocześnie na względzie, że ochrona dziedzictwa narodowego ma także swoje umocowanie w Konstytucji (art. 5 Konstytucji), na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Właścicielowi zabytku służy prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na czynność ujęcia zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków, w wyniku czego następuje sądowa kontrola legalności podjętej czynności".

Organem właściwym do rozstrzygnięcia kwestii dot. włączenia budynku do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków jest wojewódzki konserwator zabytków i Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Określone w ustawie wartości (artystyczna, naukowa lub historyczna) oraz interes społeczny stanowią warunek uznania "dobra kultury" za zabytek. Wartość artystyczna obiektu nie jest tylko obiektywną oceną wartości artystycznej zabytku, ale także kształtowania określonych układów przestrzenno - funkcjonalnych, które odpowiadały specyficznym warunkom terenowym danego krajobrazu kulturowego. Budynek przy ul. [...] w N. T. jest jednym z ośmiu budynków na niniejszej ulicy figurujących w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Przedmiotowy budynek stanowi przykład zachowania typowych elementów budownictwa, cech stylistycznych i sposobie budowania charakterystycznych dla architektury Miasta N. T. powstającej w określonym momencie historii miasta. Obiekt posiada cechy budownictwa [...] i jest cenny dla tego miejsca wzmacniając jego charakter i dokumentując przebieg historii miejscowości N. T.. Jest przykładem domu budowanego wg. określonych zasad z zastosowaniem pewnych charakterystycznych elementów, zdobień ale też technik budowlanych, proporcji, kątów nachylenia dachów itp. Wartości zabytku mogą istnieć w różnej skali, od tego pochodzi słowo waloryzacja - wartościowanie - stopniowanie wartości, przypadku budynków wpisanych do wojewódzkiej ewidencji zabytków możemy mówić o nieco niższych wymaganiach niż w przypadku budynków wpisanych do rejestru zabytków, czy pomników historii czy też obiektów znajdujących się na liście światowego dziedzictwa UNESCO.

Zabytek jest świadectwem minionej kultury a tym samym elementem dziedzictwa kultury a specjalistyczne organy konserwatorskie są uprawnione do oceny, czy określony obiekt stanowi zabytek bez konieczności sporządzenia opinii potwierdzającej wartość historyczną, naukową i architektoniczną obiektu przez innych specjalistów.

Odnosząc się do kwestii przypadkowych remontów prowadzonych przy przedmiotowym obiekcie, poinformowano, iż prowadzone były one bez nadzoru konserwatorskiego i w zakresie niezgodnym z uzgodnieniami konserwatorskimi co zostało stwierdzone podczas przeprowadzonych w dniu 19.02.2019r. oględzin obiektu. W trakcie wykonywania czynności związanych z oględzinami budynku stwierdzono, iż wykonane zostały prace budowlane związane z zamurowaniem 2 otworów okiennych w szczycie elewacji wschodniej oraz szczycie lukarny w elewacji północnej. Roboty te nie stanowiły przedmiotu uzgodnienia konserwatorskiego i zostały wykonane samowolnie przez właścicieli obiektu w związku z czym o fakcie tym został poinformowany Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w celu podjęcia odpowiednich czynności administracyjnych.

Przedstawione powyżej fakty stanowią w ocenie tut. Urzędu celowe działanie właścicieli obiektu które są ukierunkowane na świadome obniżanie wartości architektonicznych obiektu i tym samym mają potwierdzić zasadność wyłączenia obiektu z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Nie mniej jednak przeprowadzone prace nie wpływają trwale na charakter zabytkowego obiektu i zadaniem tut. Urzędu jest dążenie do przywrócenia obiektu do stanu pierwotnego i zachowanie w maksymalnym stopniu substancji pierwotnej.

Opisaną wyżej czynność zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. Ż. i J. Ż., zarzucając jej

