Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1276/20

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 28 marca 2019 r. ([...] Wójt Gminy Iwkowa, na wniosek M. M. – Firma A ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku gospodarczo – garażowego na dz. nr [...], [...], położonych w miejscowości I. gm. Iwkowa.

Decyzją z dnia 14 maja 2019 r. ([...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 25 lipca 2019 r. ([...]) Wójt Gminy Iwkowa, na wniosek M. M. – Firma A ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku gospodarczo- garażowego na dz. nr [...], [...] położonych w miejscowości I. g. Iwkowa.

Decyzją z dnia 11 września 2019 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 26 listopada 2019 r. Wójt Gminy Iwkowa, na wniosek M. M. – Firma A ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku gospodarczo- garażowego na dz. nr [...], [...] położonych w miejscowości I. g. Iwkowa.

Decyzją z dnia 15 stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium, tak jak w poprzednich decyzjach, wskazało przede wszystkim wady sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Decyzją z dnia 14 kwietnia 2020 r. r. Wójt Gminy Iwkowa, na wniosek M. M. – Firma A ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku gospodarczo- garażowego na dz. nr [...], [...] położonych w miejscowości I. g. Iwkowa.

Decyzją z dnia 8 czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium wskazało przede wszystkim na brak uzasadnienia dla przyjętych odstępstw w zakresie niektórych wskaźników.

Decyzją z dnia 11 sierpnia 2020 r. ([...]) na podstawie art. na podstawie art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63, ust. 2 - 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) Wójt Gminy Iwkowa, na wniosek M. M. – Firma A, ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na "rozbudowie budynku gospodarczo – garażowego" na dz. nr / [...], [...] położonej w miejscowości I. gm. Iwkowa położonej w miejscowości lwkowa.

Integralną część decyzji stanowią załączniki:

1. 1. Analiza - część graficzna do decyzji o warunkach zabudowy;
2. 2. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - część tekstowa do decyzji o warunkach zabudowy;
3. 3. Wyniki analizy oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu-część tekstowa do decyzji o warunkach zabudowy;
4. 4. Ustalenia - część graficzna do decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzja zawiera m.in. ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego:

1. - istniejący budynek to budynek gospodarczo - garażowy parterowy, a rozbudowa dotyczy rozbudowy budynku o pomieszczenia gospodarcze, w tym z dopuszczeniem poddasza użytkowego.
2. - Szerokość elewacji frontowej budynku ustalono na 12,4 m z tolerancją +/- 20%.;
3. - Wysokość budynku gospodarczo - garażowego - wysokość elewacji frontowej do gzymsu 3,5 m mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.
4. - Geometria dachu - nawiązać konstrukcyjnie do budynku istniejącego, preferowany dach stromy, dwuspadowy lub wielospadowy, symetryczny o nachyleniu głównych połaci dachowych od 30°- 45°, wysokość głównej kalenicy - 7 m +/- 0,5 m; kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki – równolegle;
5. - Intensywność nowej zabudowy kubaturowej - max 30% powierzchni działek.-
6. - Dostęp do drogi publicznej - istniejący dojazd drogą służebną z drogi powiatowej (dz. nr [...]);
7. - Linia zabudowy - należy zachować odległość min. 55,0 m od krawędzi drogi powiatowej;
8. - Powierzchnia terenu zabudowy projektowanego obiektu i urządzeń towarzyszących będzie poniżej 0,5 ha.
9. - W razie zamiaru przeznaczenia budynku na cele usługowe lub produkcyjne – obowiązuje konieczność uzyskania decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że projekt decyzji uzgodniono z Państwowym Gospodarstwem Wodnym "Wody Polskie" w Nowym Sączu na zasadzie art. 53 ust. 5 c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Krakowie na zasadzie art. 53 ust. 5 ww ustawy; Starostą B. - postanowieniem z dnia 1 marca 2019 r. nr [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Projekt decyzji sporządziła: mgr inż. arch. M. G., wpisana na listę [...] Okręgowej Izby Architektów pod numerem [...]

