Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1307/20

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją z dnia 11 września 2020 r. (nr SKO ZP [...]) uchyliło w części decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 09.11.2018 r. (nr [...]) orzekającą o ustaleniu na wniosek S. K. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Rozbudowa i nadbudowa istniejących budynków biurowo - magazynowych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] Obr. [...] przy ul. [...] w K.". Uchylona część decyzji organu I instancji obejmowała określony w załączniku nr I w pkt 4c sposób odprowadzania wód opadowych z planowanej inwestycji. W tym zakresie SKO w K. orzekło w ten sposób, że odprowadzanie wód opadowych z działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] obr.[...], przy ul. [...] w K. następuje:

1. - z zachowaniem warunków zawartych w pkt II.2.a decyzji na zasadzie rozbudowy istniejącej instalacji wewnętrznej. W rejonie obowiązuje rozdzielczy system kanalizacji W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych działek nie ma miejskiej sieci kanalizacyjnej, natomiast na ich terenie znajduje się wewnętrzna instalacja kanalizacyjna, która posiada wylot do potoku U. na terenie działki nr [...] obr. [...], co potwierdza opinia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w K. z dnia 14.07.2020. Zgodnie z tą opinią odprowadzenie wód możliwe jest na następujących warunkach:
2. - retencjonowanie odpływu (budowa zbiornika retencyjnego, zwiększenie średnic rurociągów kanalizacji deszczowej, zastosowanie regulatora odpływu, itp.) jak dla terenów zielonych, współczynnik odpływu ? = 0,1;
3. - wykonanie nowego wylotu zaprojektować jako budowle monolityczne, betonowe, fundament wylotu winien być posadowiony poniżej strefy przemarzania, należy ubezpieczyć koryto cieku na odcinku 15 m (5 m w górę, 10 m w dół);
4. - konserwacja cieku i ubezpieczenia będzie należała do użytkownika;
5. - na wykonanie przyłącza kanalizacji deszczowej, wylotu i odprowadzania wód opadowych i roztopowych do potoku R. - zgodnie z obowiązującym prawem wodnym – wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego w Państwowym Gospodarstwie Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w K.;
6. - jakość odprowadzania ścieków zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska;
7. - po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego inwestor jest zobowiązany do zawarcia z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. umowy użytkowania gruntów pokrytych wodami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa – zgodnie z art. 261 Prawo wodne.

W pozostałej części decyzja organu I instancji utrzymana została w mocy.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że została ona wydana w wyniku ponownej kontroli instancyjnej przeprowadzonej przez SKO w K., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1068/19, uwzględniając skargę Firma A z siedzibą w K., uchylił poprzednio wydaną w sprawie decyzję SKO w K. z dnia 13 czerwca 2019 r. (znak: [...]) utrzymującą w mocy wymienioną na wstępie decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 09.11.2018 r. W tym stanie sprawy SKO w K., przy ponownym rozpatrzeniu odwołania Firma A z siedzibą w K., przeprowadziło dodatkowe postępowanie wyjaśniające, którego zakres został nakreślony przez WSA w Krakowie w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Zakres ten dotyczył wyjaśnienia kwestii wystarczalności uzbrojenia terenu inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej, a także odprowadzania wód opadowych. W ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego Kolegium uzyskało opinię Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 22.06.2020 r. (znak: [...]).

Zarządca drogi wskazał w tym dokumencie, że wcześniej wydane w sprawie opinie z dnia 14.03.2017 r. i z dnia 12.04.2017 r. nie są ze sobą sprzeczne. Jest tak dlatego, że pierwsza opinia wydana została dla pierwotnego wniosku organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Następnie wniosek ten został doprecyzowany przez inwestora, zaś na spotkaniu w ZIKiT omówiono strukturę ruchu na drodze i jego wpływ na przyległy układ drogowy. Wobec nowych dowodów i materiałów wydano nową opinię, która była pozytywna dla inwestora. Organ współdziałający ustalił, że inwestycję w skali miesiąca będzie obsługiwać 5 ciągników siodłowych z naczepami, 5 samochodów ciężarowych, 20 busów, 7 aut osobowych. Przyjmując wariant, że wszystkie pojazdy przyjadą w ten sam dzień – będzie to 37 pojazdów na dobę, czyli ok 1-2 na godzinę.