1. 1. obrazę prawa materialnego, które miało wpływ na wynik tej sprawy, tj. art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej u.o.z.) poprzez dokonanie błędnej kwalifikacji budynku i ustalenie, że budynek posiada wartość historyczną, która pozwala uznać go za zabytek, w sytuacji gdy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej Organ) nie wykazał, że budynek posiada aktualnie taką wartość historyczną, która zasługiwałaby na ochronę w rozumieniu przepisów u.o.z.
2. 2. obrazę przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) a także art. 77 ust. 1 art. 80 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie przez organ stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niedokonanie prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, pominięcie przy rozstrzyganiu słusznego interesu skarżących, w szczególności poprzez:
3. - nie odniesienie się merytorycznie do przedstawionej przez stronę opinii eksperckiej
4. - niewykazanie, że budynek posiada aktualnie taką wartość artystyczna, która zasługiwałaby na ochronę w rozumieniu przepisów u.o.z.
5. - bezpodstawne uznanie, że skarżący swoimi działaniami obniżają wartość historyczną budynku, w sytuacji, gdy budynek ten nie posiada takiej wartości co skutkowało nieuzasadnionym i bezpodstawnym uznaniem przez Organ, iż budynek ma wartość historyczną, w sytuacji gdy prawidłowe, obiektywne i całościowe rozpatrzenie materiału dowodowego powinno prowadzić do wniosku, że budynek w aktualnym stanie zachowania nie ma wartości zabytkowej.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. bezskuteczności zaskarżonej czynności w całości oraz o zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w motywach uzasadnienia pisma odmawiającego wykreślenia budynku Organ nie ustalił czy budynek nadal może być kwalifikowany jako zabytek w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie zabytków z szczególności art. 3 pkt 1 i 2 tej ustawy. Organ nie wykazał, że budynek posiada wartość historyczną, której zachowanie leżałoby w interesie społecznym, ani że posiada aktualnie taką wartość artystyczną, która zasługiwałaby na ochronę w rozumieniu powyższego przepisu.

Organ teoretyzuje i automatycznie przytacza elementy składające się na definicję zabytku bez odniesienia do budynku będącego przedmiotem niniejszej sprawy - Organ twierdzi, że budynek stanowi przykład zachowania typowych elementów budownictwa i cech stylistycznych - nie przytacza jakiego rodzaju są to elementy i cechy. Kolejno twierdzi, że budynek posiada cechy budownictwa [...], lecz także nie wymienia jakie to cechy posiada obiekt.

Powyższe ukazuje, że trudno w tej sprawie twierdzić jakoby Organ, który przy wydawaniu rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym, które wymaga wnikliwego i logicznego podejścia a potem uzasadnienia taką wnikliwością się wykazał. Argumenty podawane w piśmie są pustymi tezami, które nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym - gdyby budynek posiadał wymienione cechy zabytku, Organ z pewnością precyzyjnie by je wymienił.

Trzeba z całą mocą podkreślić, że brak sformalizowania reguł postępowania nie oznacza, że posiadanie walorów historycznych/artystycznych przez budynek może być z góry zakładane. Winno bowiem być poprzedzone ekspertyzą czy badaniami - czego Organ w niniejszej sprawie nie dokonał.

Dalej skarżący zwrócili uwagę, że ustawodawca w art. 3 nie określił kryteriów i trybu kwalifikowania obiektów do ewidencji zabytków. Nadto nieprecyzyjna definicja zabytku w ustawie o ochronie zabytków, posługuje się nieostrymi pojęciami, jak "świadectwo epoki", czy "wartość historyczna". Nie może to jednak oznaczać dowolności i arbitralności organu w kwestii wpisu danego obiektu do ewidencji. Wpis taki powoduje bowiem m.in" że w wielu sprawach niezbędne stają się uzgodnienia z konserwatorem zabytków, co ogranicza w znacznym stopniu prawo własności.

Budynek był wpisany na listę Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków Nieruchomych, która została zaktualizowana w latach 1889/99. Obiekt ten nie posiadał w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w K. karty ewidencyjnej, a jedynie kartę katalogową z informacją na temat adresu, daty powstania na początku XX w. i z dołączoną fotografią [...] z października 1999 r. W Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w K. oraz w Urzędzie Miasta w N. T. nie istnieją dokumenty informujące o tym, w oparciu o jakie przesłanki obiekt ten znalazł się w ewidencji zabytków oraz nie zostały wymienione elementy zabytkowe znajdujące się w obiekcie.

Podkreślić należy, że do czasów obecnych nie zostały przeprowadzone prace konserwatorskie w budynku, stąd w Archiwum Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. nie znajdują się dokumenty archiwalne na ten temat.

