Wyrok WSA w Krakowie z 19 stycznia 2021 r., II SA/Kr 1295/20

Uzasadnienie

P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości uchwałę nr XXIX/744/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakole Wisły".

Na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej również u.p.z.p.) zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła:

1. Istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego poprzez:
a. naruszenie art 17 pkt 6 ppkt b) oraz art. 17 pkt 13 u.p.z.p. z uwagi na brak uzgodnienia projektu planu w wersji wyłożonej do publicznego wglądu w dniach od 19 sierpnia 2019 roku do 16 września 2019 roku i ostatecznie uchwalonej (organy opiniujące/uzgadniające - za wyjątkiem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie - opiniowały lub uzgadniały wyłącznie poprzednią wersję projektu planu z maja 2019 r. funkcjonującą pod nazwą "edycja do opiniowania i uzgodnień - maj 2019 r.");
2. Istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez:
a. naruszenie art 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na niezgodność MPZP Zakole Wisły z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego Uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 roku w brzmieniu ustalonym uchwałą nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 roku w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy na terenie oznaczonym w MPZP Zakole Wisły jako MW/U.3, wynoszącej 16 m, podczas gdy Studium dopuszcza na tym obszarze wysokość zabudowy mieszkaniowej do 25 m;
b. naruszenie art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust 1 u.p.z.p. (naruszenie władztwa planistycznego gminy) oraz art. 31 ust 3 (naruszenie zasady proporcjonalności) i art 7 Konstytucji (naruszenie zasady legalizmu) z uwagi na rażącą zmianę kierunku zagospodarowania przestrzennego wyznaczonego w Studium polegającą na przyjęciu w MPZP Zakole Wisły maksymalnej wysokości 16 m w obszarze MW/U.3 (dla którego to obszaru Studium przewiduje wysokość 25 m) jedynie z takim uzasadnieniem, że o dopuszczalnej wysokości zadecydował Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie jako organ uzgadniający projekt planu;
c. naruszenie art. z art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2018.2067), art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., oraz § 4 pkt. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1587) w zakresie blankietowego ustanowienia archeologicznej strefy ochrony konserwatorskiej w § 10 pkt 2 MPZP Zakole Wisły, tj. z uwagi na nieokreślenie konkretnych nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów, podyktowanych celem ochrony zabytków;
d. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1587) w zakresie przebudowy drogi KDGT.1 w obrębie ul. Nowohuckiej z uwagi na nieokreślenie ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy czy budowy tej drogi;
e. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na to, że działka ewidencyjna zajęta pod ulicę Nowohucką została przedzielona granicą planu, w rezultacie czego jedna jej cześć pozostaje w obrębie projektowanego planu a druga pozostaje objęta innym obowiązującym już planem "Rejon ulicy Koszykarskiej", zaś wydzielenie to oraz przewidziane w MPZP Zakole Wisły przeznaczenie terenu jest nieprecyzyjne;
f. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w wyniku lokalizacji innych tras rowerowych niewyznaczonych na rysunku planu MPZP Zakole Wisły.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:

1. wydruk aktualnej treści księgi wieczystej nr [...] dla nieruchomości położonej przy ul. N. w K., obejmującej działki ewidencyjne nr [...] i [...] obręb 16 Podgórze w Krakowie, stanowiącej własność Skarżącej – na okoliczność tytułu prawnego Skarżącej do tej nieruchomości, a co za tym idzie, naruszenia interesu prawnego Skarżącej postanowieniami MPZP Zakole Wisły;
2. "Analiza dotycząca maksymalnej wysokości zabudowy na terenie MW/U.3 w obszarze projektu miejscowego planu zagospodarowania terenu "Zakole Wisły" autorstwa arch. P.G. - na okoliczność naruszenia ładu przestrzennego w wyniku obniżenia maksymalnej wysokości zabudowy na terenie MW/U.3 objętym regulacjami MPZP Zakole Wisły do 16 m, w porównaniu do określonej dla tego obszaru w Studium wysokości 25 m
3. Opinia z dnia 25 listopada 2019 roku autorstwa mgra inż. J.K., uprawnionego do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i drogowej nr upr. [...]

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że istotne naruszenie trybu uchwalania MPZP Zakole Wisły przejawia się w tym, że ostatnia wersja projektu planu, która stała się przedmiotem zaskarżonej uchwały MPZP Zakole Wisły, nie została przedłożona do uzgodnienia wymaganym przez u.p.z.p. organom i jednostkom zgodnie z art. 17 pkt 6 lit b u.p.z.p. Dokładna analiza korespondencji wymienionej pomiędzy Wydziałem Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa, a organami i jednostkami organizacyjnymi opiniującymi/uzgadniającymi projekt planu dostarcza dowodów na to, że wszystkie te organy i jednostki, zaopiniowały/uzgodniły poprzednią wersję projektu planu pochodzącą z maja 2019 r. funkcjonującą pod nazwą "edycja do opiniowania i uzgodnień - maj 2019 r." (zał. 7).

Natomiast jedynie Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie zaopiniował/uzgodnił wersję projektu planu pochodzącą z Iipiec 2019 r. - funkcjonującą pod nazwą "edycja do opiniowania i uzgodnień - lipiec 2019 r." (zał. 8). Projekt planu pomiędzy majem 2019 r. a lipcem 2019 r. uległ zmianie i został wyłożony do publicznego wglądu w innej, późniejszej wersji.

Prezydent Miasta Krakowa uzgadniał projekt planu "edycja do opiniowania i uzgodnień – maj 2019 r. z wymienionymi w skardze organami. Natomiast Prezydent Miasta Krakowa uzgadniał projekt planu "edycja do opiniowania i uzgodnień - lipiec 2019 r. jedynie z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie (pozytywne uzgodnienie z dnia 5.08.2019 r.).

Nie ulega zatem wątpliwości, że projekt planu pomiędzy majem 2019 r. a lipcem 2019 r. uległ zmianie. Zmieniony projekt planu został uzgodniony przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, ale już nie uzgadniały go pozostałe organy. W rzeczywistości występują konkretne i daleko idące różnice pomiędzy projektem planu – edycją do opiniowania i uzgodnień - maj 2019, a skorygowaną wersją projektu planu z lipa 2019 r., która stała się de facto przedmiotem uchwały o przyjęciu MPZP Zakole Wisły.

Zmian w treści projektu dokonano w następujących postanowieniach:

§ 4 pkt 7 i pkt 16 - zmiany o charakterze porządkowym, § 5 ust. 1 pkt. 7 - zmiana polegająca na wprowadzeniu oznaczenia nowego Terenu 1 2) MW/U.3, § 5 ust 2 - zmiana polegająca na wprowadzeniu dodatkowego postanowienia w pkt 13 o treści "przebieg wałów przeciwpowodziowych wg Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej", § 7 ust 1 pkt.

2) ppkt. b) - zakaz lokalizacji wiat śmietnikowych na działkach od strony ul. Nowohuckiej w Terenach MW/U.3, zamiast - jak do tej pory - na MW/U.2;

§ 7 ust. 7 pkt.3) - zakaz budowy balkonów i loggii także w Terenach MW.U.3, a nie tylko - jak do tej pory w MW.U.1 i MW.U.2;

§ 8 ust 8 pkt 1 - postanowienie w zakresie ochrony akustycznej dotyczy także Terenu

MW.U.3, a nie tylko - jak do tej pory w MW.U.1 i MW.U.2;

§ 17 ust. 1 - wprowadzenie nowego Terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej oznaczonego symbolem MW/U.3;

§ 17 ust. 3 - postanowienie w zakresie ochrony akustycznej mające mieć zastosowanie do Tereny MW/U.3, a nie - jak do tej pory - MW/U.2;

§ 17 ust.4 pkt.

3) ppkt. a) - wprowadzenie wskaźnika intensywności zabudowy dla nowego Terenu MW/U.3;

§ 17 ust. 4 pkt 4 ppkt a) - wprowadzenie maksymalnej wysokości zabudowy dla nowego Terenu MW/U.3.

Opisane wyżej zmiany nie mają charakteru wyłącznie porządkowego. W dużej mierze związane są one z wprowadzeniem do planu nowego Terenu MW/U.3 poprzez ustalenie zasad jego zabudowy. Ponadto w § 5 ust 2 pkt 13 wprowadzono całkowicie nowe postanowienie dotyczące przebiegu wałów przeciwpowodziowych. Zmiany te, mające charakter jakościowy, obligowały Prezydenta Miasta Krakowa do ponowienia uzgodnień z właściwymi organami administracji, albowiem każda zmiana projektu planu, która mieści się przedmiotowo w kompetencjach organów uzgadniających powinna być na nowo im przedstawiona do uzgodnienia.

Skarżąca zaakcentowała problem koniecznego – w jej ocenie – uzgodnienia z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w sytuacji, gdy w § 5 ust. 2 pkt.

