Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 lipca 2020 r., znak: [...] Burmistrza B. w pkt 1 nakazał M. B. wykonanie konserwacji około 54 mb rowu na działce nr [...] wzdłuż jej całej, północnej granicy z zachowaniem spadku w kierunku zachodnim tj. do rowu przydrożnego przy ulicy [...] o szerokości dna około 20 cm, głębokości od 35 cm do 50 cm nawiązującej do głębokości istniejącego zjazdu na działkę nr [...], w pkt 2 odmówił nakazania wykonania rowu P. B. wzdłuż północnej granicy działki nr [...] oraz S. B. wykonania rowu wzdłuż północnej granicy rowu na działce nr [...].
Po rozpatrzeniu dowołania wniesionego od tej decyzji przez M. B., S. W. – Zych, W. Z. i E. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 września 2020 r., znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, jako podstawę prawną wskazując art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020r. poz. 256), art. 234 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310).
W uzasadnieniu tej decyzji SKO wskazało, że poddane kontroli instancyjnej postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 310), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W świetle tego przepisu na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 234 ust. 2 ustawy). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 234 ust. 3 ustawy).
Z przepisu tego wynika, że aby mogło być możliwym wydanie decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy, ustalić należy dwie okoliczności: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Obie te przesłanki muszą wystąpić kumulatywnie.
Ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga co do zasady wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń, co przekracza możliwości organu prowadzącego postępowanie. Na konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w sprawach uregulowania stosunków wodnych na gruncie zwraca uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślając, że są to sprawy wymagające fachowej wiedzy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 669/08 publ. LEX nr 530466; wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 613/07 publ. LEX nr 469720; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 137/10 publ. LEX nr 668564). Gdy istnieje różnica stanowisk skarżącego i sprawcy zarzucanego zakłócenia stosunków wodnych, opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem a stanem wód na gruntach sąsiednich oraz wskazującym - w razie przesądzenia tego związku - rodzaj koniecznych do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Oczywiste jest, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji wydanej na podstawie art. 234 Prawa wodnego powinno być poprzedzone precyzyjnym ustaleniem zmian dokonanych w stosunkach wodnych. Wynika to z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Stopień zawiłości niniejszej sprawy, a także rozbieżne twierdzenia stron dotyczące zmiany stanu wody na gruncie i związanej z tymi zmianami szkody - nie są możliwe do zweryfikowania bez wiadomości specjalnych. Ustalenia organu I instancji (przywołane wyżej) są bowiem zupełnie odmienne niż tezy zawarte w odwołaniach. Biegły, dysponujący wiadomościami specjalnymi, powinien ustalić, czy nastąpiły zmiany stanu wody na gruncie, czy ewentualne zmiany szkodliwie wpływają na nieruchomości wnioskodawców, i wreszcie - w przypadku konieczności nałożenia obowiązków na strony postępowania - jakiego rodzaju to miałyby być obowiązki. Zdaniem Kolegium konieczne jest zatem przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. B., M. B. i S. B.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na jego wynik, a to:
- - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego wyżej przepisu, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na uznanie, że pkt 2 decyzji Burmistrza B. z dnia 27 lipca 2020 roku, znak [...], odmawiający nakazania wykonania rowu P. B., wzdłuż północnej granicy działki nr [...] oraz S. B. wykonania rowu wzdłuż północnej granicy rowu na działce nr [...] jest w pełni prawidłowy,
- - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie decyzji Burmistrza B. z dnia 27 lipca 2020r., znak [...] w części, tj. w zakresie pkt 1 tejże decyzji i umorzenie postępowania w tym zakresie a to nakazania M. B. wykonania konserwacji około 54 mb rowu na działce nr [...] wzdłuż jej całej północnej granicy z zachowaniem spadku, w kierunku zachodnim tj. do rowu przydrożnego przy ulicy [...] o szerokości dna około 20 cm, głębokości 35 cm do 50 cm, nawiązującej do głębokości istniejącego zjazdu na działkę nr [...], pomimo tego że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na uznanie, że wnioskodawcy złożyli wniosek w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy art. 234 ustawy Prawo Wodne po upływie okresu o którym mowa w tym przepisie a to po upływie 5 lat od dnia, w którym dowiedzieli się o ewentualnym szkodliwym oddziaływaniu tych zmian, o ile w ogóle jakiekolwiek szkodliwe zmiany na skutek działań skarżącego wystąpiły czego przeprowadzone postępowanie przez organ I instancji w żaden sposób nie wykazało.
- - art. 136 §1 k.p.a. w zw. z art. 12 §1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nie przeprowadzenie przez organ II instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uzupełniającego postępowania dowodowego, w celu uzupełnienia dowodów przy przyjęciu, że koniecznym do przeprowadzenia jest dowód z opinii biegłego, co doprowadziło do uchylenia decyzji organu I instancji w całości, mimo że w części odmawiającej nakazania wykonania rowu P. B., wzdłuż północnej granicy działki nr [...] oraz S. B. wykonania rowu wzdłuż północnej granicy rowu na działce nr [...], materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na przyjęcie, że w tej części nie doszło do zmiany stosunków wodnych na nieruchomości wnioskodawców, a w konsekwencji nawet przy założeniu, że doszło do takich zmian w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność M. B., przeprowadzenie w/w dowodu mogło zostać dopuszczone z urzędu, zaś niedopuszczenie tego dowodu i nie przeprowadzenie go przez organ odwoławczy doprowadziło do naruszenia zasady prostoty i szybkości postępowania administracyjnego, o której mowa w treści art. 12 k.p.a.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm prawem przepisanych.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).
Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało ten przepis, bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego celem ustalenia przesłanek zastosowania art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Jak słusznie wskazuje się w zaskarżonej decyzji, w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że sprawy dotyczące naruszenia stosunków wodnych z reguły są sprawami skomplikowanymi i zwykle wymagają przeprowadzenia takiego dowodu. Dodatkowo w okolicznościach niniejszej sprawy występują strony o sprzecznych interesach. Wydana przez organ I instancji decyzja została zaskarżona zarówno przez M. B. – w zakresie, w jakim nakazano mu podjęcie czynności zmierzających do przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie, jak i przez inicjatorów postępowania tj. S. W. – Z., W. Z. i E. W. – którzy uważają, że nałożone obowiązki są niewystarczające i powinny objąć również inne działki.
Przeprowadzone przez burmistrza B. postępowanie wyjaśniające, obejmujące dowody z zeznań świadków, oględzin, dokumentacji fotograficznej i map, okazało się niewystarczające dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego.
Skarżący zarzucają, że nawet uznając konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego wystarczające było zlecenie tego dowodu przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Z zarzutem tym nie można się zgodzić. W trybie wymienionego przepisu można prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, natomiast dowód z opinii biegłego jest na tyle istotny, że przeprowadzenie go po raz pierwszy w postępowaniu przed organem odwoławczym stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogłoby ewentualnie zwrócić się do biegłego o uzupełnienie opinii przeprowadzonej przed organem I instancji, gdyby opinia ta budziła wątpliwości. Gdyby przyznać rację skarżącym, to w istocie wszystkie strony postępowania (o sprzecznych interesach – jak wyżej zwrócono uwagę) zostałyby pozbawione możliwości weryfikacji kluczowego wszak dowodu przez organy administracyjne dwóch instancji.
W świetle powyższego, uwzględniając przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ograniczające zakres rozpoznania sprawy zainicjowanej sprzeciwem od decyzji – wniesiony sprzeciw należało oddalić na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.