Należy zaznaczyć, ze w opracowaniu N. T.. Studium historyczno-urbanistyczne autorstwa mgr Z. B. z lat 1990-1992 budynek przy ul. [...], jak również cała ulica [...], nie zostały ujęte. Opracowanie stworzone w Pracowni Konserwacji Zabytków w K. powstało na zlecenie WUOZ-u w K., w celu stworzenia katalogu obiektów posiadających walory kulturowe podlegające ochronie w mieście N. T.. Autorzy studium podzielili obiekty na zabytkowe (284) oraz tradycyjne (569). Wyższą wartość prezentują obiekty zabytkowe, wśród których znalazły się zespoły sakralne, kapliczki, mieszkalne itd. Do spisu włączono również znaczną ilość obiektów tradycyjnych, co miało na celu uchwycenie wartości decydujących o krajobrazie architektoniczno - urbanistycznym N. T. i stanowiące kulturową wartość chronioną. Stworzenie listy miało za zadanie utrzymanie "ciągłości lokalnej tradycji budowlanej, jako wyznacznika tożsamości kulturowej". Studium to zostało opracowane przez najwyższej klasy historyków i historyków sztuki, m.in. Z. B., B. K., M. T. i L. D..

Fakt niewłączenia w zakres studium ulicy [...], w tym omawianego budynku mieszkalnego, zarówno do obiektów zabytkowych, jak i tradycyjnych, świadczy o nieuznaniu go jako obiektu podlegającemu ochronie konserwatorskiej. Przypisanie konkretnego obiektu do spisu zostało poparte wnikliwymi badaniami i kwerendą literatury, jak również dokumentów archiwalnych na temat miasta N. T. - źródeł pisanych, kartograficznych, planów, widoków, źródeł ikonograficznych czy dokumentacji technicznej. Źródła te zostały ujęte przez Z. B. w zestawieniu materiałów źródłowych i bibliograficznych, omówione w stanie badań i podsumowane w kalendarium na temat historii N. T..

Przedmiotowy budynek został wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta N. T., w związku z zarządzeniem Burmistrza Miasta N. T. z dnia 9 grudnia 2010 r. W związku z tym zarządzeniem i opracowaniem listy obiektów zabytkowych Miasta N. T., sporządzonej na podstawie wcześniejszej listy Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków Nieruchomych, w 2008 r. powstało opracowanie wykonane na zlecenie Gminy Miasto N. T. "Aktualizacja obiektów ujętych w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków dla miasta N. T.". Dokument opracowany został przez zespół niezależnych specjalistów niezatrudnionych w urzędzie - M. S., J. G. i A. C..

W przytoczonym powyżej opracowaniu sformułowano klasyfikację obiektów według grup, które odnosiły się do wartości historycznej, artystycznej lub naukowej poszczególnych obiektów. Jedna z grup zawierała wykaz obiektów, które zakwalifikowano do wykreślenia z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków i tym samym nie umieszczenie jej w powstałej później Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta N. T..

Budynek przy ul. [...] znalazł się wśród 376 obiektów zakwalifikowanych do wykreślenia, co tylko potwierdza słuszność stanowiska skarżących. Określono go tam jako obiekt, który obecnie nie przedstawia żadnej wartości historycznej a jego lokalizacja, stan techniczny, naleciałości związane z przypadkowymi remontami, rozbudową czy przebudową wpływają na to, że stracił on cechy kwalifikujące je do pozostawienia na liście ewidencji zabytków.

Powyższe informacje zostały powtórzone w Karcie Gminnej Ewidencji Zabytków dla domu przy ul. [...], która powstała 3 czerwca 2010 r. W karcie tej pojawiła się również informacja, iż obiekt ten poddano analizie stanu istniejącego z zapisami w studium Z. B., co w przypadku większości przypadków skutkuje i dezaktualizacją i co za tym idzie podstawą do wykreślenia z ewidencji. Zapis ten jest niezgodny z rzeczywistością, ponieważ dom przy [...] nawet nie został ujęty w opracowaniu z lat 1990-92 i już wówczas nie został uznany za budynek zabytkowy lub tradycyjny, co dodatkowo stanowi podstawę do jego wykreślenia z ewidencji.

W związku z faktem, że Organ ani nie przeprowadził analizy architektonicznej, ani nie dokonał żadnych samodzielnych ustaleń w zakresie spełnienia definicji zabytku przez przedmiotowy budynek, skarżący zlecili sporządzenie opinii specjaliście z dziedziny historii sztuki.

Skarżący mają świadomość, że Organ stanowiąc, że dany budynek posiada cechy obiektu zabytkowego nie jest zobowiązany opierać swej oceny o opinię eksperta - jednak argument ten nie może być absolutny - w sytuacji, gdy istnieją wątpliwości co do wartości historycznej/artystycznej budynku koniecznym jest, aby Organ zlecił sporządzenie opinii przez właściwego biegłego.