13) projektu planu ostatecznie uchwalonego, do którego wprowadzono całkowicie nowe postanowienie, zgodnie z którym rysunek planu odzwierciedla także przebieg wałów przeciwpowodziowych wg. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Wprawdzie w decyzji z dnia 1 lipca 2019 r. organ ten nakazywał uwzględnienie w planie obwałowań przeciwpowodziowych "zgodnie z materiałami przekazanymi przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie do Urzędu Miasta Krakowa, pisma znak: KR.RPP.610.526.2018.MM z dnia 1 sierpnia 2018 r. oraz znak: KR.RPP.603.116.2019.MM z dnia 7 maja 2019 r.", ale nawet jeśli organ planistyczny zastosował się do tej wskazówki, to nie zwalniało go to z konieczności ponownego uzgodnienia wprowadzonej zmiany, ponieważ ocena tego, czy uczynił to w sposób prawidłowy, czy nie, nie leży w jego kompetencji, lecz w kompetencji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Co do kwestii niezgodności ze Studium skarżąca podniosła, że należąca do niej nieruchomość objęta jest przeznaczeniem MPZP Zakole Wisły określonym dla obszaru MW/U.3. Zgodnie z § 17 ust. 4 pkt 4 lit a) MPZP Zakole Wisły dla terenu oznaczonego jako MW/U.3 przyjęto maksymalną wysokość zabudowy na poziomie 16 m. Zgodnie natomiast z kierunkami zmian w strukturze przestrzennej ustalonymi przez Studium dla obszaru Myśliwska-Bagry przewidziano koncentrację zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej o zwiększonej intensywności. W ramach ustalonych w studium kierunków zmian określono, że wysokość zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (UM) wynosić będzie w rejonie ul. Na Zakolu Wisły do 25m, w rejonie ul. Koszykarskiej do 16m, a w terenach po południowej stronie ul. Lipskiej do 25 m, z obniżeniem w kierunku zbiornika Bagry do 16 m. W ocenie skarżącej, w powyższym zakresie MPZP Zakole Wisły został przyjęty z naruszeniem art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z treścią którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Antycypując możliwy kontrargument, wedle którego określenie w treści Studium parametru maksymalnej wysokości zabudowy pozwala na przyjęcie maksymalnej wysokości zabudowy w planie miejscowym również na niższym poziomie, skarżąca podniosła, że przyzwolenie na to, aby prawodawca miejscowy w drodze planu miejscowego odchodził wedle swojego partykularnego uznania od przyjętych w studium parametrów maksymalnych, prowadziłoby do fikcyjnego charakteru wymogu zachowania zgodności ze studium oraz stanowiłoby bardzo poważne naruszenie zasady legalizmu i niczym nieuzasadnione wprowadzenie daleko posuniętej uznaniowości w kształtowaniu treści elementarnego dla mieszkańców gminy aktu prawa miejscowego. Zważyć bowiem trzeba, że studium jest aktem prawnym o charakterze autonomicznym, który choć w wielu aspektach ma charakter programowy i prognostyczny, to jednak - jak w przypadku kształtowania przeznaczenia i parametrów zabudowy na poszczególnych obszarach, stanowi konkretną i wiążącą regulację limitującą władztwo planistyczne rady gminy przy podejmowaniu uchwał w przedmiocie planów miejscowych.

Trudno nie zauważyć, że rozwiązanie takie wynikać może z dużo bardziej złożonego i rozbudowanego treściowo charakteru studium, w porównaniu do planów miejscowych, które mogą być przyjmowane dla poszczególnych obszarów, nieraz bardzo niewielkich. Przyjmując studium prawodawca miejscowy ma przede wszystkim na uwadze zachowanie możliwie pełnego ładu przestrzennego na terenie nim objętym, w sposób kompleksowy i spójny, nadający kierunki rozwoju, które winny być uszczegółowione w planach miejscowych. Tryb przyjmowania studium i specyfika tego aktu prawnego przesądza o tym, że jeżeli już dany parametr został określony dla danego terenu, to treść uchwalanego dla tego terenu planu miejscowego nie powinna stanowić regulacji o charakterze autonomicznym, ale stanowić wyraz pełnej zgodności ze studium. Parametru maksymalnej wysokości zabudowy nie należy zatem postrzegać jako li tylko limitującego górną wartość tego parametru, ale jako wyznaczającego konkretną jego wartość, biorąc pod uwagę warunki ładu przestrzennego.

Nawet gdyby dopuścić w tym zakresie jakieś odstępstwa, to powinny one mieścić się w granicy niewielkich wahnięć od określonego w studium parametru maksymalnego, co nie powinno stanowić różnicy większej niż sięgająca rzędu kilka procent w stosunku do wartości wyjściowej. Różnica rzędu 40% jest w tym aspekcie rażącym odstępstwem od przyjętej w studium wartości wynoszącej 25 m, prowadząc de facto do całkowitego zaburzenia tak postrzeganego przez prawodawcę lokalnego ładu przestrzennego w zakresie wysokości realizowanych obiektów. Jeżeli zatem nawet dopuścić taki kierunek wykładni, w myśl którego wymóg zachowania zgodności pomiędzy planem miejscowym, a studium miałby dopuszczać pewnego rodzaju elastyczność postanowień studium, to z całą pewnością jakiekolwiek odstępstwa w tym zakresie winny być niewielkie. W sprawie niniejszej Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków ani zaś Rada Miasta Krakowa bez jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia (vide kolejny pkt uzasadnienia) postanowiła o obniżeniu maksymalnej wysokości zabudowy do 16 m. Jak zaś wskazano w początkowej części niniejszego punktu – Studium jest w tym zakresie dość konkretne, tzn. poszczególne wartości parametru maksymalnej wysokości zabudowy zostały przyporządkowane poszczególnym obszarom, tworząc w ten sposób określoną strukturę urbanistyczną i przestrzenną, zależną od konkretnego terenu w rejonie ul. Na Zakolu Wisły do 25 m, w rejonie ul. Koszykarskiej do 16 m, a w terenach po południowej stronie ul. Lipskiej do 25 m, z obniżeniem w kierunku zbiornika Bagry do 16m.

MPZP Zakole Wisły stanowi natomiast manifestację przekonania, jakoby dobór wskazanych wysokości w Studium miał charakter w gruncie rzeczy losowy, a Rada Miasta Krakowa miała w tym zakresie kompetencję do dowolnej modyfikacji przyjętych w Studium wartości. Tego rodzaju działanie jest oczywiście sprzeczne z przepisami u.p.z.p., które w przypadku możliwej kolizji uchwalanego planu miejscowego ze studium wymagają uprzedniej zmiany studium. Reasumując, Rada Miasta Krakowa nie była zatem uprawniona do dowolnego kształtowania polityki przestrzennej Miasta Krakowa, w sposób sprzeczny z obowiązującym Studium, w szczególności do zaburzenia przyjętego w Studium ładu przestrzennego w zakresie parametru maksymalnej wysokości zabudowy, takie działanie narusza bowiem przepis art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Dodatkowo podnieść należy, na co wskazuje dołączona do skargi "Analiza dotycząca maksymalnej wysokości zabudowy na terenie MW/U.3 w obszarze projektu miejscowego planu zagospodarowania terenu "Zakole Wisły" sporządzona przez arch. P.G.. Wynika z niej, że obniżenie wysokości zabudowy na terenie oznaczonym jako MW/U.3 z 25 m do 16 m, jest wadliwe z punktu widzenia ładu przestrzennego i kompozycji urbanistycznej dla tego obszaru. Zgodnie bowiem z zasadami "sztuki urbanistycznej" zabudowa tego terenu powinna obniżać się na kierunku od ul. Nowohuckiej do wałów wiślanych

W odniesieniu do zarzutu istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego z uwagi na przyjęcie parametru wysokości zabudowy wyłącznie w oparciu o treść uzgodnienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie skarżąca zarzuciła brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla przedstawionej decyzji planistycznej poza odesłaniem jedynie do stanowiska Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, skądinąd organu pozbawionego jakichkolwiek władczych kompetencji w zakresie kształtowania wysokości zabudowy. Przyjęcie w treści MPZP Zakole Wisły maksymalnej wysokości 16 m w obszarze WM/U.3 (przy jednoczesnym ustaleniu w tym obszarze w Studium wysokości 25 m) jedynie z takim uzasadnieniem, że o dopuszczalnej wysokości decyduje Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków jako organ uzgadniający projekt planu, stanowi rażącą zmianę kierunku zagospodarowania przestrzennego wyznaczonego w Studium i wiążącego organy planistyczne przy sporządzaniu planu miejscowego oraz faktyczne scedowanie wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy na rzecz organu wyspecjalizowanego w ochronie zabytków (tj. nie dysponującego kompetencjami w zakresie kształtowania ładu przestrzennego).

Paradoksalnie zatem w tym przypadku naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego przejawia się w naruszeniu władztwa planistycznego gminy poprzez jego niedopuszczalne przez przepisy prawa oddelegowanie Małopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków. Tymczasem żaden przepis ustawy nie zwalniał Rady Miasta Krakowa od rzetelnego wykonywania władztwa planistycznego w sposób rzeczywisty, polegający na konieczności wyważenia wszystkich interesów i wyjaśnieniu w odpowiedzi na uwagi przesłanek, którymi Gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli terenów objętych projektem planu.

Skarżąca sygnalizowała potrzebę zmiany przedmiotowego parametru w ramach zgłoszonych uwag do projektu planu. Nie spotkała się jednak z odpowiedzią merytoryczną uwaga zgłoszona przez Skarżącą samodzielnie w dniu 26 września 2019 r. dotycząca ograniczenia wysokości do 16 m w obszarze MW/U.3, na uzasadnienie której powołane zostało, iż zgodność pomiędzy studium a planem zagospodarowania przestrzennego powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania przestrzennego ustalanych ogólnie w studium a szczegółowo w planie miejscowym. Skarżąca, przedstawiając szczegółowe zarzuty wskazujące na to, że przyjęcie w projekcie planu maksymalnej wysokości 16 m w obszarze WM/U.3 przy jednoczesnym ustaleniu w tym obszarze w studium wysokości 25 m stanowi rażącą zmianę kierunku zagospodarowania przestrzennego wyznaczonego w studium i wiążącego organy planistyczne przy sporządzaniu planu miejscowego, przedłożyła wnioskowaną jako dowód w niniejszym postępowaniu analizę autorstwa arch.

