Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 25 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1306/14

Uzasadnienie

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust.1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, a także art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku A. C. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn." Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, szczelnym zbiornikiem wybieralnym oraz wjazdem na działkach nr [...],[...],[...],[...] obr. [...][...] przy ulicy Z. w K..

W uzasadnieniu organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano opinie i uzgodnienia wymagane przez art. 53 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy. Ustalono, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy no planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiocie uwag wniesionych przez inwestora organ wskazał, że parametry projektowanego budynku ustalono ze szczególnym uwzględnieniem art. 1.1 i 2 ustawy, zgodnie ze średnimi wielkościami występującymi w obszarze analizowanym, zgodnie ze stanem istniejącym na dzień opracowywania analizy urbanistyczno – architektonicznej. Szerokość elewacji frontowej ustalono zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i równocześnie zgodnie z wnioskiem.

Ustalona szerokość elewacji frontowej wynosi 15,0 m z tolerancją +/- 20% tj. od 12 m do 18 m. Wnioskowana przez inwestora szerokość wynosi 18 m. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wynosi od 16% do 23%. Wnioskowana przez inwestora powierzchnia zabudowy wynosi około 230 m2 tj. 19%. Ustalony w projekcie decyzji wskaźnik umożliwia zabudowę o powierzchni od 190 m2 do 247 m2. Również ustalony w projekcie decyzji udział powierzchni biologicznie czynnej min. 30% zwiększa możliwości zagospodarowania terenu w zakresie budowy dojść, podjazdów, tarasów itp. Wysokość elewacji frontowej i wysokość budynku do kalenicy umożliwia inwestorowi zabudowę o wnioskowanej kubaturze. Ustalone w projekcie decyzji wysokość elewacji do okapu lub gzymsu od 4 m do 5,5m oraz wysokość głównej kalenicy budynku od 8 m do 9,5 m przy ustalonym wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy, umożliwia wybudowanie obiektu o kubaturze większej niż 1500 m3..

Wnioskowane przez inwestora parametry generują gabaryty, które nie występują w obszarze analizowanym. Załączona do pisma decyzja z dnia [...] maja 2009 r. nr. [...] nie pozwoliłaby na zrealizowanie obiektu wnioskowanego przez inwestora. Zaś parametry wyznaczone w projekcie decyzji z 2014 r. w pkt II 1a, b, c, d, e umożliwiają w większym stopniu wykorzystanie terenu inwestycji. Zatem zarzut o ustalenie preferencyjnych warunków w przytaczanej przez inwestora decyzji w stosunku do niniejszej decyzji należało uznać za nieuzasadniony.

Od tej decyzji odwołanie wniósł A. C., domagając się jej uchylenia w części poprzez wykreślenie w całości punktu II 4.f znajdującego się w załączniku nr 1 do decyzji i zmianę zawartych również w załączniku nr 1 parametrów takich jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość kalenicy na maksymalne parametry występujące w obszarze analizowanym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu SKO w K. wskazało, że poza sporem pozostaje to, że w niniejszej sprawie istniały, wobec nieobowiązywania na terenie objętym zamiarem inwestora planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na postępowanie wyjaśniające prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ustalenie, przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. W niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, tj. zgodnie ze wskazaniami zawartymi w § 3 rozporządzenia, natomiast inne wskaźniki i parametry wykazują naruszenie pozostałych przepisów zawartych w tym akcie wykonawczym. Inwestor wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla budynku jednorodzinnego i garażu. Z twierdzeń decyzji wnioskować należy, że przy realizacji wniosku funkcja zabudowy będzie zachowana (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Sposób ustalenia pozostałych parametrów musi natomiast wynikać z przygotowanej do sprawy analizy urbanistyczno - architektonicznej, i jeśli jest ona prawidłowo przygotowana, może dać gwarancję, iż ustalenia oparte na jej treści będą przystawały do stanu zagospodarowania i zabudowy, który już istnieje.