Dalej w skardze podkreślono, że Opinia zlecona przez skarżących została sporządzona przez historyk sztuki mgr W. K. w miesiącu lutym 2020 r. Na podstawie przedstawionego powyżej stanu faktycznego W. K. podzieliła stanowisko reprezentowane przez skarżących. W części pierwszej opinii, zatytułowanej podsumowanie kwerendy archiwalnej dla obiektu, po dokładnej analizie stanu faktycznego jednoznacznie stwierdziła, że brak jest podstaw do wpisania obiektu do ewidencji zabytków.

W części drugiej opinii, zatytułowanej opis inwentaryzacji obiektu według stanu istniejącego, mgr W. K. dokonała ustaleń co do rzekomego posiadania przez przedmiotowy budynek cech obiektu zabytkowego. Podkreśliła, że na uwadze mieć trzeba, że w przedmiotowym budynku zastosowano między innymi współczesną stolarkę okienną - plastikową oraz wstawiono współczesne plastikowe drzwi prowadzące na balkon. Nadto wskazała na fakt, że dom był wielokrotnie przekształcany i poddawany remontom, które spowodowały między innymi zmianę pokrycia dachu. Od roku 2018 budynek ten został poddany gruntownemu remontowi. Po usunięciu wcześniejszego wadliwego ocieplenia, ściany zostały ocieplone i pokryte warstwą tynku i okładziny z blachy na elewacji południowej. Wymienione zostało w całości także pokrycie dachowe budynku. Powyższe wskazuje, że budynek uległ całkowitemu przekształceniu i nie posiada starych elementów - brak wartości historycznej.

Na podstawie szczegółowo udokumentowanego stanu faktycznego oraz dokładniej fotografii całego budynku W. K. jednoznacznie stwierdziła, że obecnie budynek nie posiada cech obiektu zabytkowego.

W niniejszej sprawie doszło zatem do bezzasadnego uznania przez Organ, że budynek odpowiada definicji zabytku, co doprowadziło do bezpodstawnej odmowy wykreślenia budynku z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Jest to główny zarzut, bowiem jak wskazano wcześniej organ nie przedsięwziął praktycznie żadnych działań w sprawie - brak było jakichkolwiek ustaleń, przeprowadzenia analizy architektonicznej, czy zlecenia opinii specjaliście z dziedziny historii sztuki, który mógłby ocenić walory architektoniczne i historyczne budynku. Poza wiekiem, przedmiotowy budynek nie posiada wartości historycznej, naukowej czy artystycznej.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w piśmie będącym przedmiotem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).

Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 28 grudnia 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy sąd stwierdza bezskuteczność czynności, a przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje odpowiednio. Do stwierdzenia bezskuteczności czynności konieczne jest uznanie przez sąd, że czynność ta narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo narusza prawo dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Co do dopuszczalności przedmiotowej skargi, to stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) - przepisy art. 52 i art. 53 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej p.p.s.a.) w brzmieniu nadanym wskazaną ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu jej wejścia w życie, tj. po dniu 1.06.2017 r. Z uwagi więc na fakt, że czynność będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, a polegająca na odmowie wyłączenia karty ewidencyjnej z wojewódzkiej ewidencji zabytków została dokonana w 21 września 2020 r. tj. po wejściu w życie powołanej wyżej ustawy nowelizującej – zastosowanie w sprawie będzie miał art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym tą ustawą. Przepis ten w par. 2 stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.

W ocenianej sprawie, skarga wniesiona została w dniu 27 października 2020 r., w aktach organu brak jest dowodu doręczenia pisma, a w skardze skarżący podają ze pismo otrzymali w dniu 14 października 2020 r., czemu nie zaprzeczył organ. Przyjąć zatem należało, że złożenie skargi nastąpiło z zachowaniem miesięcznego terminu do dokonania tej czynności, o którym mowa w cytowanym wyżej art. 53 par. 2 p.p.s.a.

Sądowoadministracyjna kontrola przeprowadzona w tej sprawie wykazała, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020, poz. 282; dalej u.o.z.), według stanu prawnego z daty dokonania czynności, zabytek oznacza nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Jak wynika z pkt 2 tego przepisu zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt.

1. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt c) oraz pkt h) powołanej ustawy, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące, w szczególności dziełami architektury i budownictwa, a także miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji. Stosownie zaś do art. 21 u.o.z., ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy.