P.G., upr. Nr [...] pt. "Analiza dotycząca wysokości zabudowy na terenie MW/U.3 w obszarze projektu mpzp Zakole Wisły" potwierdzającą powyższe stanowisko. Odpowiedź Prezydenta Miasta Krakowa na tę uwagę zawarta w "Rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag..." pod pozycją 6, zgodnie z którą "uwaga nie została uwzględniona dlatego, że maksymalna wysokość zabudowy dla terenu MW/U.3 16 m ustalona została w związku z uzgodnieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków" oznacza, że Gmina odmówiła udzielenia merytorycznej odpowiedzi na uwagę uznając, że o dopuszczalnej wysokości decyduje Małopolski Wojewódzki Konserwator zabytków jako organ uzgadniający projekt planu. W tym aspekcie zaś Gmina powinna wykazać, że rozważyła wszystkie warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego przy uwzględnieniu zakresu regulacji i stopnia dolegliwości materialnych związanych z ograniczeniem prawa własności przysługującego właścicielom nieruchomości położonych na obszarze objętym projektem planu oraz biorąc pod uwagę ewentualną odpowiedzialność Gminy z tytułu roszczeń odszkodowawczych, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Skarżącej stanowi niedopełnienie obowiązków z zakresu władztwa planistycznego zrezygnowanie przez Gminę z własnych uprawnień do kształtowania sposobu zagospodarowania przestrzennego terenów objętych planem i uzależnienie tego wyłącznie od stanowiska innego organu opiniującego bądź uzgadniającego projekt planu. Jak wynika z wypowiedzi Głównego Projektanta planu podczas publicznej debaty w dniu 20 listopada 2019 roku Gmina pierwotnie wprowadziła do projektu planu maksymalną wysokość zabudowy wynoszącą 25 m, aby po odmowie uzgodnienia tego projektu przez Małopolskiego wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, przyjąć wysokość 16 m bez jakiejkolwiek własnej refleksji. Tymczasem ingerencja w sferę własności winna następować z poszanowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a zatem musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji dla wymienionych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia wynikające z przepisów ustawowych.

W sytuacji zatem, gdy pierwotnie przedłożony do uzgodnienia Małopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Krakowie projekt planu miejscowego, w którym przewidziana była zgodna ze Studium maksymalna wysokość zabudowy dla obecnego terenu MW/U.3, stał się przedmiotem odmowy uzgodnienia ze strony tego organu wyłącznie z uwagi na kryteria wysokości zabudowy, rozwiązaniem tej sytuacji bynajmniej nie powinno być mechaniczne przyjęcie i akceptacja wszelkich arbitralnych życzeń organu konserwatorskiego, byle tylko uchwalić plan miejscowy. Trudno w tym zakresie nie odnieść wrażenia, że w analizowanym zakresie MPZP Zakole Wisły nie był przedmiotem żadnej rzeczowej debaty, a jedynie bezrefleksyjnego inkorporowania stanowiska Małopolskiego wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie do treści planu, przy jednocześnie "przemyconych do treści planu" innych zmianach, niepoddanych procedurze uzgodnienia z organami.

W związku z powyższym pierwotny zamiar planistyczny Gminy, jakim niewątpliwie było zachowanie określonej w Studium maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie 25 m, podlegał weryfikacji pod kątem treści stanowiska wyrażonego pierwotnie przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w trybie art. 106 k.p.a., tj. w drodze zaskarżenia jego rozstrzygnięcia do organu wyższej instancji, zaś niezrozumiałe (zwłaszcza wobec wcześniej składanych w tym zakresie zażaleń na postanowienia Konserwatora o odmowie uzgodnienia) zaniechanie zaskarżenia postanowienia z 5 czerwca 2019 roku, znak ZNII.5150.3.2019.EAP nie mogło w sposób automatyczny prowadzić do zmiany treści projektu w zakresie wynikającym z wzmiankowanego postanowienia. Przywołano w tym kontekście wypowiedź Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego - B. K., w trakcie sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 20 listopada 2019 roku poświęconej debacie nad końcowym projektem MPZP Zakole Wisły.

W ocenie skarżącej fakt że ustawodawca postanowił uczynić konserwatora zabytków jednym z organów uzgadniających nie oznacza, że zakres możliwego uzgodnienia (lub odmowy uzgodnienia) może być dowolny. Wręcz przeciwnie, z ogólnych zasad systemu prawnego, zwłaszcza z konstytucyjnej zasady legalizmu działania władzy publicznej należałoby wywodzić, że uzgodnienie winno być dokonane wyłącznie w zakresie odpowiadającym przyznanym szczegółowo przez ustawodawcę kompetencjom danego organu uzgadniającego, wynikającym z funkcji i zadań tego organu, co in concreto nakazuje sięgnąć przede wszystkim do treści ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Co do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego z uwagi na ustanowienie archeologicznej strefy ochrony konserwatorskiej w sposób blankietowy skarżąca wskazała, że w kontekście definicji zawartej w art. 3 pkt.

4) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie ma wątpliwości, że stanowiska archeologiczne są zabytkiem archeologicznym w rozumieniu tej ustawy. W tym zakresie MPZP Zakole Wisły w § 10 pkt.

1) wprost stanowi, że wymienione tam dwa stanowiska archeologiczne Krakow-Płaszów 1 oraz Krakow-Płaszów 2 są zabytkami archeologicznymi. W myśl postanowienia § 10 pkt 2) MPZP Zakole Wisły część obszaru planu obejmuje się archeologiczną strefą ochrony konserwatorskiej właśnie ze względu na występowanie na tym obszarze stanowisk archeologicznych. Do stanowisk tych ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami znajduje zatem zastosowanie.

Postanowienie zawarte w § 10 ust 2 ogranicza się do stwierdzenia, że "część obszaru planu obejmuje się archeologiczną strefą ochrony konserwatorskiej ze względu występowania na tym obszarze stanowisk archeologicznych." W ocenie skarżącej postanowienie to ewidentnie nie określa nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Ich treści nie można się także dopatrzeć w § 6 MPZP Zakole Wisły, albowiem zawiera on jedynie pewne generalne ustalenia obowiązujące na całym obszarze planu, takie jak zakaz lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych oraz zakaz lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o dużej mocy. Nie są to zakazy podyktowane potrzebą ochrony zabytków, a tylko taka przecież może uzasadniać ustanowienie strefy ochrony konserwatorskiej. Zdaniem skarżącej, Gmina Miejska Kraków przeprowadziła nie tyle wszechstronną, co jakąkolwiek analizę w celu zidentyfikowania konkretnych zasad ochrony dwóch przedmiotowych stanowisk archeologicznych położonych w Krakowie Płaszowie.

W każdym razie przedmiotowy projekt planu żadnych takich zasad nie przedstawia. Nie ma też gminnego programu opieki nad zabytkami, ponieważ jak wynika z oficjalnej informacji zamieszczonej na stronie internetowej "bip.krakow.pl". Można zatem zakładać, że wprowadzenie strefy ochrony konserwatorskiej do MPZP Zakole Wisły nie zostało poprzedzone żadną głębszą analizą potrzeb w zakresie ochrony objętych nią zabytków i odbyło się poprzez proste skopiowanie tej strefy z planu wcześniej na tym terenie obowiązującego. Skoro jednak organ planistyczny nie przedstawił żadnych uzasadnionych potrzeb wprowadzenia takiej trefy, to stawia to pod znakiem zapytania samą potrzebę jej istnienia.

Reasumując - brak objęcia ustaleniami przedmiotowego MPZP Zakole Wisły konkretnych nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów podyktowanych celem ochrony zabytków w postaci stanowisk archeologicznych powoduje, że plan ten jest niezgodny z wymienionymi na wstępie przepisami obowiązującego prawa skutkując nieważnością tego planu.

Co do zarzutu braku określenia ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy czy budowy ul. Nowohuckiej skarżąca podniosła, że w dniu 13 września 2019 r. (tj. jeszcze przed uchwaleniem MPZP Zakole Wisły) weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U 2019 poz. 1643), które znajduje zastosowanie do parametrów dróg publicznych przewidzianych w wyznaczonych MPZP Zakole Wisły Terenach Komunikacji. Podobnie jak w przypadku poprzednich zarzutów, wskazane tu zagadnienie było przedmiotem uwagi do planu, jednak uzasadnienie jej negatywnego rozstrzygnięcia zawarte w załączniku do zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6.03.2018 r. w istocie rzeczy nie zawierało odpowiedzi na postawiony w tym zakresie zarzut, pozostając nadto w oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego prawa, tj. § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wbrew poglądowi Prezydenta Miasta Krakowa, powołany wyżej przepis nie różnicuje parametrów układu komunikacyjnego na podstawowe i inne. Co więcej, przyjęcie tego poglądu byłoby równoznaczne z niedopuszczalnym przeniesieniem kompetencji gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy na inne podmioty, tj. inwestorów realizujących inwestycję drogową, co wprost wyrażono w wyroku wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. II SA/Ol 674/16.