W ocenie Zarządu Dróg Miasta K. ruch określony przez inwestora nie wpłynie znacząco na strukturę ruchu generowanego przez obiekt na przyległy układ drogowy. Wg wydającego opinię, wcześniejsza ocena tego aspektu sprawy wyrażona w piśmie z dnia 12.04.2017 r. nie wymaga uzupełnienia. Podkreślono, że przedstawiona ilość pojazdów nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu na ul. [...] w K.. Dlatego też podtrzymano pozytywną opinię z dnia 12.04.2017 r., zgodnie z którą:

1. 1. teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej jaka jest ulica [...] (zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym);
2. 2. istniejące uzbrojenie terenu (w zakresie obsługi komunikacyjnej) jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego;
3. 3. obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji od ulicy [...] odbywać się będzie poprzez istniejący zjazd;
4. 4. obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [...] (drogi gminnej) zgodnie z art. 43 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych;
5. 5. inwestor we własnym zakresie, poza pasami drogowymi dróg publicznych winien zapewnić miejsca postojowe dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji. Ponadto w bilansie miejsc postojowych należy uwzględnić dodatkowa ogólnodostępne miejsca postojowe.

Mając na uwadze powyższe stanowisko Zarządu Dróg Miasta K., pozyskane w toku postępowania odwoławczego, SKO w K. obecnie uznało, że kwestia wystarczalności uzbrojenia terenu inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej została dostatecznie wyjaśniona.

Jeżeli zaś chodzi o obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji poprzez istniejący zjazd, to Kolegium podkreśliło, że obecnie budowa oraz przebudowa zjazdu nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, przez co zagadnienie to pozostaje poza zakresem sprawy.

Z kolei podstawą do ustaleń w zakresie odprowadzania wód opadowych z terenu przedmiotowej inwestycji (co zalecił orzekający wcześniej sąd administracyjny) była opinia Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 14 lipca 2020 r. Treść tej opinii dała podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji w powyższym zakresie i ustalenia warunków odprowadzania wód opadowych z terenu nr [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] – w sposób przedstawiony na wstępie uzasadnienia. W pozostałym zaś zakresie, SKO w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję SKO w K. z dnia 11 września 2020 r. wniosła Kohlbrenner sp. j. w K.. Spółka zarzuciła:

1. 1. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak wykonania przez organ odwoławczy wskazań sądu co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1068/19, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie;
2. 2. naruszenie art. 7, 11, 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie i brak właściwego uzasadnienia decyzji;
3. 3. naruszenie art. 11, art. 107 par. 1 pkt 6 i par. 3 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, w szczególności wskazania na jakiej podstawie organ odwoławczy dokonał ustaleń faktycznych, poprzez sprzeczność ustaleń z zebranym materiałem dowodowym, poprzez brak wskazania dlaczego organ II instancji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej negatywnej opinii ZIKiT z 24.03.2017 r. oraz poprzez brak uwzględnienia wytycznych i oceny prawnej zawartej w wydanym w sprawie wyroku;
4. 4. art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo, że zamierzenie budowlane nie posiada wystarczającego istniejącego lub planowanego uzbrojenia terenu w zakresie infrastruktury drogowej;
5. 5. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie decyzji z dnia 9.11.2018 r., mimo, że planowane zamierzenie inwestycyjne w rzeczywistości nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej;
6. 6. Naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia w niezbędnym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji.

Skarga żądała uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w K. w kwestinowanym zakresie jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zwierała też wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę domagało się jej oddalenia, podtrzymując stanowisko wyrażone w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji SKO w K. z dnia 11.09.2020 r. wykazała, że decyzja ta narusza przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej ten akt prawny powoływany jako "p.p.s.a."). Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonego aktu.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że w kontrolowanej obecnie sprawie orzekał już uprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 17.12.2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 1068/19) uchylił kontrolowaną wówczas decyzję SKO w K. z dnia 13 czerwca 2019 r. (znak: [...]) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 9 listopada 2018 r. (nr [...]) o ustaleniu na wniosek Saturnina Kampioni warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Rozbudowa i nadbudowa istniejących budynków biurowo-magazynowych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.." Wyrażoną we wskazanym wyżej wyroku oceną prawną i zapatrywaniami związany był zatem organ administracji ponownie rozpatrujący tę sprawę. Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Aktualnie więc zasadniczą kwestią pozostawało to, czy w zaskarżonej obecnie do sądu decyzji, organ odwoławczy należycie uwzględnił te uwagi i zapatrywania prawne, które wyrażone zostały we wskazanym wyżej wyroku WSA w Krakowie z dnia 17.12.2019 r. Zwrócić przy tym należy uwagę, że orzekający uprzednio sąd administracyjny akcentował, że zasadniczym obowiązkiem organu odwoławczego w ponowie prowadzonym postępowaniu miało być ustosunkowanie się do zagadnienia związanego z bezpieczeństwem w zakresie korzystania z drogi publicznej z uwagi na wnioskowaną przez inwestora zamianę sposobu zagospodarowana terenu.