Zgodnie z art. 22 ust. 2 powoływanej ustawy, wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Należy podkreślić, że ewidencja zabytków powinna opierać się na poprawnie wykonanej ich inwentaryzacji. Dokumentacja powinna obejmować lokalizację zabytku, dokładny opis stanu jego zachowania, materiał, konstrukcję, użyte techniki, styl wykonania, dokumentację zdjęciową zawierająca ujęcia szerokie oraz zbliżenia wszystkich istotnych elementów. (por. A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, uwaga 5 do art. 4, Lex)

Przepis art. 24 ust.1 ustawy zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego do określenia w drodze rozporządzenia, sposobu prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. W myśl ust. 4 tego przepisu rozporządzenie powinno wskazywać przesłanki, od których spełnienia jest uzależnione włączenie kart ewidencyjnych i adresowych do ewidencji, a także ich wyłączenie z tych ewidencji.

Z wydanego na podstawie art. 24 ust. 1 powołanej ustawy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661) wynika, że karty ewidencyjne są sporządzane odrębnie dla zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków (§ 9 rozporządzenia) oraz zabytków nieruchomych niewpisanych do rejestru zabytków (§ 10 rozporządzenia).

W myśl § 10 rozporządzenia karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki: 1) nazwa;

1. 2) czas powstania;
2. 3) miejscowość;
3. 4) adres;
4. 5) przynależność administracyjna;
5. 6) współrzędne geograficzne;
6. 7) użytkowanie obecne;
7. 8) stan zachowania;
8. 9) materiały graficzne;
9. 10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie;
10. 11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach;12) opracowanie karty ewidencyjnej.

Zgodnie zaś z § 14a rozporządzenia, w przypadku stwierdzenia konieczności zastąpienia niezgodnych ze stanem faktycznym lub prawnym danych zawartych w karcie ewidencyjnej zabytku włączonej do wojewódzkiej ewidencji zabytków odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym, ujawnienia nowych danych lub usunięcia błędnych danych wojewódzki konserwator zabytków sporządza nową kartę ewidencyjną zabytku zawierającą dane zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Pierwotną kartę ewidencyjną zabytku pozostawia się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, łącząc ją trwale z nową kartą ewidencyjną zabytku.

Zgodnie z § 16, kartę ewidencyjną nieruchomości, która przestała być zabytkiem, wyłącza się z krajowej i wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz przechowuje w archiwum zakładowym Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Przepis ten stosuje się odpowiednio do karty adresowej zabytku, o której mowa w § 17 (zabytku nieruchomego), z tym że karta ta jest przechowywana w archiwum zakładowym urzędu gminy.

Z przedstawionej regulacji wynika, że postępowanie w sprawie wyłączenia karty ewidencyjnej z wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym organ administracji wydawałby decyzję po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego lecz postępowaniem uproszczonym.

Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z wyłączeniem karty zabytku z ewidencji nie oznacza jednak, że odmowa dokonania tej czynności może nastąpić w sposób dowolny. Jest oczywiste, że tylko obiekt charakteryzujący się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, może pozostawać ujęty w ewidencji zabytków.

Tymczasem w aktach sprawy (k. 42-44) znajdują się aktualne fotografie budynku, z których w żaden sposób nie wynikają ewentualne wartości historyczne, artystyczne lub naukowe budynku. Nadto w niniejszej sprawie nie jest możliwe ustalenie jaka jest treść i zawartość karty ewidencyjnej dla spornego zabytku, gdyż nie ma jej w aktach sprawy. Nie wiadomo też, czy karta ta została zaktualizowana po myśli cytowanego wyżej § 14a rozporządzenia. Jedyne merytoryczne informacje na temat budynku zawarte są w szeroko powyżej zacytowanym opracowaniu pod nazwą "Kwerenda archiwalna i opis domu przy ul. [...] w N. T." autorstwa mgr. W. K., historyka sztuki.

Natomiast MWKZ w piśmie z dnia 21 września 2020 r. (w którym odmawia wyłączenia karty z ewidencji zabytków) poświęca temu konkretnemu budynkowi jeden akapit (str. 3 pisma), w którym opisuje jego zabytkowe walory w bardzo ogólny sposób. Równocześnie, mimo że skarżący przedstawili wraz z wnioskiem opisane wyżej opracowanie, organ nie odnosi się do jego treści ani jednym zdaniem.

Innymi słowy zaskarżona czynność dokonana przez organ nie poddaje się kontroli Sądu co do zasadności powodów odmowy lub jej braku. Takie działanie narusza przepisy postępowania tj. art. 7 i art. 8 Kpa. Rozpatrując zatem wniosek skarżących ponownie, organ będzie obowiązany szczegółowo merytorycznie uzasadnić swoje stanowisko, w tym również odnieść się do opracowania przedstawionego przez skarżących.

Wobec powyższego orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku, na zasadzie art. 146 § 1 w związku z art. 145 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).