Skarżąca wskazała również, że z części opisowej MPZP Zakole Wisły wynika, że przewiduje się przebudowę drogi KDGT.1, która obejmować będzie m.in. budowę torowiska tramwajowego. Jednakże wbrew wymogowi przewidzianemu w przywołanym wyżej przepisie prawa w części tekstowej MPZP Zakole Wisły nie zamieszczono żadnych ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy czy budowy tej drogi. Już samo to czyni MPZP Zakole Wisły wadliwym, jednak uchybienie to zyskuje na znaczeniu, jeśli zważyć na wynikające z przyjętych granic planu "przepołowienie" ul. Nowohuckiej. Skoro część tej ulicy pozostaje poza obszarem, którego dotyczy plan będąc jednocześnie objęta postanowieniami obowiązującego już planu "Rejon ulicy Koszykarskiej", szczególnie koniecznym jawi się wskazanie, gdzie dokładnie, w obrębie ul. Nowohuckiej, ma być zlokalizowane torowisko tramwajowe, a także jakie powinno ono spełniać.

W treści MPZP Zakole Wisły w zasadzie zignorowano fakt objęcia nim jedynie części ul. Nowohuckiej. W ostatecznie uchwalonej treści planu przyjęto bowiem, że będzie to dwujezdniowa droga klasy głównej (2 x 2). W uchylonym z dniem 13 września 2019 r. przepisie § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 124) przewidywano, że najmniejsza szerokość w liniach rozgraniczających ulicy tego rodzaju to 40 m. Obecnie, po zmianie tego aktu prawnego dokonanej wspomnianym już wyżej Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U 2019 poz. 1643) wprawdzie nie posługuje się on już kategorią generalnej szerokości ulicy, ale w § 6 stanowi, że "szerokość pasa drogowego powinna zapewniać możliwość umieszczenia wszystkich elementów drogi i urządzeń z nią związanych, wynikających z funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych, przy uwzględnieniu potrzeby ochrony użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem" przewidując w § 10, że do tych elementów drogi należą jezdnia, pobocze, ewentualnie chodnik lub ścieżka rowerowa, urządzenia odwadniające oraz odprowadzające wodę oraz pozostałe elementy, których zastosowanie powinno wynikać z funkcji drogi, prognozowanego natężenia i struktury rodzajowej ruchu oraz uwarunkowań terenowych (należy do tych pozostałych elementów np. torowisko tramwajowe).

Wobec powyższego, skoro w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) a z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to do takich podstawowych parametrów należałoby zaliczyć nie tylko szerokość będącego jej elementem torowiska tramwajowego, ale przede wszystkim jego umiejscowienie. Tymczasem nie ma w projekcie mowy o tym, czy owo 28 m odnosi się do całej szerokości drogi (a jeżeli tak, to ile z tych 28m przypada na poszczególne elementy drogi, w tym torowisko tramwajowe) czy tylko do tej jej części, która znajduje się w granicach obszaru objętego planem. Z drugiej strony nie wskazano w MPZP Zakole Wisły, że szerokość drogi zostanie uzupełniona w drugiej części drogi, która ujęta została w innym planie, a tego nie można domniemywać czy też ustalać w drodze interpretacji części tekstowej i graficznej planu.

Wobec tego, zdaniem skarżącej, projekt planu jest niezgodny ze wspomnianymi wyżej przepisami nakazującymi wskazanie w planie parametrów układu komunikacyjnego. Jest to sprzeczne z wytycznymi, jakie formułowane są w tym zakresie w orzecznictwie.

Brak parametrów przewidzianej w MPZP Zakole Wisły drogi klasy głównej z torowiskiem tramwajowym (poza jedynie maksymalną szerokością drogi "do 28m") może wskazywać wyłącznie na to, że wolą organu planistycznego było pozostawienie sobie całkowitej swobody w zakresie kształtowania parametrów tej drogi w przyszłości. Jednocześnie brak jakichkolwiek odwołań do obowiązujących ustaleń planu "Rejon ulicy Koszykarskiej" należy ocenić jako nieracjonalny i sprzeczny z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. Skarżąca zwróciła w tym miejscu uwagę na funkcje, jakie pełni droga, a także skutki braki kompatybilności rozwiązań dwóch planów.

Odnośnie do kwestii objęcia działki wyznaczonej dla ul. Nowohuckiej regulacjami dwóch rożnych planów miejscowych skarżąca podniosła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie zwracano uwagę na sprzeczność z wymaganiami ładu przestrzennego sytuacji, w której jedna działka zostaje podzielona granicą planu miejscowego, a z takim właśnie rozwiązaniem mamy do czynienia w przypadku ul. Nowohuckiej, która częściowo jest objęta ustaleniami planu miejscowego "Rejon ulicy Koszykarskiej" a częściowo MPZP Zakole Wisły (II OSK 281/08, II SA/Kr 757/06). Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z poprowadzeniem granicy planu na całej jego (znacznej) długości od strony południowej w sposób dzielący działkę drogową na dwie części i stwarza realne, opisane powyżej zagrożenia polegające na niemożliwości precyzyjnego ustalenia chociażby tego, jaką szerokość będzie mieć droga publiczna oraz w którym miejscu będzie przebiegać torowisko tramwajowe. W ocenie zgłaszającego uwagę sytuacja taka narusza wymogi ładu przestrzennego.

Co do kwestii lokalizacji innych tras rowerowych niewyznaczonych na rysunku planu MPZP Zakole Wisły skarżąca zarzuciła, że zgodnie z § 14 ust. 6 MPZP Zakole Wisły "dopuszcza się we wszystkich Terenach, z wyjątkiem Terenów WS.1 i WS.3 lokalizację innych tras rowerowych niewyznaczonych na rysunku planu". Takie postanowienie pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącymi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub rożnych zasadach zagospodarowania, a kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Wobec takich regulacji ustawowych niedopuszczalne jest umożliwienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dowolnej lokalizacji ścieżek rowerowych, ponieważ to oznaczałoby przeniesienie kompetencji ustawowej gminy na inne podmioty (inwestorów). Powyższe wynika wprost z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. II SA/Ol 674/16.

Uzasadniając naruszenie interesu prawnego skarżącej postanowieniami MPZP Zakole Wisły podniesiono, że wyraża się ono przede wszystkim w nieuzasadnionej i nadmiernej ingerencji w prawo podmiotowe Skarżącej, jako właściciela nieruchomości objętej regulacjami MPZP Zakole Wisły. W ocenie Skarżącej MPZP Zakole Wisły uniemożliwia racjonalne wykorzystanie nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej, a położonej na terenie oznaczonym jako MW/U.3, tj.nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy dla K. w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Zarząd Skarżącej, nabywając własność tej nieruchomości, kierował się bowiem możliwością przeznaczenia nieruchomości na konkretną inwestycję budowlaną. Możliwość takiego przeznaczenia nieruchomości wynikała z poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla analizowanego tu obszaru, tj. uchwalonego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CX1V/1540/10 z dnia 20 października 2010 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska" w Krakowie.

W przedmiotowym planie przeznaczenie nieruchomości określono jako 1MWU - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, na którym maksymalną wysokość dla obiektów zabudowy wielorodzinnej określono na 36 m. Przyjęte w MPZP Zakole Wisły rozwiązania dla obszaru MW/U.3 w nieuzasadnionym stopniu ingerują w prawo rzeczowe Skarżącej. Tymczasem wszelkie ingerencje w prawo własności nieruchomości, które wynikają z władztwa planistycznego gminy, powinny uwzględniać zasadę proporcjonalności i oddziaływać na to prawo w możliwie najmniejszym – wyłącznie uzasadnionym stopniu. Ingerencja ta w żadnym wypadku nie może być dowolna. W ramach realizacji władztwa planistycznego gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważaniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie do legalnej ingerencji w sferę prawa własności, to jednak nie jest ono absolutne i nieograniczone, gdyż gmina może z niego korzystać wyłącznie w granicach prawa, kierując się interesem publicznym, konfrontując wchodzące w jego zakres wartości publiczne z interesem prywatnym, a nadto uwzględniając aspekt racjonalności działania i proporcjonalności ingerencji. Realizację władztwa planistycznego można więc ująć jako proces adekwatnej parametryzacji określonych wartości publicznych z wartościami partykularnymi, reprezentowanymi przez interesy prywatne. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 6 czerwca 2007 r., II SA/Wr 66/07. W ocenie skarżącej w sprawie występuje naruszenie wyrażające się w uniemożliwieniu skarżącemu zagospodarowania w wybrany przez niego sposób.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W pierwszej kolejności organ przedstawił tok formalnoprawny sporządzania i uchwalania uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXIX/744/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakole Wisły".

Organ wskazał, że skarżąca wywodzi źródło naruszenia interesu prawnego w przysługującej jej prawie własności działek nr [...] oraz nr [...] obręb 16 jednostka ewidencyjna Podgórze, objętych księgą wieczystą nr [...]. Na skutek wejścia w życie skarżonego planu miejscowego, działki skarżącej znalazły się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, oznaczonej symbolem MW/U.3.

Organ wskazał, że na zawarte tam ustalenia planistyczne dla działek skarżącej wpłynęły wytyczne studium, które na podstawie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są wiążące dla gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z wytycznymi obowiązującego w dacie uchwalenia skarżonego planu, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr 0X11/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r., działki nr [...] oraz [...] obręb 16 jednostka ewidencyjna Podgórze znajdowały się w terenie zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem UM o funkcji podstawowej:

- zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie;
- zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne, (m.in. zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, oraz funkcji dopuszczalnej:
- Zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Ponadto, organ przywołał zawarte w tomie III Studium,,Wytyczne do planów miejscowych" działki Skarżącej znajdowały się w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr 30 Myśliwska - Bagry, dla której, w dacie uchwalenia skarżonego planu, obowiązywały standardy przestrzenne oraz wskaźniki zabudowy.