W ocenie orzekającego uprzednio WSA w Krakowie, powyższe zagadnienie winno być wszechstronnie ocenione. W tym zakresie sąd zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia kwestii "struktury ruchu". W istocie więc chodziło o ustalenie i przesądzenie, czy podawane przez inwestora prognozy w zakresie wielkości ruchu występującego na drodze (37 samochodów) odnoszą się do ilości występującej w miesiącu, czy też jest to wartość dzienna odnoszona do okresu jednego miesiąca. W ocenie sądu, arbitralny charakter miało stwierdzenie organu administracji, że nawet przyjmując wartość 37 pojazdów na godzinę, to taka wartość nie wpłynęłaby znacząco na strukturę ruchu na spornej drodze. WSA w Krakowie w analizowanym wyżej wyroku akcentował także, iż nie było w sprawie jasne to, jaki - w ocenie ZIKiT - wpływ na istniejący na przedmiotowym obszarze układ drogowy będzie miało wprowadzenie dodatkowego ruchu kołowego wygenerowanego przez planowaną inwestycję w kontekście możliwości zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji przez ul. [...].

Sąd zauważał wówczas, że ta kwestia nie została wyjaśniona, gdyż organ odwoławczy nie czekał na odpowiedź na to pytanie i przedwcześnie wydał kontrolowaną decyzję. W ocenie sądu, w kontrolowanej wówczas sprawie istotna była ocena przez organ odwoławczy, czy rzeczywiście w realiach rozstrzyganej sprawy i jej stanu faktycznego, uzasadnione jest stanowisko inwestora, że natężenie ruchu nie wzrośnie, a jeżeliby ewentualnie przyjąć i prognozować pewien wzrost, to czy implikuje to możliwość zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji przez ul. [...], w porównaniu do dotychczasowego, zastanego stanu bezpieczeństwa. Tak sformułowane zalecenia sądu uprzednio orzekającego w sprawie w zakresie uzupełnienia ocen i ustaleń, nie zostały jednak należycie zrealizowane przez organ odwoławczy, czym naruszono art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a. Kolegium Odwoławcze oparło bowiem obecne swoje rozstrzygnięcie na pozyskanej od zarządcy drogi opinii – piśmie Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 22.06.2020 r. (k. 366 a.a.).

Stanowisko tam wyrażone odwołuje się jednak jedynie do poprzedniej, sporządzonej w sprawie opinii tego organu, powielając zarazem wniosek o braku występowania zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu przez zwiększony na drodze ruch powstały w związku z realizacją spornej inwestycji. Należy jednak zwrócić uwagę, że w kierowanym przez SKO w K. do Zarządu Dróg Miasta K. piśmie z dnia 29.05.2020 r. (k. 365) o uzupełnienie wydanej w sprawie opinii dotyczącej obsługi komunikacyjnej przedsięwzięcia w aspekcie generowanego ruchu – nie wskazano żadnych konkretnych okoliczności, których wyjaśnienie zalecił WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 grudnia 2019 r., a które powinny być przedmiotem nowych ocen zarządcy drogi. W przedmiotowym piśmie Kolegium z dnia 29.05.2019 r. podano jedynie, że "zarządca drogi nie wypowiedział się w przedmiocie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego dodatkowo generowanego przez planowaną inwestycję", nadto wskazując, że z obszernym uzasadnieniem wyroku sądu w tej spawie można zapoznać się w portalu orzeczeń sądowych.

W takich okolicznościach należy w pełni podzielić twierdzenia skargi, trafnie wskazującej na wadliwości wydanej w sprawie decyzji, w zakresie braku wyjaśnienia wszystkich istotnych kwestii, które były przedmiotem rozważań (zaleceń) uprzednio orzekającego sądu, jak i wadliwości sporządzenia uzasadnienia wydanej decyzji. Skoro bowiem decyzja SKO w K. w ocenianym aspekcie wydana została jedynie w oparciu o stanowisko wyrażone w piśmie (opinii) zarządcy drogi, w którym powielono bez należytego uzasadnienia, wnioski zakwestionowane przez sąd we wcześniejszym wyroku, to naruszono tym samym wymóg określony przepisami art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a., odnoszący się do szczegółowego ustalenia i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym wynikających z ocen przedstawionych w wydanym w sprawie wyroku. W szczególności podkreślić należy, że organ odwoławczy nie pozyskał miarodajnej opinii Zarządu Dróg Miejskich K. odnoszącej się do zagadnień, które miały zostać wyjaśnione w nowo prowadzonym postępowaniu.