W załączniku nr 2 w zakresie (analiza) w zakresie kontynuacji funkcji m.in. podano, że na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym (w tym w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanych działek) znajdują się budynki mieszkalne o wysokości w większości 1-2 kondygnacji nadziemnych (sporadycznie o 3 kondygnacjach), budynki gospodarcze i garażowe (parterowe oraz parterowe z poddaszami użytkowymi) oraz dom weselny o wysokości 3 kondygnacji. Teren inwestycji w Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Iwkowa przyjętym Uchwałą Nr X/20/83 Gminnej Rady Narodowej w Iwkowej z dnia 20 grudnia 1983 r. w sprawie zatwierdzenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Iwkowa, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, położony był w obszarze opisanym jako tereny zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej oznaczone symbolem MN MR oraz tereny upraw polowych i użytków zielonych oznaczonych symbolem R. W załączniku nr 3, oprócz danych dotyczących wskaźników i parametrów, wskazano, że dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej zapewnia ustanowiona służebność gruntowa.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył H. K., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

1. - art. 61 ust. i pkt i u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, iż realizacja objętego wnioskiem budynku gospodarczo-garażowego będzie stanowić kontynuację funkcji mieszkaniowej w terenie, podczas gdy budynek przeznaczony jest na cele prowadzonej działalności usługowej - transportowej a planowana inwestycja nie jest do pogodzenia z zasadą zachowania i ochrony ładu przestrzennego;
2. - art. 61 ust. i pkt. 2 i 3 w zw. z art 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędnie przyjęcie, iż teren inwestycyjny posiada dostęp do drogi publicznej - istniejący dojazd do drogi powiatowej (dz. Nr [...]) podczas gdy jest to dojazd poprzez drogę wewnętrzną (szlak służebny), który to szlak służebny nie zapewnia realnej możliwości obsługi działalności gospodarczej inwestora w obszarze transportu z uwagi na jego nieprzystosowanie (jest za wąski) do zwiększonego ruchu samochodów ciężarowych, a odwołujący H. K. nie wyraża zgody na jego poszerzenie, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
3. - art 7 w zw. z art 77 § i w zw. z art 80 kpa oraz art, 107 kp, poprzez niedokonanie wszechstronnej i obiektywnej analizy stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy oraz dokonanie ustaleń niemających potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a w konsekwencji ustalenie, niezgodne ze stanem faktycznym sprawy, że:
4. a) działka inwestora posiada dostępu do drogi publicznej;
5. b) inwestycja kontynuuje występującą w obszarze analizowanym funkcję mieszkaniową, co nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym; c) inwestycja ma charakter zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, podczas gdy inwestycja służyć ma działalności usługowej – transportowej inwestora;
6. d) inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, podczas gdy prowadzić będzie do uciążliwości powodowanych przez hałas i wibracje spowodowane wzmożonym ruchem samochodów ciężarowych;
7. - art. 106 w zw. z art. 7 kpa oraz art. 8 kpa poprzez brak wnikliwego przeprowadzenia postępowania w zakresie kwestii wymagających uzgodnienia - w tym przypadku dostępu do drogi publicznej poprzez pozyskanie opinii właściwego zarządcy drogi w celu ustalenia, czy dostęp ten jest wystarczający dla skonkretyzowanego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego;
8. - art. 7 kpa poprzez pełne uznanie interesu inwestora oraz całkowite zlekceważenie interesu społecznego (tj. dobra lokalnej społeczności), co stało się na skutek jednostronnej oceny materiału dowodowego: wyjątkowo przychylnej dla inwestora, a niechętnej wobec dowodów i argumentów przedstawianych przez innych uczestników postępowania;
9. - art. 107 §1 i §3 kpa w zw. z art. 7 i 8 kpa poprzez:

1. a) brak wyjaśnienia podstaw uznania, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi sytuacja negatywnego oddziaływania i nadmiernych uciążliwości planowanej inwestycji poza granice terenu zainwestowania, podczas gdy inwestycja narusza interesy osób trzecich (sąsiadów), skutkować bowiem będzie wzmożeniem hałasu i ruchu samochodów ciężarowych,
2. b) brak wskazania sposobu określenia obszaru analizowanego;
3. - §3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego, który w przypadku zakreślenia go w postaci obszaru o kształcie regularnym winien obejmować całość działek wyodrębnionych geodezyjnie;
4. - art. 8 kpa w zw. z art. 107 §3 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji jaki obszar wokół działki inwestora został poddany analizie oraz sposobu określenia obszaru analizowanego wokół planowanej inwestycji.

