Uzasadnienie
W. U. w dniu [...] r. złożył wniosek do Starosty [...] o wpłatę odszkodowania za grunt, tj. działkę ewidencyjną nr [...] o pow. ponad 500m2, przejęty pod drogę publiczną nr [...] - [...]-[...]. Jednocześnie wskazał, iż dla przedmiotowego gruntu położonego w [...] prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział [...] Ksiąg Wieczystych księga wieczysta [...]. Wojewoda [...] w dniu [...] r. na podstawie art. 73 § 1 i 3 ustawy z dnia 13.10.1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 póz. 872 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.w.r.a.p., wydał decyzję znak: [...] stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999r. przez Skarb Państwa prawa własność działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0.0047ha, powstałej z podziału dz. ewid. nr [...].
Następnie Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. znak: [...] orzekł o odszkodowaniu za w/w działkę na rzecz Skarżącego, a do wypłaty ustalonego odszkodowania zobowiązał Skarb Państwa. W dniu [...] r. Wojewoda [...]wydał kolejną decyzję znak: [...] stwierdzającą nabycie przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1999r, z mocy samego prawa własności nieruchomości zajętych pod fragment drogi krajowej nr [...][...] - [...]-[...], położonych w miejscowości [...], stanowiących parcele gruntowe: [...] objęte księgą wieczystą [...] oraz [...] o pow. 0.0288 ha, objętą księgą wieczystą [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział [...] Ksiąg Wieczystych. Jak wynika z notatki urzędowej z dnia [...] r. W. U. na podstawie tego samego wniosku z dnia [...] r. zażądał ustalenia odszkodowania za pozostały grunt zajęty pod drogę nr [...] [...] - [...] - [...] podnosząc, iż w przedmiotowy wniosek dotyczył całego gruntu stanowiącego jego własność, który został zajętego pod w/w drogę.
W wyniku żądania skarżącego Starosta [...] w dniu [...] r. wydał decyzję znak: [...], orzekając o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania, za grunt przejęty pod drogę publiczną nr [...] oznaczony w ewidencji gruntów jako parcele [...]. kat. [...] i [...] o łącznej pow. 0.0402 ha, położone w [...], dla których Sąd Rejonowy w [...] wydział [...] ksiąg wieczystych prowadzi księgi wieczyste nr [...] i [...] na rzecz W. U. W uzasadnieniu swej decyzji organ podniósł, iż wprawdzie właścicielem przedmiotowego gruntu, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] r. Sygn. Akt [...] jest W. U. to jednak nie spełnił on warunków przewidzianych w art. 73 u.w.r.a.p.,które to uzależniają wypłatę odszkodowania od złożenia przez właściciela odpowiedniego wniosku do dnia 31.12.2005r. Organ przyznał również, iż wprawdzie skarżący złożył w terminie przewidzianym w ustawie wniosek o odszkodowanie jednakże nie dotyczył on spornego gruntu a jedynie działki [...] dla której Sąd Rejonowy w [...] wydział [...] ksiąg wieczystych prowadzi księgi wieczyste nr [...], za którą skarżący otrzymał zgodnie z prawem odszkodowanie.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący wnosząc o uchylenie decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania W. U. podniósł, iż wniosek o wypłatę odszkodowania z dnia [...] 2005r. został złożony skutecznie i w terminie. Nadto wskazał, iż wniosek o odszkodowanie obejmował cały grunt zajęty pod drogę publiczna na [...] czego dowodem było wskazanie we wniosku pow. 500m2. Odnosząc się natomiast co do podanej we wniosku działki nr [...] skarżący wskazał, iż było to tylko przykładowe wskazanie działki nie wyczerpujące wniosku.
Skarżący wskazał na fakt, iż ustawa nie wskazuje w jaki sposób ma być opisana nieruchomość, a zatem wystarczy aby z kontekstu wniosku wynikało o jaki grunt chodzi. Wojewoda [...] decyzja z dnia [...] r. Znak: [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (teks jednolity Dz. U. Z 2000 r., Nr 98, póz. 1071 ze zm.) zwanej dalej w skrócie k.p.a. oraz art.73 u.w.r.a.p. w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (jednolity teks Dz. U.2004 Nr 261, póz. 2603 zwanej dalej w skrócie u.g.n. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. znak: [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w świetle zebranego materiału, należy stwierdzić, iż skarżący żądając odszkodowania za nieruchomości stanowiące parcele [...]. kat. [...] i [...] o łącznej pow. 0.0402 ha, położone w [...], ubiegał się o nie po upływie terminu wskazanego w art. 73 § 4 u.w.r.a.p., tj. po 31.12.2005r.