W istocie bowiem pozyskana do akt sprawy opinia zarządcy drogi nic do sprawy nie wnosi, skoro podziela ona te wcześniejsze ustalenia wypowiedziane w uprzednich opiniach tegoż organu, które zostały zakwestionowane przez WSA w Krakowie w cytowanym wyżej wyroku uchylającym wcześniejsze rozstrzygnięcie wydane w sprawie. Zaakcentować przy tym należy, że z wydanego w sprawie wyroku nie wynikało to, jak powinno być wyjaśnione zagadnienie dotyczącego "struktury ruchu". Wskazać należy, iż ustalenie zakwestionowanego przez orzekający wówczas sąd aspektu sprawy (37 samochodów w miesiącu, czy 37 samochodów dziennie przez miesiąc) winno zostać w pierwszej kolejności poczynione przez skierowanie stosownego zapytania – nie do zarządcy drogi, lecz do inwestora, który władny jest tę kwestię określić (por. k. 337 a.a. gdzie wskazano kwestionowaną przez sąd symulację wzrostu natężenia ruchu). W oparciu dopiero o jasne i pewne wyjaśnienie tego aspektu przez inwestora (w odniesieniu się zarazem do zmiany parametrów budynku obejmowanego decyzją o warunkach zabudowy) – wypowiedzieć się winien zarządca drogi odnośnie do zagadnienia bezpieczeństwa w zakresie korzystania z drogi publicznej, z uwagi na wnioskowaną zamianę zagospodarowana terenu.

To zaś zagadnienie (bezpieczeństwo ruchu) winno być przedmiotem starannie poczynionych ocen, skoro uprzednio orzekający sąd uznał jako arbitralne to stanowisko ZDMK - że nawet 37 pojazdów na godzinę nie wpłynęłoby znacząco na strukturę ruchu. Tak pozyskane do akt sprawy dowody winny zostać następnie ocenione przez Kolegium Odwoławcze, które (co wynika z uprzedniej oceny sądu) winno wypowiedzieć się "czy rzeczywiście w realiach kontrolowanej sprawy i jej stanu faktycznego w tym zamierzonego, uzasadniony jest pogląd inwestora, że natężenie ruchu nie wzrośnie, a jeżeli by przyjąć, prognozować pewien wzrost, to czy ten wzrost implikuje możliwość zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji przez ul. [...] w porównaniu do dotychczasowego zastanego stanu bezpieczeństwa." Trafnie zarzucała zatem wniesiona w tej sprawie skarga, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji organu odwoławczego nie zawierało stosownych rozważań w miarodajnych dla sprawy kwestiach, a także kompleksowego odniesienia się do podnoszonych zarzutów dotyczących blokowania przejezdności ul. [...]. Zasadny był zatem także zarzut naruszenia art. 107 par. 1 pkt 6 i art. 107 par. 3 k.p.a.

Powyższe naruszenia skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji, a podstawą prawną rozstrzygnięcia jest wskazany na wstępie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu odwoławczego będzie wyeliminowanie dostrzeżonych uchybień.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 par. 2 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, co obejmuje także wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika reprezentującego stronę w danej sprawie.

Na zakończenie zwrócić należy uwagę, iż z treści wniesionej do sądu skargi inicjującej niniejsze postępowanie sądowe wynikało, że poza zakresem zaskarżenia, a zatem niesporne w tej sprawie, pozostawało zagadnienie będące przedmiotem reformatoryjnego orzeczenia SKO w K., a dotyczące odpływu wód opadowych z terenu inwestycji. W tym bowiem zakresie skarga nie podnosiła żadnych zarzutów dodatkowo ograniczając żądanie skargi do uchylenia decyzji Kolegium jedynie w "zaskarżonym zakresie". Przeprowadzona obecnie przez sąd kontrola także i tego aspektu sprawy nie wykazała błędów Kolegium Odwoławczego w sposobie uregulowania powyższej kwestii. Przyjęte rozwiązanie oparte zostało na opinii wyspecjalizowanego w ocenianym zakresie organu i bazowało na wszechstronnej analizie sprawy.