Decyzją z dnia 21 września 2020 r. ([...]), na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podał, że wbrew zarzutom zawartym w odwołaniu w obszarze analizowanym występuje nie tylko funkcja mieszkalna, ale również funkcja garażowa i gospodarcza. Funkcję tą tworzy kilkanaście budynków, zatem nie można mówić o przewadze budynków o charakterze mieszkalnym. Przesądza to o przyjęciu, że ma miejsce kontynuacja funkcji, jaką ma pełnić planowany budynek. W obszarze analizowanym znajdują się bowiem zarówno budynki mieszkalne jak i budynki gospodarcze.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył ustalenia analizy co do poszczególnych parametrów i wskaźników, wskazując przy tym odnośne przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588)

Stwierdził organ, że warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 są spełnione. Działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadają pośredni dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten ma miejsce poprzez istniejący dojazd drogą służebną do drogi powiatowej (dz. nr [...]).

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących braku drogi dojazdowej o wystraczającej szerokości, wskazał, że artykuł 2 pkt 14 ustawy wymaga jedynie, aby teren inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej, przy czym przez dostęp ten rozumie się również dostęp za pomocą ustanowionej służebności. Taka służebność istnieje. Wskazać należy również na regulację zawartą w art. 287 Kodeksu cywilnego, który to przepis stanowi, iż zakres służebności gruntowej i sposób jej wykonywania oznacza się, w braku innych danych, według zasad współżycia społecznego przy uwzględnieniu zwyczajów miejscowych.

Z kolei norma art. 288 Kc wskazuje, że służebność gruntowa powinna być wykonywana w taki sposób, żeby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej. Ustalenie jednakże zarówno zakresu, jak i sposobu wykonywania służebności nie należy do organów administracji. Ustalenie to możliwe jest w drodze umowy lub orzeczenia sądowego. Okoliczność, że odwołujący kwestionuje możliwość dojazdu służebnością, nie zmienia tego, że taka służebność została ustanowiona. Wymagany na etapie warunków zabudowy "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się -zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu i parametrów, które muszą posiadać drogi umożliwiające ten dostęp.

Na powyższą decyzję H. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

1. - art. 61 ust. 1 pkt. 2 i 3 w zw. z art 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędnie przyjęcie, iż teren inwestycyjny posiada dostęp do drogi publicznej - istniejący dojazd do drogi powiatowej (dz. Nr [...]) podczas gdy jest to dojazd poprzez drogę wewnętrzną (szlak służebny), który to szlak służebny nie zapewnia realnej możliwości obsługi działalności gospodarczej inwestora w obszarze transportu z uwagi na jego nieprzystosowanie do zwiększonego ruchu samochodów ciężarowych, a skarżący nie wyraża zgody na jego poszerzenie;
2. - art. w zw. z art. 61 ust. i u.p.z.p. w zw. z art. 6§2 pkt 2 u.p.z.p poprzez pełne uznanie interesu inwestora oraz całkowite zlekceważenie interesu skarżącego oraz interesu społecznego (tj. dobra lokalnej społeczności);
3. - art. 7 w zw. z art. 77§ 1 w zw. z art. 80 kpa oraz art. 107 kpa poprzez niedokonanie wszechstronnej i obiektywnej analizy stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy oraz dokonanie ustaleń niemających potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a w konsekwencji ustalenie, niezgodne ze stanem faktycznym sprawy, że: działka inwestora posiada dostępu do drogi publicznej; inwestycja ma charakter zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, podczas gdy inwestycja służyć ma działalności usługowej - transportowej inwestora; inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, podczas gdy prowadzić będzie do uciążliwości powodowanych przez hałas i wibracje spowodowane wzmożonym ruchem samochodów ciężarowych;
4. - art. 7, 77§1 i art. 80 kpa w zw. z art. 106 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie zwrócenie się do właściwego zarządcy drogi o sporządzenie opinii w celu ustalenia, czy rzekomy dostęp do drogi publicznej jest wystarczający dla skonkretyzowanego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego;
5. - art. 7 w zw. z 77§1 kpa w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77§ 1 kpa obowiązkowi w tym zakresie, tj. nie wyjaśnienia, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja negatywnego oddziaływania i nadmiernych uciążliwości planowanej inwestycji poza granice terenu zainwestowania, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, iż inwestycja narusza interesy skarżącego oraz osób trzecich (sąsiadów), skutkować bowiem będzie wzmożeniem hałasu i ruchu samochodów ciężarowych oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 1 i § 3 kpa;

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy w sposób bezrefleksyjny przyjął, że planowana inwestycja ma charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w konsekwencji czego, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji mieszkaniowej w terenie. Podejmowana inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącego budynku (który nie jest budynkiem mieszkaniowym) ma realizować wyłącznie cele związane z prowadzoną przez inwestora działalnością gospodarczą. Prowadzi on bowiem na terenie objętym inwestycją działalność w zakresie świadczenia usług transportowych. Planowana inwestycja, jak wskazywał już wielokrotnie skarżący służyć będzie zaspokojeniu potrzeb związanych z działalnością usługową inwestora, a nie potrzeb o charakterze mieszkaniowym, co w ocenie skarżącego spowoduje rażące naruszenie ładu przestrzennego.