Jak wynika z treści analizy, w obszarze analizowanym znajdują się działki, zlokalizowane przy tej samej drodze publicznej i zabudowane obiektami, które mogą stanowić podstawę dla ustalenia poszczególnych parametrów i wskaźników dla projektowanego przedsięwzięcia. Są to działki nr [...],[...],[...],[...] [...] obr. [...]. Nadto analiza dokonuje charakterystyki terenu i sąsiedniej zabudowy, co uznać należy za prawidłowe, bowiem obrazuje okolice terenu inwestycji. Poszczególne parametry i gabaryty inwestycji winny zostać ustalone zgodnie z regułami ustanowionymi w rozporządzeniu, w jego § 4 - § 8. W niniejszej sprawie linię nowej zabudowy, wyznaczono w oparciu o zapis ust. 4 § 4 rozporządzenia, czyli jako wyjątek od zasady, przy czym ustalono ją w odległości 9,5 m od granicy z działką drogową. Kolegium dokonało także kontroli wyznaczenia innych wskaźników i parametrów przyszłej zabudowy, z punktu widzenia ich zgodności z przepisami rozporządzenia i stwierdziło, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie został ustalony prawidłowo.

Wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika z obszaru analizowanego. Średni wskaźnik z obszaru, jak wynika to z analizy wykonanej w dniu [...] lutego 2014 r., wynosi 23 %, a w wyliczeniu tego wskaźnika uczestniczyło [...] nieruchomości, zlokalizowanych w większości w obszarze analizowanym, przy czym działka nr [...] położona jest w większości poza granicami obszaru analizowanego, w szczególności poza tymi granicami leży obiekt kubaturowy. Również dwie nieruchomości oznaczone nr [...] i nr [...] nie leżą w całości w tym obszarze, jak też obiekty kubaturowe nie są w całości objęte granicami obszaru analizowanego. Powyższe wpływa negatywnie na prawidłowość obliczonego wskaźnika. Szerokość elewacji frontowej wyznacza się w myśl § 6 rozporządzenia na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Jak wynika z analizy, średnia szerokość elewacji w obszarze wynosi ok. 15 m. Jednakże do jej ustalania przyjęto także nieruchomości leżące poza obszarem analizowanym (te same, które błędnie przyjęto do wyznaczania wskaźnika pow. zabudowy), co także dyskwalifikuje ten parametr.

Jest faktem, iż w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, tj. na działkach nr [...] i [...] znajdują się obiekty kubaturowe o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej około 4,9m - 5,0 m na działce nr [...] i około 7,5 m na dz. nr [...]. Niemniej jak wynika z wyników analizy, dla projektowanej inwestycji został ustalony wskaźnik w nawiązaniu do budynków na dz. nr [...],[...],[...],[...], przy czym dla obiektu na działce nr [...] nie podano wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Jak wynika z odwołania, zdaniem inwestora winno się wyznaczyć wysokość górnej krawędzi do okapu na poziomie 7 m, (co nawiązywałoby do wysokości występującej w budynku na działce nr [...]). Zastrzeżenia są również co do ustalonej wysokości głównej kalenicy budynku. W decyzji ustalono ją na poziomie 8,0m do 10,0m, przy żądaniu strony, by była ona na wysokości do 11 m. W tym przypadku także powołano się na występujące w obszarze analizowanym wysokości kalenic nieruchomości, przy czym przywołano także wysokość kalenicy obiektu na działce nr [...], który to obiekt leży poza obszarem analizowanym.

Co za tym idzie, mając na uwadze powyżej przytoczone uwagi odnośnie ustaleń parametrów dla przedmiotowej inwestycji, Kolegium uznało, że nie można je uznać za prawidłowe, bowiem nie wszystkie wyznaczono w oparciu o nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym. SKO w K. wyjaśniło również, że fakt wydania w roku 2009 decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego terenu, w takim samym przedmiocie, nie może stanowić argumentu do dochodzenia obecnie zmiany ustaleń decyzji. Każda sprawa jest indywidualna, rozpatrywana oddzielnie, a nadto, poprzednia decyzja była wydana w odległym czasie, w którym to, mogło zmienić się zagospodarowania terenu sąsiedniego, np. poprzez powstanie nowej zabudowy.