W odniesieniu do zarzutu niezgodności ustaleń planistycznych z wytycznymi w Studium, które dla tego oznaczonego symbolem MW/U.3 określają maksymalnie dopuszczalną wysokość zabudowy do 25 m. W ocenie organu, uszło uwadze Skarżącej, że wytyczne Studium określają jedynie maksymalnie dopuszczalną wysokość zabudowy dla danego terenu. Nie oznacza to jednak, że organ planistyczny nie posiada kompetencji do doprecyzowania wskazanych w Studium wskaźników do uwarunkowań występujących w określonym terenie. Te wskaźniki w poszczególnych planach miejscowych muszą zostać przez organ sporządzający projekt planu precyzyjnie określone, w kontekście wymogów wynikających z przepisów dotyczących zakresu przedmiotowego projektu planu miejscowego. Przy czym należy pamiętać, że nie mogą one wykraczać poza zakres maksymalnie dopuszczonych w Studium wartości.

Zdaniem organu należało uznać, że określenie w Studium dopuszczalnych maksymalnych wysokości zabudowy w żaden sposób nie oznacza, że w planach miejscowych ustawodawca lokalny ma ograniczyć się tylko do bezrefleksyjnego ich powielania. W każdym przypadku organ planistyczny ma obowiązek ukształtowania parametrów dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu tak, aby były one zgodne z zasadami ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, określonymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy w terenie MW/U.3 na poziomie 16 m, miały wpływ wskazania Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, który pismem z 5 czerwca 2019 r., znak: ZN-11.5150.3.2019.EAP odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zagospodarowania przestrzennego obszaru,,Zakole Wisły", argumentując swoją odmowę tym, że proponowana wysokość zabudowy - 25 m dla całości terenu zabudowy niekorzystnie wpłynie na zmianę krajobrazu południowego brzegu Wisły, a także nie jest spójna z zasadami obowiązującymi w najbliższym sąsiedztwie obszaru objętego projektem planu tj. na obszarze MW/U. i, U. i, U. 2 objętym planem, gdzie maksymalna wysokość zabudowy kształtuje się na poziomie 16 m. Lokalizacja zabudowy o maksymalnej wysokości - 25 m wprowadza dysharmonię oraz tworzy dominantę w zabudowie Zakola Wisły.

Zgodnie z art. 2 pkt 1 "ład przestrzenny to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne", proponowane zapisy projektu planu są sprzeczne z przytoczonym artykułem. Kierując się zatem zasadami ładu przestrzennego, organ planistyczny, ustalił maksymalną wysokość zabudowy w terenie MW/U.1, MW/U.3 oraz w terenach U.1 oraz U.2 wokół Zakola Wisły na poziomie 16 m, natomiast dla terenu oznaczonego symbolem MW/U.2 ustalono maksymalną wysokość zabudowy na poziomie 25 m, która to wysokość odpowiadała stanowi istniejącemu. Zaproponowana wysokość zabudowy na poziomie 16 m została ostatecznie zaakceptowana przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, do którego kompetencji należy, na podstawie na podstawie art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, uzgodnienie projektu plany w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Powyższa norma prawna upoważnia wojewódzkiego konserwatora zabytków do także do współkształtowania dopuszczalnych w miejscowym planie wskaźników (w tym wskaźnika wysokości zabudowy), co zupełnie uszło uwadze skarżącej spółki. W związku z powyższym, zarzuty dotyczące niezgodności ustaleń planistycznych z wytycznymi określonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, opisane powyżej, organ uznał za bezzasadne. Nie bez znaczenia pozostaje także wymóg, aby w toku prowadzonej procedury planistycznej projekt planu uzyskał wszystkie wymagane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opinie i uzgodnienia, co w niniejszym przypadku obligowało organ planistyczny do ustalenia maksymalnej wysokości zabudowy dla terenu MW/U.3 na poziomie 16 m.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustanowienia archeologicznej strefy ochrony konserwatorskiej w sposób blankietowy, organ podkreślił, że na podstawie § 5 ust. 2 pkt 3 skarżonej uchwały, na rysunku planu zaznaczona została archeologiczna strefa ochrony konserwatorskiej, jako element informacyjny planu niestanowiący ustaleń planistycznych. Z kolei, w § 10 uchwały, w skarżonym planie zostały oznaczone następujące stanowisko archeologiczne, ujęte w gminnej ewidencji zabytków archeologicznych: a) Krakow-Płaszów 1 (AZP 102-57;41) – ślad osadnictwa z epoki brązu (kultura łużycka), b) Krakow-Płaszów 2 (AZP 102-57:42) - ślad osadnictwa z epoki neolitu lub epoki brązu. Dzięki tym elementom informacyjnym, adresaci planu zostali poinformowani, że określone nieruchomości znajdują się w otoczenie zabytku i zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prowadzenie robot budowlanych w otoczeniu zabytku muszą poprzedzić uzyskaniem pozwolenia konserwatorskiego.

Należy wyjaśnić, że ustawodawca zakazał powielenia przepisów ustaw w planach miejscowych, a wiedza o wpisaniu zabytku do rejestru zabytków nie jest powszechna. Stąd - w ocenie organu sporządzającego projekt planu - koniecznym jest zawarcie w akcie planistycznym informacji o lokalizacji zabytków w obszarze, w którym jest sporządzany plan miejscowy oraz o ustanowionych przez służby konserwatorskie strefach konserwatorskich, które wpływają na koniczność uzyskania dodatkowych rozstrzygnięć administracyjnych w ramach prowadzonego przez inwestora procesu inwestycyjnobudowlanego. Podkreślono, że w takim zakresie, w jakim jest to możliwe i w ramach określonych przepisami prawa, organ sporządzający projekt planu starał się zawrzeć niezbędne informacje dla przyszłych adresatów planu, które mogą być przydatne w toku prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego. Z uwagi zatem, że organy planistyczne nie są właściwe do ustalania zasad obowiązujących w archeologicznej strefie ochrony konserwatorskiej, w planie miejscowym obszaru "Zakole Wisły" zostały jedynie wskazane granice tych stref, zgodnie z wytycznymi służb konserwatorskich.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących nieprawidłowości w zakresie ustanawiania zasad modernizacji, rozbudowy czy budowy ulicy Nowohuckiej, oznaczonej w planie symbolem KDGT.1, organ stwierdził, że zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji określa się w planie stosownie do skali dokumentu jakim jest plan miejscowy. Plan miejscowy wyznacza tereny dróg publicznych, a w obrębie ich linii rozgraniczających powinny się znaleźć wszystkie niezbędne elementy układu drogowego. Plan określa także podstawowe zasady i parametry jak np. ilość jezdni i ilość pasów ruchu w poszczególnych terenach dróg publicznych oraz możliwość lokalizacji torowiska tramwajowego. Wymóg określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji oraz parametrów układu komunikacyjnego nie jest równoznaczny z koniecznością wskazania szczegółowego wymiarowania pasa drogowego i jego elementów np. w metrach, czy też wskazania na rysunku planu dokładnej lokalizacji przyszłych elementów układu drogowego.

Szczegółowe rozwiązania w zakresie budowy dróg jak np. szerokość pasów ruchu, parametry torowiska tramwajowego, ich dokładna lokalizacja w obrębie wyznaczonego w planie miejscowym Terenu drogi publicznej, jest rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia decyzji o pozwoleniu na budowę/udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Przyjęte w projektach budowlanych rozwiązania muszą być zgodne z danym planem miejscowym oraz z przepisami technicznobudowlanymi. Dla terenu KDGT.1 wymagane w planie miejscowym parametry zostały określone m. in. w§ 14 ust. 1 pkt 1 i 4 i § 25 ustaleń skarżonego planu miejscowego.