Nadto zdaniem strony skarżącej organ ten nie ustalił, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja negatywnego oddziaływania i nadmiernych uciążliwości planowanej inwestycji poza granice terenu zainwestowania. Skarżący wielokrotnie wskazywał, iż z racji tego, iż inwestycja ma służyć zaspokojeniu potrzeb związanych z działalnością transportową inwestora, spowoduje nadmiernie uciążliwości nie tylko dla skarżącego mieszkającego po sąsiedzku, ale naruszać będzie również prawnie chronione interesy mieszkańców sąsiednich budynków, co niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa. całkowicie zlekceważył interes skarżącego oraz interes społeczny (tj. dobra lokalnej społeczności) jednocześnie w pełni uznając interes inwestora w realizacji inwestycji. Organ II instancji nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, iż inwestycji spowoduje wzmożenie ruchu, w tym głównie samochodów ciężarowych (ponad 8 tonowych) po drodze do tego nieprzystosowanej (w tym moście [...]), co niewątpliwie zagrozi bezpieczeństwu mieszkańców oraz pogorszy ich komfort życia z uwagi na uciążliwy hałas.

Zdaniem strony skarżącej,wbrew stanowisku organu administracji nie został spełniony warunek dostępności do drogi publicznej, gdyż teren objęty inwestycją (działki nr [...] i [...]) ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - drogi powiatowej (dz. Nr [...]) za pomocą ustanowionej służebności. Ustanowiona służebność winna być bowiem "odpowiednia" (zarówno pod względem prawnym jak i faktycznym), tak aby rzeczywiście zapewnić wymagany dostęp do drogi publicznej.

Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną. W niniejsze sprawie mimo ustanowienia służebności (prawnie szlak służebny istnieje) nie ma odpowiedniego faktycznego dostępu do terenu inwestycyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził konieczność jej uchylenia.

Na wstępie jednak stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. W tej mierze organ I instancji poczynił prawidłowe ustalenia, udokumentowany został fakt ustanowienia służebności. Sąd zaś w całości podziela, bez potrzeby jego powtarzania, wywód organu odwoławczego dotyczący braku podstaw do badania faktycznej przydatności tego dojazdu do zamierzonej inwestycji, czy też zgodności jego parametrów z przepisami prawa budowlanego w ramach prowadzonego postępowania.

Pozostałe zarzuty skargi, sprowadzające się w istocie do zarzutu nienależytego wyjaśnienia sprawy, są zasadne.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz.U.2020.293) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1. 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
2. 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Art. 61 upzp stanowi, że:

"1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi".

Ład przestrzenny zdefiniowany w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej – ustawy), jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne" jest kategorią generalną, wyznaczającą podstawową zasadę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do planowanych w terenach nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestycji, realizację tej zasady mają zapewnić szczegółowo uregulowane wymagania i przesłanki. O tym zatem, czy realizacja określonej we wniosku inwestycji doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego, a więc do naruszenia zasady generalnej, decyduje dopiero negatywny wynik weryfikacji wniosku pod względem tychże szczegółowych wymagań i przesłanek.

Innymi słowy zgodność zamierzenia inwestycyjnego z zasadą zachowania ładu przestrzennego, z woli ustawodawcy, nie została poddana "swobodnej" ocenie organu, co znalazło wyraz w nakazie odpowiedniego stosowania art. 56 ustawy do decyzji o warunkach zabudowy.

W sprawach o ustalenie warunków zabudowy dowodem podstawowym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasady wyznaczenia obszaru takiej analizy regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588). Zgodnie z § 3 ust. 2 granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W sporządzonej na użytek rozpoznawanej sprawy analizie nie opisano sposobu wyznaczenia obszaru analizy, nie wskazano nawet wyraźnie którą część terenu uznano za "front działki".

W konsekwencji kontrola poprawności wyznaczenia w/w rozporządzenia "część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii". Kopia zaś mapy, którą posłużył się autor analizy i także organ jest praktycznie nieczytelna.

Stosownie do art. 52 ust. 2 (mającym zastosowanie w zw. z art.

64) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych.