Natomiast w kwestii zawarcia w spornej i badanej obecnie decyzji warunku, polegającego na zobowiązaniu inwestora do przebudowy we własnym zakresie i na własny koszt drogi wewnętrznej na odcinku od włączenia do ul. P. do zjazdu na teren inwestycji, oraz, iż przebudowa ta ma odbyć się zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. to istotnie dodanie tego warunku nie mieści się i nie ma umocowania w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto, w kontekście orzeczenia tegoż warunku, budzi wątpliwości stwierdzenie iż istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem. Jeśli bowiem organ uznał, że jest także spełniony ten warunek, to zbyteczne jest w ogóle stwierdzanie, iż droga wewnętrzna ul. Z. wymaga przebudowy. W tym miejscu należy także nawiązać do kwestii wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, który stanowi, że jednym z warunków koniecznych dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest stwierdzeniem, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego.

Zdaniem inwestora, w pojęciu "uzbrojenie terenu" nie mieszczą się drogi, które mają obsługiwać projektowaną inwestycje. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska strony co do takiej interpretacji przepisu. Zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy, pod "uzbrojenia terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obecne brzmienie tego przepisu nadane zostało ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i obowiązuje 17 lipca 2010 r. W brzmieniu wcześniejszym definicja "uzbrojenia terenu" odsyłała w sposób ogólny do urządzeń, o których mowa w art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd też na gruncie poprzedniego brzmienia art. 2 pkt 13 u.p.z.p. prezentowany był w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym drogi nie mogą być zaliczane do uzbrojenia terenu, od którego ustawa uzależnia możliwość ustalenia warunków zabudowy.

Wobec wyraźnej ingerencji ustawodawcy, przejawiającej się w zamianie budzącej wątpliwości regulacji, pogląd ten stracił aktualność w obecnym stanie prawnym. Na gruncie przepisów obecnie obowiązujących nie może już budzić wątpliwości, że drogi należą do uzbrojenia terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Brak dostatecznego uzbrojenia terenu w drogi jest zatem przeszkodą dla ustalenia warunków zabudowy, a organ administracji publicznej ma obowiązek badania spełnienia tej przesłanki. Z powołanych wyżej przepisów wynika ponadto wprost, że ustawodawca przewidział możliwość wydania warunków zabudowy dla inwestycji, dla której istniejące już uzbrojenie nie jest wystarczające do jej obsługi. Przy braku wystarczającego uzbrojenia terenu warunki zabudowy można uzyskać jedynie wówczas, gdy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 12266/13).

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. C. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1/ art. 8 K.p.a. w związku z art. 61 ust. l pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie rozstrzygnięcia, zgodnie z którym dla uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przypadku braku wystarczającego uzbrojenia terenu, koniecznym będzie przedłożenie umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem, podczas gdy dla przedmiotowych nieruchomości zostały wydane przez Prezydenta Miasta K. w dniu [...] maja 2009 r. decyzje nr [...] oraz [...] ustalające warunki zabudowy pozwalające na realizację dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a więc zamierzenia inwestycyjnego stanowiącego dużo większe obciążenie dla istniejącego uzbrojenia terenu w porównaniu z przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym, co zostało całkowicie pominięte przez organ II instancji i w konsekwencji doprowadziło do wadliwego działania organu II instancji, który podziela w uzasadnieniu decyzji z dnia 24 czerwca 2014 r. nieprawidłowe stanowisko organu I instancji, 2/ art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, poprzez wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia opartego wyłącznie na wadliwych ustaleniach zawartych w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazujących, iż istniejące uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, w sytuacji, kiedy organ II instancji w ramach postępowania odwoławczego zobligowany jest do przeprowadzenia samodzielnego, ponownego postępowania, co w konsekwencji spowodowało, iż zaskarżona decyzja organu II instancji nie zawiera żadnych wyjaśnień w przedmiocie przesłanek, jakimi kierował się organ II instancji ustalając, iż uzbrojenie terenu nie pozwoli na realizację przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że organ II instancji rozpatrując odwołanie wnioskodawcy powinien uwzględnić fakt, że w ramach prowadzonych postępowań zostały wydane opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] oraz [...] w ramach, których to opinii zostało wyrażone stanowisko wskazujące, iż spełnione zostają warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanych przedsięwzięć, a w dalszej kolejności, że: "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego".

Mając na względzie powyższe zasadnym jest wskazanie, iż organy administracji publicznej I, jak i II instancji powinny w sposób szczegółowy rozważyć zasadność stanowiska Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. zawartego w opinii z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...], na gruncie którego zarządca drogi wskazał, że przed wydaniem oświadczenia o warunkach przyłączenia do dróg lądowych i możliwości połączenia z drogą publiczną inwestor obowiązany jest do podpisania z ww. jednostką organizacyjną umowy gwarantującej przebudowę ul. Z. SKO w K. nie przeprowadzając jakiejkolwiek oceny stanowiska Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. naruszyło nie tylko zasadę zaufania do działań podejmowanych przez organy władzy publicznej, ale przede wszystkim zasadę przekonywania, gdyż w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. nie znalazły się przesłanki wskazujące na zasadność stwierdzeń zawartych w opinii ww. jednostki organizacyjnej.

W konsekwencji, opierając się na wadliwych ustaleniach poczynionych przez organ I instancji, organ II instancji naruszył naczelną zasadę postępowania administracyjnego, gwarantującą prawo do dwukrotnego, pełnego rozpoznania sprawy. Z uwagi na powyższe uchybienia, zaskarżona decyzja organu II instancji nie może pozostać w obrocie prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w wydanym rozstrzygnięciu nie tylko nie zbadało czy opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...] grudnia 2013 r. została wydana w oparciu o obowiązujące regulacje prawne i nie zweryfikowało dlaczego uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie domu jednorodzinnego, ale przede wszystkim w sposób całkowicie nieuzasadniony zignorowało fakt, iż obsługa komunikacyjna przedmiotowych nieruchomości została zagwarantowana na podstawie na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 2013 r., dotyczącej sprzedaży nieruchomości objętych planowana inwestycją, na gruncie której to umowy zostało wskazane wprost, iż: "obsługa komunikacyjna nieruchomości odbywać się będzie od ul. P., posiadającej kategorię drogi publicznej, po terenie działki nr [...] stanowiącej własność Gminy Miejskiej K. będącej wewnętrzną drogą pozostającą w Zarządzie Infrastruktury Komunalnej i Transportu".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. uchylającą do ponownego rozpatrzenia decyzję Prezydenta Miasta K., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zdaniem organu II instancji wydanie warunków zabudowy w sposób nieprawidłowy ustalono parametry nowej zabudowy oraz wątpliwości organu II instancji budzi czy infrastruktura techniczna jest wystarczająca dla tej inwestycji. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno- architektoniczną. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1).

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2).

Organ administracji prowadzący postępowanie z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla danego zamierzenia powinien mieć na względzie, iż postępowanie to jest etapem inwestycji służącej pełnej realizacji konstytucyjnego prawa własności i nie powinien w sposób nadmierny i nieuzasadniony obiektywnymi okolicznościami prawa tego ograniczać. Organ II instancji wyraził pogląd, iż działki, które nie znajdują się w całości w obszarze analizowanym (w szczególności, jeżeli poza tym obszarem znajduje się zabudowa kubaturowa) nie powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy tj. wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Pogląd taki jest poglądem wadliwym gdyż niepoparty żadnym przepisem prawa. Przepis § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1).

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2). Zwrócić tu należy uwagę, iż przepisy rozporządzenia nie określają sztywno wielkości obszaru analizowanego, wskazując jedynie jego minimalną, dopuszczalna wielkość. Analiza urbanistyczno-architektoniczna służy ustaleniu czy zamierzenie inwestycyjne nie narusza zastanego w danym obszarze układu architektonicznego oraz wyznaczeniu parametrów nowej zabudowy. Urbanista nie jest sztywno związany (poza wielością minimalna) określeniem obszaru jaki wyznaczył, by tą analizę przeprowadzić. Jeżeli zatem bierze pod uwagę zabudowę znajdującą poza granicami obszaru analizowanego (wyznaczonymi w zasadzie według własnego uznania) ale z działek które w tym obszarze się znajdują, w żaden sposób obowiązujących przepisów nie narusza.

Równie dobrze mógłby on nieznacznie zwiększyć ten obszar tak, by obiekty kubaturowe znalazły się w całości w tym obszarze i nie wymagało by to w zasadzie żadnego dodatkowego uzasadnienia. Zwrócić tu należy uwagę na fakt, że analiza urbanistyczno-architektoniczna służy zasadzie zachowania dobrego sąsiedztwa o której mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten z kolei, dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, stwarza wymóg istnienia sąsiedniej działki zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 21 listopada 2011 r. II SA/Kr 1550/11 analizując pojęcie działki sąsiedniej w kontekście wielkości obszaru analizowanego wskazał, iż "brak wymagań aby w obszarze analizowanym znalazła się cała taka działka czy też jej fragment zabudowany – czy też wręcz aby w obszarze tym znalazł się cały budynek.

W rozumieniu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotnym dla uwzględnienia w analizie działki jako sąsiedniej, jest tylko to by działka znalazła się w obszarze analizowanym (choćby fragmentem niezabudowanym - o ile zabudowa taka na działce faktycznie występuje a znalazła się jedynie poza linią wyznaczoną przez urbanistę jako granica obszaru analizowanego) i aby miała dostęp do tej samej drogi publicznej". Jeżeli zatem za prawidłowy uznać należy pogląd, iż poza obszarem analizy może się znaleźć zabudowa, którą należy uwzględnić przy zapewnieniu zasady dobrego sąsiedztwa dla nowej inwestycji o której mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod warunkiem że w obszarze tym znajduje się fragment działki na której ta zabudowa jest zrealizowana, to tym bardziej uznać należy, iż działki takie należy uwzględniać przy ustalaniu parametrów nowej inwestycji.

Sąd nie podziela także poglądu organu, iż dostęp do drogi publicznej terenu planowanej inwestycji jest częścią infrastruktury technicznej. Przepis art. 61 ust 1 pkt 3 oraz pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
2. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Ustawodawca wyraźnie odróżnia zatem dostęp do drogi publicznej od uzbrojenia terenu – gdyż pojęcia te zamieszcza odrębnie w różnych punktach ust 1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębnie też pojęcia te definiuje w art. 2 pkt 13 i 14. Gdyby zamiarem ustawodawcy nowelizującym z dniem 17 lipca 1010 r. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, było odejście od dotychczasowego definiowania pojęć dostępu do drogi publicznej i uzbrojenia terenu w kontekście decyzji o warunkach zabudowy, zmiana ta musiała by pociągać także zmiany przepisów art. 61 ust 1 oraz art. 2 pkt 14 a w zasadzie jeżeli by przyjąć, iż celem ustawodawcy byłoby zaliczenie kwestii dostępności do drogi publicznej do kategorii infrastruktury technicznej to przepisy art. 61 ust 1 pkt 2 oraz art. 2 pkt 14 należało by z ustawy usunąć. Fakt, iż tak się nie stało przesądza, iż aktualnie pojęcia te są pojęciami odrębnymi i w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej należy rozpatrywać oddzielnie od kwestii uzbrojenia terenu.

W dalszym ciągu przez to ostatnie pojęcie należy rozumieć uzbrojenie terenu w sieci wodociągowe, elektryczne, kanalizacyjne, ciepłownicze i gazowe a przez dostęp do drogi publicznej - bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości sądu, iż teren zamierzonej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej jak wynika to zresztą z opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...] grudnia 2013 r.

Na koniec (w kontekście decyzji organu I instancji) sąd wskazuje, iż w jego ocenie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy w zasadzie jest związany wnioskiem inwestora co do parametrów zamierzenia inwestycyjnego. Organ nie może wydać decyzji na inną inwestycję niż ta która była zawnioskowana. Jeżeli zatem na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej organ ustali, że brak możliwości ustalenia warunków zabudowy o parametrach zbliżonych do zawnioskowanych (średnie wielkości parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym znacznie się różnią od zawnioskowanych, a analiza wyklucza możliwość ustalenia parametrów nowej zabudowy w oparciu o przepisy § 5 ust 2, § 6 ust 3 i § 7 ust 3 rozporządzenia) a jednocześnie inwestor nie wyrazi zgody na zmianę wniosku, zdaniem sądu organ powinien wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zawnioskowanego przedsięwzięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji rozpozna odwołanie skarżących mając na uwadze wskazanie, o których mowa wyżej w szczególności w kwestii dostępności działki na której inwestycja ma być realizowana do drogi publicznej.

Z powyższych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w sentencji.