Uzasadnienie
Starosta W. postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 108 § 1 i § 2 K.p.a. oraz na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 15 sierpnia 2020 r. przez N. Sp.z.o.o. o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji na wejście w teren nieruchomości sąsiedniej działki ewidencyjnej [...] położonej w W. ul. J. stanowiącej własność Gminy W. celem umożliwienia wykonania robót budowlanych na działkach wnioskodawcy nr [...], [...] – nadał decyzji z dnia 28 lipca 2020 r. rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor wnioskując o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wskazał na wyjątkowo ważny interes wnioskodawcy i ważny interes społeczny. Wnioskodawca podniósł, że od dnia 15 sierpnia 2020 r. nie posiada zgody od Gminy W. na korzystanie z działki drogowej nr [...] w związku z tym nie jest w stanie prowadzić robót budowlanych związanych z dalszą budową osiedla K., dlatego też budowa została wstrzymana.
Organ rozpatrując przedmiotowy wniosek stwierdził, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego w stosunku do tego momentu, w którym wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o niezbędności wejścia w teren nieruchomości sąsiedniej działki ewidencyjnej [...] stanowiącej własność Gminy W. celem umożliwienia wykonania robót budowlanych na działkach wnioskodawcy o nr [...] i [...] został złożony wniosek o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności. W poprzednim stanie faktycznym inwestor dysponował pozwoleniem na przejazd przedmiotową nieruchomością. Obecnie zezwolenie to wygasło z dniem 14 sierpnia 2020 r. tymczasem inwestycja jest w toku realizacji. W tych okolicznościach organ uznał, że zaistniał wyjątkowo ważny interes strony.
Na to postanowienie zażalenie wniosła Gmina W. podnosząc, że 19 sierpnia 2020 r. wyrażono spółce N. zgodę na przejazd pojazdów ciężarowych ulicą J. celem przewozu materiałów budowlanych i sprzętu na budowę. Zezwolenie było ważne do 30 września 2020 r.
Wojewoda postanowieniem z dnia 13 listopada 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Starosty W. z dnia 28 lipca 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wprowadza wyjątek od zasady niewykonalności decyzji przed uzyskaniem cechy ostateczności, dlatego przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzające, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 1998 r., sygn. akt V SA 686/97). Nie jest prawnie dopuszczalne nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności bez powołania się na jedną z okoliczności wskazanych w komentowanym przepisie (teza trzecia wyroku NSA z 24 maja 1983 r., sygn. akt II SA 20/83). Organ administracji, rozpatrując sprawę nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, powinien mieć na uwadze dyspozycję art. 7 kpa, nakazującego organom administracji załatwianie spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu stron.
Należy jednak dodać, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nie ma charakteru bezwzględnego i podlega ono kontroli organu wyższego stopnia, który w uzasadnionych wypadkach może wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji, gdy stwierdzi brak podstaw do nadania takiego rygoru (art. 135 kpa). Gdy rygor taki został nadany w formie odrębnego postanowienia (art. 108 § 2 kpa), jak w niniejszym przypadku, organ odwoławczy, po rozpatrzeniu wniesionego w tej sprawie przez stronę zażalenia, może znieść ten rygor, gdy jego zdaniem został on nadany decyzji niezasadnie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na niedopuszczalność uznania za "inny interes społeczny" w rozumieniu art. 108 § 1 kpa zamiaru przyspieszenia procesu inwestycyjnego poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji dotyczy sytuacji wyjątkowej, a za taką nie może być uznany fakt, iż decyzja odnosi się sfery majątkowej strony.
Kwestia możliwości natychmiastowego wdrożenia decyzji w życie wymaga rozstrzygnięcia w ramach tzw. uznania administracyjnego i zależy od okoliczności sprawy, dlatego samo subiektywne przekonanie strony, iż w sprawie występują okoliczności uzasadniające zastosowanie tej instytucji nie jest wystarczające. W sprawie niniejszej inwestor wnosząc o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wejścia na teren nieruchomości jw., wskazał na brak możliwości przejazdu pojazdów ciężarowych ulicą J., co skutkuje wstrzymaniem prowadzonej przez niego inwestycji, a w konsekwencji tego znacznymi stratami finansowymi. Dla poparcia swoich twierdzeń wnioskodawca przedłożył kserokopie umów i faktur. Organ l instancji dał wiarę przedstawionym przez inwestora dowodom i nie badał prawdziwości jego twierdzeń. Podkreślić jednak należy, że wnioskodawca wprowadził organ l instancji w błąd, gdyż po raz kolejny otrzymał od Gminnego Zarządu Dróg w W. zezwolenie na wnioskowany przejazd pojazdów ciężarowych ulicą J., co wynika z odwołania Gminy W..
Zatem, w dniu nadania rygoru natychmiastowej wykonalności wejścia na teren nieruchomości inwestor mógł legalnie przez nią przejeżdżać pojazdami ciężarowymi do prowadzonej budowy na działkach nr [...], [...] w W.. Powyższe potwierdza, że rygor ten został nadany niezasadnie.
Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła N. Sp.z.o.o. zarzucając naruszenie:
1/ art. 15 K.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i brak ponownego rozpoznania sprawy w tym niezbadania istnienia przesłanek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności na dzień orzekania;
2/ art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 oraz art. 144 K.p.a. poprzez brak poczynienia własnych ustaleń, brak odniesienia się do argumentów wnioskodawcy;
3/ art. 108 K.p.a. w związku z art. 11 Prawo przedsiębiorców i w konsekwencji jego niezastosowanie poprzez arbitralne i abstrakcyjne uznanie, że wyjątkowo ważny interes strony nie może dotyczyć jej interesów majątkowych.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Istotnym jest, że ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Wymaga podkreślenia, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 roku, poz. 2325, ze zm.; zwaną dalej "P.p.s.a."). Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 P.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Skarga nie podlega uwzględnieniu bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Zgodnie z treścią art. 108 § 1 K.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Stosownie natomiast do art. 108 § 2 K.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie.
Przepis art. 108 § 1 K.p.a. określa przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, których wystąpienie nie oznacza jednak obowiązku nadania decyzji tego rygoru. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej, chodzi o sytuacje gdy zwłoka w wykonaniu decyzji zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 K.p.a. Przy czym zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne. Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna, mimo iż nie jest ostateczna.
Należy przy tym przyjąć, że decyzja staje się natychmiast wykonalna z dniem wydania decyzji pisemnej lub z dniem ogłoszenia decyzji ustnej, gdy rygor został nadany w decyzji. Organ, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, nie jest uprawniony do określania, od kiedy decyzja jest wykonalna.
W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca spółka zwróciła się o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji na wejście w teren nieruchomości sąsiedniej działki ewidencyjnej [...] położonej w W. ul. J. stanowiącej własność Gminy W. celem umożliwienia wykonania robót budowlanych na działkach wnioskodawcy nr [...], [...]. Podniesiono, że spółka od dnia 15 sierpnia 2020 r. nie posiadał zgody od Gminy W. na korzystanie z działki drogowej nr [...] w związku z tym nie była w stanie prowadzić robót budowlanych związanych z dalszą budową osiedla K..
Zauważyć jednak należy, że w aktach administracyjnych sprawy zalega pismo Dyrektora Gminnego Zarządu Dróg w W. z dnia 19 sierpnia 2020 r. o wyrażeniu zgody dla N. Sp.z.o.o. na przejazd pojazdów ciężarowych (...) ulicą J. celem dowozu materiałów budowlanych i sprzętu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego segmentu C (etap III) na działce nr [...] i segmentu D (etap IV) na działce nr [...] w miejscowości W. zgodnie z decyzją pozwolenia na budowę z dnia 13 listopada 2019 r. Tym samym w zasadzie natychmiast (poprzednia zgoda straciła ważność 14 sierpnia 2020 r.) po tym jak spółka straciła możliwość wejścia na teren nieruchomości właściwy organ wydał zgodę. Trudno w takich okolicznościach zrozumieć dlaczego, decyzji Starosty W. z dnia 28 lipca 2020 r. należałoby nadać rygor natychmiastowej wykonalności, skoro spółka na podstawie pisma z dnia 19 sierpnia 2020 r. uzyskała zgodę na wejście na teren wskazanej nieruchomości.
Co więcej zauważyć należy, że tak naprawdę w momencie wydania przez Starostę W. postanowienia z dnia 20 sierpnia 2020 r. rozpatrywanie wniosku skarżącej spółki o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, biorąc pod uwagę wydaną zgodę z dnia 19 sierpnia 2020 r. było bezprzedmiotowe. Dlatego też za prawidłowe należy uznać stanowisko wyrażone przez Wojewodę w zaskarżonym postanowieniu.
Ponadto wskazać również należy, że rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości wskazanych w art. 108 § 1 k.p.a. Przesłanką wspólną dla wszystkich przypadków nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wymienionych w powyższym przepisie, jest "niezbędność" niezwłocznego wdrożenia decyzji w życie. Odwołując się do pojęcia niezbędności niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić w takim przypadku, w którym nie można się obejść w danym czasie i istniejącej sytuacji bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka nie wykazała wystarczająco takich przesłanek. Trudno więc uznać, że biorąc tylko pod uwagę fakt utraty możliwości prowadzenia robót budowlanych zasadnym byłoby nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Aby można było odpowiedzialnie rozważać możliwość nadania decyzji rygoru natychmiastowej wydolności organy administracji powinny dysponować konkretnymi danymi pozwalającym stwierdzić, że jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji dotyczy sytuacji wyjątkowej, a za taką nie może być uznany fakt, iż decyzja odnosi się sfery majątkowej strony. Kwestia możliwości natychmiastowego wdrożenia decyzji w życie wymaga rozstrzygnięcia w ramach tzw. uznania administracyjnego i zależy od okoliczności sprawy, dlatego samo subiektywne przekonanie strony, iż w sprawie występują okoliczności uzasadniające zastosowanie tej instytucji nie jest wystarczające.
Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.