W związku z powyższym, zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w powiązaniu z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy – w ocenie Prezydenta - uznać za pozbawione podstaw. Zaznaczył przy tym, że w jego ocenie skarżąca nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu ustaleń planistycznych dla terenu oznaczonego symbolem KDGT.1.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących nieprawidłowego ustalenia granic miejscowego planu, należy podkreślić, że granice obszaru objętego planem zostały wyznaczone precyzyjnie, zarówno w części tekstowej uchwały - w §1 ust. 2 skarżonej uchwały, jak również w załączonym do niej załączniku graficznym, który zawiera obowiązkową legendę. W części tekstowej uchwały, jak również w jej załączniku graficznym, znajdują się odniesienia zarówno do położenia obszaru objętego planem, określenia jego bezpośredniego sąsiedztwa, przebiegu ulic, istniejących działek. Granice skarżonego planu w pełni korespondują z granicami obszaru, określonymi w załączniku do uchwały Rady Miasta Krakowa Nr CXIX/1887/14 z dnia 22 października 2014 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu. Prezydent wskazał, że ustalenia skarżonego planu w zakresie Terenu KDGT.1 są spójne z analogicznymi ustaleniami zawartymi w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy Koszykarskiej", którego granice obejmują pozostałą część ul. Nowohuckiej.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy został sporządzony w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych. W tej samej skali, 1:1000 został sporządzony rysunek planu "Zakole Wisły", z wykorzystaniem mapy zasadniczej. Natomiast rodzaje i grubości linii na rysunku ustalono w oparciu o Polską Normę PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. - zgodnie z § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy może zawierać ustalenia tylko dla terenów objętych jego granicami. Dlatego też nie może zawierać ustaleń w stosunku do części drogi, znajdującej się poza jego granicami. Podkreślenia wymaga, że parametry drogi, poza zgodnością z ustaleniami planu miejscowego, zachować muszą także zgodność z przepisami odrębnymi - obowiązującymi niezależnie od planu.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem poprowadzenie granicy planu (lub ustalenia rożnych przeznaczeń dla jednej działki ewidencyjnej) nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nieprecyzyjności w sformułowaniu zapisów §14 ust. 6 w powiązaniu z §16 ust. 1 pkt 3 uchwały, która ma przejawiać się w niezaznaczeniu na rysunku planu wszystkich możliwych tras rowerowych, co w konsekwencji oznacza przeniesienie kompetencji ustawowej gminy na inne podmioty (inwestorów), organ uznał wywody skarżącej za błędne. Zaznaczył, że zgodnie z §14 ust. 5 skarżonej uchwały, został oznaczony na rysunku planu przebieg ogólnomiejskiego układu tras rowerowych w terenach KDGT.1, KDZ.1 i WS.2. Powyższy zapis nie oznacza jednak, że trasy rowerowe nie są możliwe do zrealizowania w pozostałych przeznaczeniach terenów, jako ich dopuszczalna funkcja, na gruncie postanowień §16 ust. 1 pkt 3 skarżonej uchwały. Dokładny ich przebieg zostanie jednak określony z zarządcą drogi, którym może być zarówno wspólnota mieszkaniowa czy spółdzielnia mieszkaniowa (w przypadku, gdy droga, po której ma przebiegać trasa rowerowa, ma charakter drogi wewnętrznej) czy gmina (zarząd dróg miejskich - w przypadku, gdy droga, po której ma przebiegać trasa rowerowa, ma charakter drogi publicznej).

Zatem postanowienia planu nie wykluczają powstania tras rowerowych również w innych miejscach niż te, które zostały zaznaczone na rysunku planu, jako element dodatkowy który może być lokalizowany w zależności od potrzeb. W związku z tym nie jest konieczne wydzielenie ich liniami rozgraniczającymi jako osobnych terenów. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że skarżony plan wprowadza całkowitą dowolność i pozostawia w gestii inwestorów powstanie kolejnych tras rowerowych. W każdym bowiem przypadku, należy pamiętać o tym, że przebieg trasy rowerowej powinien być zgodny z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz ustawy Prawo o ruchu drogowym, a także odpowiednimi rozporządzeniami wykonawczymi.

W piśmie z 7 stycznia 2021 r. strona skarżąca przedstawiła polemikę ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę i wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

I. Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zmian.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących.

Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem z 8 grudnia 2020 r. Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W przedmiotowej sprawie skarżąca w piśmie z 7 stycznia 2021 r. wniosła o przeprowadzenie rozprawy, podnosząc argumentację mającą zakwestionować ww. podstawę prawną skierowania sprawy na posiedzenie niejawne. Argumentacja ta musiała być jednak uznana za nietrafną. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a., z których wynika że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA "celem rozwiązań procesowych, przyjętych w uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii.

W obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań uCOVID-19 w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości" (wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., II OSK 1305/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając w tę argumentację Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

II. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

III. W pierwszej kolejności należało zweryfikować, czy skarżąca P.sp. z o.o. Sp. k. w Krakowie legitymowana była do wniesienia skargi na ww. uchwałę. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Tą podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

Ze skargi wynika, że P. sp. z o.o. Sp.k. jest właścicielem działek nr [...] oraz [...] obr. 16 Podgórze, objętych księgą wieczystą nr [...]. W zaskarżonym planie miejscowym nieruchomość skarżącej znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej oznaczonym symbolem MW/U.3. W skardze podkreślono, że zarząd Spółki, nabywając własność nieruchomości, kierował się możliwością przeznaczenia jej na konkretną inwestycję budowlaną, która to możliwość wynikała z poprzednio obowiązującej uchwały Rady Miasta Krakowa nr CXIV/1540/10 z 20 października 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska". W tym planie teren inwestycji znajdował się w obszarze 1MWU (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług), dla którego maksymalna wysokość obiektów zabudowy wielorodzinnej wynosiła 36 m. W ocenie skarżącej spółki, w MPZP Zakole Wisły rozwiązania dla obszaru MW/U.3 w nieuzasadnionym stopniu ingerują w jej prawo rzeczowe.

Powyższe okoliczności uzasadniają, zdaniem Sądu, legitymację skarżącej do uruchomienia sądowej kontroli miejscowego planu dla obszaru "Zakole Wisły" w Krakowie. Jednak, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącej nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w wyniku uwzględnienia skargi na plan miejscowy może nastąpić – jak stanowi powołany art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów.

W wyniku kontroli dokonanej w powyżej przedstawionych ramach Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, a tym samym skargę należało uznać za pozbawioną podstaw. Sąd uznał przy tym, że nie podlegał uwzględnieniu złożony przez skarżącą na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci analizy urbanistycznej dotyczącej maksymalnej wysokości zabudowy autorstwa arch. P. G., jak też opinii do planu z 25 listopada 2019 r. autorstwa mgr inż. J. K.. Przedłożone dokumenty nie były niezbędne do wyjaśnienia sprawy.

IV. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd przeanalizował tok formalnoprawny przygotowania uchwały. Procedurę sporządzania miejscowego planu rozpoczęła Rada Miasta Krakowa podejmując 22 października 2014 r. uchwałę nr CXIX/1887/14 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakole Wisły".

Następnie Prezydent Miasta Krakowa:

1. zawiadomił 7 listopada 2014 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o terminie składania wniosków do planu,
2. zarządzeniem nr 1396/2017 z dnia 6 czerwca 2017 r. rozpatrzył wnioski złożone do planu,
3. przekazał projekt planu do opiniowania i uzgodnień - 8 czerwca 2017 r. i ponownie - 28 listopada 2017 r.,
4. ogłosił 22 grudnia 2017 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko,
5. wyłożył do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 2 stycznia do 30 stycznia 2018 r.,
6. przeprowadził 23 stycznia 2018 r. dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu,
7. określił termin składania uwag do wyłożonego projektu planu – do 13 lutego 2018 r.,
8. zarządzeniem nr 570/2018 z 6 marca 2018 r. rozpatrzył uwagi złożone do wyłożonego projektu planu,
9. przekazał 27 maja 2019 r. projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień,
10. przekazał 15 lipca 2019 r. projekt planu do ponownego uzgodnienia przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków,
11. zawiadomił 9 sierpnia 2019 r. o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko,
12. ponownie wyłożył do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 19 sierpnia do 16 września 2019 r.
13. przeprowadził 5 września 2019 r. dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu,
14. wyznaczył termin składania uwag do ponownie wyłożonego projektu planu - do 30 września 2019 r.,
15. zarządzeniem nr 2742/2019 z 21 października 2019 r. rozpatrzył uwagi złożone do ponownie wyłożonego projektu planu,
16. zarządzeniem nr 2938/2019 z 5 listopada 2019 r. przekazał pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie uchwalenia planu,
17. zarządzeniem nr 2940/2019 z 5 listopada 2019 r. przekazał pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu.

W wyniku powyższego Rada Miasta Krakowa w dniu 20 listopada 2019 r. podjęła uchwałę nr XXIX/735/19 o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu oraz uchwałę nr XXIX/744/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakole Wisły". Następnie Wojewoda Małopolski opublikował uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 29 listopada 2019 r., poz. 8422.

Analiza powyższego wskazuje, że w toku procedury podjęto wymagane ustawą czynności, zachowując właściwą ich kolejność. Właściwie przeprowadzono również procedurę współdziałania, która obejmuje opiniowanie i uzgadnianie projektu planu (art. 17 pkt 6 lit. a i b u.p.z.p.). Pozyskane stanowiska organów współdziałających mogą wpływać na treść planu (tak w przypadku opinii) lub wpływają na treść planu (tak w przypadku uzgodnień). Po ich uzyskaniu, stosownie do art. 17 pkt 9 u.p.z.p. wójt (burmistrz, prezydent miasta) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.

Konieczność dokonania ponownych uzgodnień może pojawić się w następstwie wprowadzenia zmian do projektu planu miejscowego wynikających z rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu w trybie art. 17 pkt 11 i 12 u.p.z.p. W takiej jednak sytuacji art. 17 pkt 13 u.p.z.p. nakazuje ponowić uzgodnienia w niezbędnym zakresie. Ocena, czy konieczne jest ponowne uzgodnienie, należy w pierwszej kolejności do organów planistycznych, tj. wójta – na podstawie art. 17 pkt 13 oraz rady gminy – na podstawie art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Po uchwaleniu miejscowego planu prawidłowość tej oceny powinien zweryfikować organ nadzoru.

W przedmiotowej sprawie skarżąca zarzuciła, że w ostatnim etapie uzgodnień wziął udział wyłącznie Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie, a pominięto inne organy uzgadniające. Okoliczność braku ponowienia uzgodnień z innymi organami jest bezsporna. Rozstrzygnięcia wymagało zatem to, czy zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. w tym przypadku należało wystąpić o uzgodnienie do wszystkich organów uzgadniających, czy też tylko do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie.

Zdaniem Sądu, w przedstawionych okolicznościach obowiązek dokonania uzgodnień w niezbędnym zakresie, o którym stanowi art. 17 pkt 13 u.p.z.p., wiązał się z koniecznością przedłożenia projektu planu celem uzgodnienia wyłącznie organowi ochrony zabytków.