Odnosząc się do kwestii wniosku skarżącego o odszkodowanie z dnia [...].2005r. Wojewoda [...] stwierdził, iż w jego ocenie wniosek ten zawierał jedynie żądanie odszkodowania za działkę nr [...], co wedle organu odwoławczego jednoznacznie wynika z załączonego odpisu księgi wieczystej [...], w której w dziale l uwidoczniona jest m.in. przedmiotowa działka natomiast brak jest działek będących przedmiotem sporu.
W konkluzji organ II instancji wskazał, iż organ administracji publicznej rozpatrując sprawę jest związany zakresem żądania strony, co do przedmiotu postępowania i nie jest uprawniony do precyzowania jego treści, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalności zmiany kwalifikacji, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie.
Skargę na powyższą decyzję z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył W. U. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości zarzucając jej:
- - naruszenie art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 póz. 872 z późn. zm.) oraz
- - naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. Dodatkowo wskazał, iż wniosek skarżącego z dnia [...].2005r. dotyczący działki ewidencyjnej nr [...] został rozpatrzony pozytywnie, a należne odszkodowanie z tego tytułu zasądzone i wypłacone skarżącemu. Odnosząc się co do parcele [...]. kat. [...] i [...], położonych w [...], dla których Sąd Rejonowy w [...] wydział [...] ksiąg wieczystych prowadzi księgi wieczyste nr [...] i [...] zauważył ł, iż nie były one objęte wnioskiem z dnia [...].2005r., a zatem skarżący nie mógł uzyskać za nie odszkodowania, gdyż nie spełnił przesłane z art. 73 u.w.r.a.p.,
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, póz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ rozpoznające sprawę organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną:
1.Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
- 2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca:
- 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi,
- 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg.
- 3. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody.
3a.Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości.
4.Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
5. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego w pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko organów, iż wypłacenie odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne na mocy w/w ustawy mogło nastąpić tylko na wniosek złożony do 31.12.2005r. W przypadku nie zastosowania się do przesłanek wskazanych w ustawie odszkodowanie nie przysługuje.
Jednocześnie dostrzec jednak należy rację skarżącego, gdyż zarówno organ l jak i II instancji zastosował niedopuszczalnie zawężającą wykładnię art. 73 u.w.r.a.p. zakładając, iż wniosek skarżącego z dnia [...].2005r. nie dotyczył parceli [...]. kat. [...] i [...], położonych w [...], dla których Sąd Rejonowy w [...] wydział [...] ksiąg wieczystych prowadzi księgi wieczyste nr [...] i [...] - w sytuacji gdy nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., który stanowi że: "w toku postępowania organ administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli", należy podkreślić, iż ciężar przeprowadzenia dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym.
W ocenie Sądu Starosta [...] oraz Wojewoda [...] naruszyli przepisy postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie roli biernego obserwatora oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. W tym miejscu należy podkreślić, iż organ administracji nie może ograniczać się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty będące podstawą jej żądania. Jego obowiązkiem jest dążenie do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocena wartości i mocy poszczególnych środków dowodowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty będące podstawą jej żądania i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy za stronę. ((Porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 1998 r. l SA/Kr 1052/97; niepublikowane), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 r. (V SA 948/00; niepublikowane).
W przedmiotowej sprawie skarżący we wniosku z dnia [...]2005r. wskazał, iż wniosek dotyczy całego gruntu zajętego pod drogę publiczną nr [...] ([...]-[...]) wskazując, iż powierzchnia wynosi 500m2. Organ dążąc do prawdy obiektywnej zobowiązany był zbadać tą kwestię tym bardziej, iż jak wskazał w swoich decyzjach znany był mu fakt, iż skarżący był właścicielem wszystkich zajętych pod drogę parcel, a także było mu wiadome o wniosku skarżącego z dnia [...].2005r. W ocenie Sądu błędne jest twierdzenie organów, iż wniosek skarżącego zawierał jedynie żądanie odszkodowania za działkę nr [...] objętą kw [...] w sytuacji kiedy nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe wyjaśniające kwestie pow. 500m2 wskazanej przez skarżącego we wniosku. Wszak powierzchnia 500m2 wskazywałaby, iż skarżącemu chodziło o cały grunt zajęty pod drogę publiczną nr [...]. Powyższe skutkować musi koniecznością przeprowadzenia postępowanie wyjaśniającego we wskazanym zakresie i obliczeniem odszkodowanie adekwatnie do wniosku skarżącego, gdyż dotyczył on całego gruntu zajętego pod drogę publiczną nr [...].
Podkreślić należy fakt, iż w postępowaniu administracyjnym nie znajduje zastosowania zasada, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z określonego faktu wywodzi skutki prawne (art. 6 kc). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 77 § 1 kpa to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla prawidłowego załatwienia sprawy.
W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.