Z regulacji powyższych wynika, że przedstawione we wniosku dane mają służyć jednoznacznemu określeniu charakteru, rodzaju i wielkości planowanej zabudowy. Ta charakterystyka ma - co do zasady - służyć porównaniu zamierzenia inwestycyjnego z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym, a w konsekwencji stwierdzeniu, czy w obszarze tym istnieje już zabudowa "podobna", dająca możliwość ustalenia wymagań dla zabudowy "nowej".

We wniosku z dnia 17 października 2018 r. skarżący określił planowaną inwestycję jako "rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego" nie określając na czym rozbudowa ma polegać i jakie przeznaczenie ma mieć część rozbudowana. Przytoczona nazwa inwestycji, bez bliższego określenia, została powtórzona w decyzji organu I instancji. Decyzja ta została poprzedzona analizą, której przedmiotem i punktem odniesienia była także tak nazwana inwestycja.

W istocie więc wydana decyzja odnosi się tylko do funkcji budynku istniejącego, a nie do funkcji i przeznaczenia planowanej rozbudowy. Jest rzeczą oczywistą, że bez dokładnego określenia funkcji planowanej inwestycji nie jest możliwe stwierdzenie spełnienia przesłanki z art. 61 ust 1 ustawy, w szczególności co do kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizy zabudowy. Kwestia ta ma znaczenie podstawowe. Zwrócić zaś należy uwagę, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kwestię te podnosił wskazując na przewidywany przez niego rzeczywisty cel rozbudowy. W tytule stanowiącej załącznik nr 2 analizie także powtórzono cytowaną wyżej nazwę inwestycji, ale szczegółowo jej nie opisano. Taką też nazwę inwestycji podano w tytule załącznika nr 3, ale w tymże załączniku, w ramach "przyjętych ustaleń rodzaj inwestycji (zabudowy) określono jak "zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna".

W analizie opisano funkcje i rodzaje istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, ale w ogóle nie wskazano i nie wyjaśniono, czy i dlaczego zamierzona inwestycja ma te funkcje (i które) kontynuować. Brak takiego nawiązania, przy jednoczesnym braku dokładnego opisu zamierzonej inwestycji i wskazanej rozbieżności co do jej funkcji, musi dyskwalifikować dalsze ustalenia analizy, a w konsekwencji i zaskarżoną decyzję.

Analiza architektoniczno-urbanistyczna musi uwzględniać charakter zamierzonej inwestycji. Zamierzona inwestycja – to nie budowa nowego obiektu, ale rozbudowa obiektu istniejącego. O ile część obiektu, o którą ma zostać rozbudowany obiekt istniejący, miałaby pełnić tę samą funkcję (co- jak wyżej wskazano- nie zostało określone), to nie pozostaje obojętne, jaka funkcja zostanie przypisana obiektowi istniejącemu. W tej zaś kwestii w toku postępowania podnoszone były przez H. K. uwagi, do których organy się w ogóle nie ustosunkowały. Nie jest zaś obojętne, czy budynek, który ma zostać rozbudowany, służy w rzeczywistości wykonywaniu działalności wskazanej przez skarżącego.

W wynikach analizy podano, że wskaźniki szerokości elewacji frontowej i powierzchni zabudowy ustalono na podstawie ustępów 1 §§ 6 i 5 rozporządzenia.

Część analizy stanowią tabele zawierające dane o znajdującej się w obszarze analizowanym zabudowy. Wobec jednak braku stosownych wskazań (w tym wyliczeń) nie jest możliwa weryfikacja poprawności ustalenia w/w wskaźników. Dodać też trzeba, że z uwagi na nieczytelność mapy, nie jest też możliwe dokładne porównanie z nią danych z tabel.

Wreszcie wytknąć należy (choć nie jest to wada mogąca sam w sobie przesądzać o uchyleniu decyzji, że decyzja organu I instancji i jej załączniku w postaci znajdującej się w aktach – to plik niepołączonych ze sobą, luźnych kart. Nadto, stosownie do § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia załącznikami do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy są wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, a nie sama analiza.

Omówione wady decyzji organu I instancji nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy. Bezkrytyczne przyjęcie wadliwej analizy jako podstawy do wydania decyzji stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu, w szczególności przepisów art. art. 7, 77 § 1, 80 kpa. Brak w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji rzetelnej oceny analizy, a także ustosunkowania się do zgłaszanych zarzutów stron, oznacza istotne naruszenie art. 107 § 3.

Rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania praktycznie od początku. Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 125 ppsa należało uchylić decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.