Z akt planistycznych wynika, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie postanowieniem z 3 lipca 2017 r. uzgodnił projekt planu z uwagą o następującej treści: wysokość zabudowy usługowej i mieszkaniowej wielorodzinnej, planowanej na obszarze MW/U.1, powinna być dostosowana do najbliższej zabudowy wielorodzinnej, a w związku z tym nie powinna przekraczać czterech kondygnacji.

W listopadzie 2017 r. Prezydent Miasta Krakowa przekazał projekt planu do ponownego uzgodnienia, w tym Małopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków. W projekcie planu dotychczasowy teren MW/U.1 został podzielony na 3 tereny; MW/U.2 (obejmujący istniejąca już zabudowę wielorodzinną i ustaloną maksymalną wysokością zabudowy 25 m), MW/U.1 i MW/U.3 (z ustaloną maksymalna wysokością zabudowy 16 m). Postanowieniem z 12 grudnia 2017 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił przedłożony projekt planu.

Następnie, w toku wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu (2 stycznia – 31 stycznia 2018 r.) wniesiono uwagi dotyczące podniesienia wysokości zabudowy w Terenie MW/U.3, które Prezydent uwzględnił, co skutkowało włączeniem terenu MW/U.3 do Terenu MW/U.2 z maksymalną wysokością zabudowy 25 m.

W maju 2019 r. ponowiono procedurę uzgadniania. Wówczas postanowieniem z 5 czerwca 2019 r., znak ZNII.5150.3.2019.EAP Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie odmówił uzgodnienia projektu planu. W uzasadnieniu nawiązał do postanowienia z 3 lipca 2017 r. i wskazał, że maksymalna wysokość zabudowy – 25 m dla całości terenu zabudowy niekorzystanie wpłynie na zmianę krajobrazu południowego brzegu Wisły, a także nie jest spójna z zasadami obowiązującymi w najbliższym sąsiedztwie obszaru objętego projektem planu, tj. na obszarze MW/U.1, U.1, U.2 objętym planem, gdzie wysokość zabudowy kształtuje się na poziomie 16 m. Lokalizacja zabudowy o maksymalnej wysokość 25 m wprowadza dysharmonię oraz tworzy dominantę w zabudowie zakola Wisły. Organ przywołał tu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. określający definicję ładu przestrzennego.

W związku z powyższym sporządzona została kolejna wersja planu powracająca do rozwiązania przewidującego wyodrębnienie obszarów MW/U.2 (maksymalna wysokość zabudowy - 25 m), MW/U.1 i MW/U.3 (maksymalna wysokość zabudowy - 16 m). Taka wersja planu przekazana został do uzgodnienia wyłącznie Małopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Krakowie, który uzgodnił ją postanowieniem z 5 sierpnia 2019 r. Taka też wersja planu została wyłożona do publicznego wglądu w dniach 19 sierpnia 2019 – 16 września 2019 r.

Wbrew twierdzeniom skargi, dokonane na tym ostatnim etapie zmiany nie wprowadzały nowych ustaleń do planu. Po pierwsze, wprowadzenie na rysunku planu wałów było skutkiem decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 1 lipca 2019 r., który uzgodnił przedstawiony mu projekt planu bez żadnych warunków. Dopiero in fine uzasadnienia wskazano, że w opinii tego organu w projekcie miejscowego planu należy uwzględnić obwałowania przeciwpowodziowe zgodnie z materiałami przekazanymi przez PGW Wody Polskie RZGW w Krakowie pismem z 1 sierpnia 2018 r. oraz pismem z 7 maja 2019 r. W ocenie Sądu uwzględnienie sugestii dyrektora RZGW zawartej w akcie uzgadniającym projekt planu nie wiązało się z obowiązkiem ponowienia uzgodnień z żadnym organem, nawet gdyby przyjąć, że był to warunek uzgodnienia.

Po drugie, pozostałe zmiany (§ 5 ust. 1 pkt 7, § ust. 1 pkt 7, § 7 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 7 ust. 7 pkt 3, § 8 ust. 8 pkt 1, § 17 ust. 1, § 17 ust. 3, § 17 ust. 4 pkt 3 lit. a, § 27 ust. 4 pkt 4 lit. a) były skutkiem wprowadzenia do projektu planu ustaleń zaakceptowanych przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków co do wysokości zabudowy na obszarze MW/U.3. Nie wprowadzono więc nowego przeznaczenia, a przyjęte ostatecznie parametry są zbieżne z tymi, jakie zakładano w uzgodnionej uprzednio wersji planu. Zakres tych zmian nie dotyczył właściwości pozostałych organów właściwych do uzgodnień.

V. Odnosząc się jeszcze do stanowiska Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w stosunku do którego skarżąca podnosiła, że zapadło ono z naruszeniem przepisów wyznaczających zakres kompetencji tego organu, wskazać należy na treść art. 17 pkt 6 tiret 8 u.p.z.p., po myśli którego, projekt miejscowego planu podlega uzgodnieniu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Podobnie art. 20 z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (obecnie Dz. U. 2020 r., poz. 282) stanowi, że projekty i zmiany planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślić wypada, że wyznaczony przywołanymi przepisami zakres współdziałania nie został ograniczony do obszarów lub obiektów objętych ochroną konserwatorską. Niezależnie więc od tego, czy tego rodzaju obiekty lub obszary są objęte projektem planu, organ planistyczny zobowiązany jest wystąpić o zajęcie stanowiska przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w przedmiocie określonych w projekcie miejscowego planu zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a organ ten powinien zająć stanowisko (uzgodnić albo odmówić uzgodnienia projektu planu) mając na względzie przysługujące mu kompetencje, szczególnie określone w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Podkreślenia wymaga, że postanowienie Konserwatora Zabytków, które ostatecznie ukształtowało treść planu, tj. postanowienie z 5 sierpnia 2019 r. nie ma uzasadnienia. Organ odstąpił bowiem od niego na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. Niewątpliwie jednak postanowienie to było konsekwencją wcześniejszego postanowienia z 5 czerwca 2019 r., w którym organ przedstawił motywy negatywnego stanowiska w odniesieniu do ustaleń dla przedmiotowego obszaru zabudowy przewidujących maksymalną wysokość zabudowy do 25 m. Niewątpliwie również motywy tam podane nawiązują bezpośrednio do ładu przestrzennego. Ład przestrzenny, po myśli art. 2 pkt 1 u.p.z.p., ma stanowić takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Obowiązek uwzględniania wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych i kompozycyjno-estetycznych obejmuje uwarunkowania i wymagania ochrony zabytków. Wątek ten nie został jednak przez organ konserwatorski pogłębiony i odniesiony do terenu objętego projektem planu.

Brak pełnego wyjaśnienia podstaw negatywnego stanowiska Konserwatora Zabytków w uzasadnieniu postanowienia z 5 czerwca 2019 r. należy uznać za naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu, które w okolicznościach sprawy nie ma jednak waloru istotności. Trzeba bowiem zaakcentować, że wypowiedź Konserwatora Zabytków odnosząca się do ładu przestrzennego w istocie nie została przez organy planistyczne zakwestionowana w toku przygotowywania uchwały, jak też przy jej uchwalaniu. Skoro bowiem nie wniesiono zażalenia na żadne z postanowień Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, należało przyjąć, że wyrażone przez niego stanowisko co do wysokości zabudowy na przedmiotowym obszarze organy planistyczne uznały za swoje.

W konsekwencji stanowisko organów planistycznych (wyrażone w ustaleniach planu dotyczących obszaru MW/U.3) należało ocenić z perspektywy spełnienia wymagań zgodności z innymi przepisami prawa, w szczególności wymogu zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz działania w granicach przysługującego organom władztwa planistycznego.

VI. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Stosownie natomiast do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

W dacie uchwalenia skarżonego planu obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. Zgodnie z treścią Studium działki nr [...] oraz [...] obręb 16 Podgórze znajdowały się w terenie zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonym symbolem UM o funkcji podstawowej: zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie, a także zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne, (m.in. zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, oraz funkcji dopuszczalnej, a nadto zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Według ustaleń Studium zawartych w tomie III,,Wytyczne do planów miejscowych", działki skarżącej znajdowały się w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr 30 Myśliwska - Bagry, dla której, w dacie uchwalenia skarżonego planu, obowiązywały następujące standardy przestrzenne oraz wskaźniki zabudowy:

"Istniejąca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a także jednorodzinna, w rejonie ul. Myśliwskiej do utrzymania, przekształceń i uzupełnień; (Zabudowa mieszkaniowa wzdłuż brzegów zbiornika Bagry kształtowana z otwarciem widokowym na ten akwen; (Koncentracja zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej o zwiększonej intensywności w rejonach przystanków metra; (Wzmacnianie roli ciągu Lipska - Surzyckiego jako obudowanej usługami głównej osi kompozycyjnej jednostki; (Tereny postindustrialne na południe od ul. Lipskiej oraz na wschód od ul. Bagrowej do przekształceń w kierunku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, kształtowanej w formie kwartałów zabudowy skupionych wokół przestrzeni publicznych; (Zbiornik Bagry z obudową biologiczną do utrzymania, przekształceń i rewitalizacji jako przestrzeń publiczna oraz tradycyjny teren rekreacji i wypoczynku; (Istniejące obiekty i urządzenia sportowe m.in. w rejonie zbiornika Bagry oraz ul. Mały Płaszów do utrzymania i rozwoju jako obiekty usług sportu i rekreacji komponowanych z zielenią urządzoną; (Istniejące Rodzinne Ogrody Działkowe do utrzymania w formie zieleni urządzonej; (Obsługa komunikacyjna terenu jednostki poprzez ul. Lipską i ul. Nowohucką oraz szybką kolej aglomeracyjną (SKA)." Wśród standardów urbanistycznych obowiązujących dla tej jednostki wskazano m.in. następujące wytyczne:

"(Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w formie kwartałów zabudowy i zabudowy osiedlowej; (Zabudowa usługowa wolnostojąca, wbudowana i zespoły zabudowy;"

"(Powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (UM) min. 20%, w rejonie ul. Na Zakolu Wisły oraz ul. Koszykarskiej min. 30%, a w terenach położonych w strefie kształtowania systemu przyrodniczego min. 40%; "

"(Wysokość zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (UM) w rejonie ul. Na Zakolu Wisły do 25m, w rejonie ul. Koszykarskiej do 16m, a w terenach po południowej stronie ul. Lipskiej do 25 m, z obniżeniem w kierunku zbiornika Bagry do 16m;" Zgodnie z § 17 ust. 4 miejscowego planu w Terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, oznaczonych symbolami od MW/U.1 do MW/U.3 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub budynkami usługowymi ustalono w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu:

1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 25%;
2) maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy: 40%;
3) wskaźnik intensywności zabudowy:
a) w Terenach MW/U.1 i MW/U.3: 0,4 – 2,0,
b) w Terenie MW/U.2: 0,8 – 3,2;
4) maksymalną wysokość zabudowy:
a) w Terenach MW/U.1 i MW/U.3: 16 m,
b) w Terenie MW/U.2: 25 m;
5) nakaz kształtowania dachów jako płaskie;
6) zakaz lokalizacji stacji paliw;
7) dopuszczenie lokalizacji:
a) parkingów/garaży wielopoziomowych, dla których ustala się maksymalną wysokość zabudowy: 16 m,
b) wiat śmietnikowych i zadaszeń stanowisk postojowych rowerów, dla których ustala się maksymalną wysokość zabudowy: 5 m,
c) placów zabaw dla dzieci,
d) placów z urządzeniami rekreacyjno-rehabilitacyjnymi.

Zdaniem Sądu tak ustalone parametry zabudowy nie naruszają ustaleń Studium. W szczególności nie narusza ich wyznaczony dla terenu MW/U.3 wskaźnik maksymalnej wysokości zabudowy 16 m, który realizuje wytyczne Studium wskazujące na maksymalną wysokość 25 m oraz "nakaz obniżenia zabudowy w kierunku zbiornika Bagry do 16 m". W ocenie Sądu prawidłowa jest taka wykładnia postanowień Studium, zgodnie z którą z przywołanych ustaleń wynika zakaz ustalania wysokości zabudowy przekraczającej 25 m, a w kierunku zbiornika Bagry zakaz ustalania wysokości zabudowy przekraczającej 16 m. Podkreślić wypada w tym miejscu, że studium jest - z założenia - aktem wyznaczającym ramy dla planowania przestrzennego, aktem elastycznym, kierunkowym (por. wyrok NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1028/07), a jego ustalenia nie podlegają prostemu inkorporowaniu (włączeniu) do treści miejscowego planu.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., II OSK 35/20, przywołanym w odpowiedzi na skargę, że Rada Miasta Krakowa władna była dokonać autointerpretacji studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Sąd nie podzielił tym samym obszernej argumentacji skarżącej dotyczącej rażącego – w jej ocenie – odstąpienia od kierunku zagospodarowania wyznaczonego w Studium. W ocenie Sądu wyznaczony w Studium kierunek (obejmujący m.in. określenie sposobu zabudowy tego terenu zabudową wielorodzinną o wysokości do 25 m z obniżeniem w kierunku zbiornika Bagry do 16 m) został zachowany.

Ustalając w opisany wyżej sposób wysokość zabudowy Rada Miasta Krakowa nie przekroczyła również granic przysługującego jej władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a tym samym nie naruszyła zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). W tym miejscu przypomnieć należy, że choć prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to nie daje właścicielowi pełnej władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest bowiem możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Podkreślenia wymaga też, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, Nadużycie władztwa planistycznego gminy, Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24).

Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13; orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem ustalenia zawarte w miejscowym planie dotyczące wysokości zabudowy na obszarze MW/U.3, nie mogą być uznane za dowolne. Jasno wynika już z dotychczasowych wywodów, że ustalenia dotyczące wysokości zabudowy obszarze MW/U.3 nie były podjęte przypadkowo. Przedstawione powyżej czynności procedury planistycznej wskazują, że Prezydent Miasta Krakowa podjął próbę uwzględnienia wysokości najbardziej korzystnej z perspektywy właściciela tego terenu, tj. wysokości maksymalnej do 25 m. Taka wysokość nie spotkała się jednak z przychylnością organu konserwatorskiego oraz innych podmiotów zgłaszających wnioski i uwagi do planu w toku procedury planistycznej.

Dostrzec należy, że również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska Krakowie postrzegał obniżenie zabudowy w tym obszarze jako korzystną zmianę projektu planu z punktu widzenia ochrony środowiska, w tym ze względu na akcentowaną w prognozie oddziaływania na środowisko ogromną rolę tego terenu w przewietrzaniu miasta, a także z uwagi na migrujące wzdłuż rzeki ptactwo (vide: pismo z 14 czerwca 2019 r.). Wreszcie stenogram dyskusji Rady Miasta Krakowa, przeprowadzonej na sesji, podczas której uchwalono zaskarżony miejscowy plan, wskazuje, że problem wysokości zabudowy na obszarze MW/U.3 oraz konsekwencje ustalenia niższej wysokości niż w poprzednim planie był przez ten organ rozważany.

Wobec przedstawionych okoliczności Sąd nie dopatrzył się w odniesieniu do kwestionowanych ustaleń planu braku zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa oraz nadużycia władztwa planistycznego, a tym samym naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu.

VII. W odniesieniu do zarzutu wyznaczenia w miejscowym planie blankietowego obszaru archeologicznej strefy ochrony konserwatorskiej zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego zostały uznane za formę ochrony zabytków. Zgodnie z art. 19 ust. 3 tej ustawy w studium i planie, o których mowa w ust. 1, ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej. Dostrzec należy jednak, że w § 5 ust. 2 miejscowego planu wskazano elementy informacyjne planu, oznaczone na rysunku planu, niestanowiące ustaleń planu, które obejmują granicę obszaru archeologicznej strefy ochrony konserwatorskiej (pkt 3) oraz stanowiska archeologiczne punktowe ujęte w gminnej ewidencji stanowisk archeologicznych (pkt 4). Jest to rozwiązanie dopuszczalne. Zgodnie z § 7 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać, w razie potrzeby, oznaczenia elementów informacyjnych, niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego. Jako przekonujące należało przyjąć również wyjaśnienia strony przeciwnej, zawarte w odpowiedzi na skargę, nawiązujące do treści §10 miejscowego planu (określającego stanowiska archeologiczne ujęte w gminnej ewidencji zabytków), w których akcentowano, że plan miejscowy nie może zastąpić aktów z zakresu ochrony zabytków. Nie doszło wobec tego do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu w szczególności ze względu na treść art. 7 pkt 4 w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.

Skarżąca zarzucała również naruszenie zasad sporządzenia planu w odniesieniu do § 14 ust. 6 oraz § 16 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego oraz części graficznej planu, poprzez brak wyznaczenia przebiegu wszystkich tras rowerowych. Wskazać należy w tym miejscu, że § 14 ust. 5 miejscowego planu wskazuje na wyznaczenie w miejscowym planie przebiegu ogólnomiejskiego układu tras rowerowych w terenach KDGT.1, KDZ.1 i WS.2. Zgodnie z art. § 14 ust. 6 miejscowego planu dopuszczono we wszystkich terenach, z wyjątkiem Terenów WS.1 i WS.3, lokalizację innych tras rowerowych niewyznaczonych na rysunku planu. Powyższe postanowienia miejscowego planu nie budzą wątpliwości Sądu, którego zdaniem dopuszczalne jest wyznaczenie przebiegu ścieżek rowerowych (podobnie ścieżek pieszych, dróg dojazdowych) tam, gdzie jest to szczególnie istotne dla układu komunikacyjnego, przy odstąpieniu od wyznaczenia tychże ścieżek w pozostałych przypadkach, dopuszczając jednak ich lokalizację.

W ocenie Sądu takie rozwiązanie pozwala właścicielom nieruchomości na ukształtowanie obsługi komunikacyjnej terenów według własnych, aktualnych potrzeb. Z drugiej strony, ustalenie to znać należy za proporcjonalne, skoro plan miejscowy nie narzuca niekoniecznych (z perspektywy interesu publicznego) rozwiązań komunikacyjnych (por. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II OSK 2030/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie doszło zatem i w tym zakresie do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu.

VIII. Odnosząc się finalnie do zarzutów w zakresie ustalenia granic miejscowego planu oraz ustaleń dotyczących obszaru KDGT.1 nawiązać należy do wstępnych wywodów Sądu i podkreślić, że art. 101 ust. 1 u.s.g. determinuje nie tylko przedmiot zaskarżenia, lecz również zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego, który sprawuje kontrolę zaskarżonego aktu w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. Wymienione ostatnio naruszenia dotyczą obszaru, który w żaden sposób nie wiąże się z interesem prawnym skarżącej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Powołane przepisy 1

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1295/20

Metryka

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje