Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 12 marca 2003 r. wydało postanowienie nr [...], w którym po rozpoznaniu zażalenia Z. B. i E. G. – M. na postanowienie Zarządu Miasta z dnia [...].2002 r. znak [...] - zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 2 pkt 1 oraz § 18 ust. 2 pkt 2, 4 i 8 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...].1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]).
W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na następujące okoliczności:
Zaskarżonym postanowieniem organ l instancji wyraził zgodę na przebudowę i rozbudowę Ośrodka Wczasowo - Szkoleniowego "[...]" i przyległego do niego budynku mieszkalnego na cele usług turystycznych i konferencyjnych. Projektowana inwestycja - zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. b planu miejscowego - należy do przedsięwzięć z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego w terenie "2 MN" o głównej funkcji mieszkalnictwa. Ponieważ powierzchnia użytkowa całkowita projektowanego obiektu po przebudowie przekracza 400 m2 - zgodnie z przepisem § 18 ust. 2 pkt 8 planu miejscowego jego lokalizacja wymaga akceptacji skali i formy architektonicznej przez Zarząd Miasta, który może zasięgnąć opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Z kolei według przepisu § 12 ust. 2 pkt 1 i 2 planu miejscowego lokalizacja obiektu z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego również wymaga zgody Zarządu Miasta.
W zażaleniu Z. B. i E. G. – M. wniosły kategoryczny sprzeciw, ponieważ ich zdaniem nie zostały zachowane przepisy planu miejscowego w zakresie dopuszczalnej liczby kondygnacji oraz wymogu zachowania 60% powierzchni działki w stanie biologicznie czynnym. Dopuszczalna jest zabudowa jednokondygnacyjna, podczas gdy istniejący obiekt posiada 4 kondygnacje. Ze względu na powierzchnię działki nie jest również możliwe zachowanie wymaganego wskaźnika 60% powierzchni biologicznie czynnej.
Organ odwoławczy przyznał, że przepisy § 18 ust. 2 pkt 2 oraz pkt 4 planu miejscowego ustalają obowiązujące parametry i wskaźniki dla lokalizowanej zabudowy, jednakże odnoszą się wyłącznie do zabudowy mieszkalnej jedno-, dwu- i trzyrodzinnej oraz budynków pensjonatowych. Nie obowiązują natomiast obiektów ośrodków wczasowych i szkoleniowych z programem usług konferencyjnych i usług turystycznych, a taki obiekt jest przedmiotem zaskarżonego postanowienia. Nie odnoszą się także do budynków wielorodzinnych. Z tego względu zarzuty dotyczące niezachowania przepisów planu miejscowego okazały się nietrafne, a postanowienie organu l instancji należało utrzymać w mocy
Powyższe postanowienie zaskarżyła do sądu administracyjnego E. G. – M. Zwróciła uwagę, że postanowieniem z dnia [...].2001 r. Zarząd Miasta odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku ośrodka wczasowo-szkoleniowego "[...]". W uzasadnieniu tamtego postanowienia zarząd uznał, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z podstawowym przeznaczeniem tego terenu. Przedsięwzięcie uniemożliwi realizację celów wyznaczonych ustaleniami całego obszaru objętego planem, a przede wszystkimi ustaleniami dotyczącymi strefy objętej wnioskiem. Gabaryty istniejącego już budynku (4 kondygnacje - przy dopuszczalnej 1 kondygnacji) i minimalna część powierzchni działki biologicznie czynnej jedynie 14% przy wymaganej 60% w drastyczny sposób odbiegają od normatywu ustaleń określonych dla tego terenu.
Skarżąca zwróciła uwagę na § 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym obiekty i urządzenia z zakresu dopuszczalnego przeznaczenia można lokalizować pod warunkiem, że nie stanowią one przeszkody w zagospodarowaniu danego terenu zgodnie z jego przeznaczeniem, a ponadto wyrazi na to zgodę zarząd gminy. Niezrozumiała jest zmiana stanowiska zarządu gminy w stosunku do swojego wcześniejszego postanowienia z [...].2001 r., o którym mowa powyżej, a które w ocenie skarżącej było prawidłowe. Ponadto skarżąca uważa, że planowana rozbudowa ograniczy możliwość rozbudowy sąsiednich domów i zmniejszy ich nasłonecznienie, przez co naruszy § 12, 13 i inne rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że brak jest podstaw do dociekania ewentualnych związków pomiędzy obecnym postępowaniem a innym zakończonym w 2001 r. Przedwczesne są obawy o niezgodność inwestycji z warunkami technicznymi. Funkcja, forma i gabaryty projektowanej inwestycji nie mogą naruszyć rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowania. W ocenie organu administracji niesporne jest, że obiekt ośrodka wczasowo - szkoleniowego "[...]" z zamierzoną zmianą funkcji na usługowo - turystyczną (a więc bardzo zbliżoną do dotychczasowej) mieści się w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego jako obiekt usług publicznych określonego w planie miejscowym dla terenu o symbolu "2 MN". Wszystkie czynności wymagane przez procedurę, w szczególności zgoda zarządu gminy, zostały wykonane, a postanowienie zarządu posiada właściwą formę i treść. W szczególności zarząd stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie stanowić przeszkody w przewidzianym planem miejscowym wykorzystaniu terenów przyległych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Wydając postanowienia organy obu instancji nie wyjaśniły dostatecznie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a tym samym naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę prawną wydania postanowienia wyrażającego zgodę na inwestycje stanowiły między innymi przepisy § 12 i § 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. W aktach sprawy brak jest kopii części tekstowej planu zawierającej treść tych przepisów; jest jedynie kopia str. 32 i str. 41 - 42 części tekstowej. Pierwsza z wymienionych stron zawiera § 18 ust. 1 pkt 1 i początek pkt 2 planu, natomiast na stronach 41 - 42 widnieją pkt 6 - 12, lecz nie wiadomo jakiego przepisu.
Nie dysponując tekstem przepisów, na podstawie których organ wydał orzeczenie, sąd nie ma możliwości zweryfikowania, czy organy administracji w sposób prawidłowy zastosowały powołane przepisy.
Ponadto postanowienia organów obu instancji budzą zastrzeżenia w kontekście dotychczasowego przebiegu postępowania. Wniosek strony z [...].2002 r. dotyczący zgody zarządu na przedmiotową inwestycję był już bowiem przedmiotem rozpoznania.
Postanowieniem z dnia [...].2002 r. Zarząd Miasta odmówił zgody na przebudowę i rozbudowę budynku ośrodka wczasowego "[...]" wskazując, że inwestycja - jakkolwiek jej przeznaczenie jest dopuszczalne - stanowi przeszkodę w zagospodarowaniu terenu zgodnie z jego podstawowym przeznaczeniem. Planowane przedsięwzięcie uniemożliwiłoby realizację celów wyznaczonych ustaleniami całego obszaru objętego planem, a zwłaszcza strefy objętej wnioskiem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło to postanowienie zarzucając mu naruszenie art. 7 i 9 k.p.a. przez niezbadanie i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organ odwoławczy stwierdził brak uzasadnienia faktycznego postanowienia - stanowisko zarządu jest zbyt lakoniczne i ogólnikowe, w szczególności nie zawiera wyjaśnienia jaką przeszkodę będzie stanowić inwestycja dla zagospodarowania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem podstawowym wobec faktu, że zamierzenie nie jest związane ze zwiększeniem liczby miejsc noclegowych ani ze zwiększeniem powierzchni zabudowy. Ponadto stwierdzono brak odniesienia się do § 7 ust. 2 planu miejscowego określającego kierunki działań dla jednostki strukturalnej "[...]".
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ l instancji powyższych wskazówek nie uwzględnił. Postanowienie zarządu z [...].2002 r. zawiera wyłącznie przytoczenie treści niektórych przepisów planu miejscowego oraz stwierdzenie, że w oparciu o te regulacje żarząc wyraził zgodę na inwestycję uznając ją za niestanowiącą przeszkody w zagospodarowaniu terenu zgodnie z jego podstawowym przeznaczeniem, akceptując jego skalę i formę. Postanowienie to w rzeczywistości nie zawiera uzasadnienia faktycznego. Tak jak postanowienie z [...].2002 r. nie wskazywało dlaczego, zdaniem organu l instancji, przedsięwzięcie stanowi przeszkodę dla zagospodarowania terenu zgodnie z jego podstawowym przeznaczeniem, tak postanowienie z [...].2002 r. nie wyjaśnia dlaczego tym razem zarząd zajął stanowisko odmienne. Wbrew zaleceniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie skonfrontowano planowanej inwestycji z przepisem § 7 ust. 2 planu miejscowego.
W tej sytuacji niezrozumiałe jest, dlaczego organ odwoławczy utrzymując to postanowienie w mocy pominął fakt niezastosowania się do jego własnych zaleceń. Postanowienie kolegium ogranicza się wyłącznie do zbadania zarzutów podniesionych w zażaleniu. Nie skontrolowano prawidłowości zaskarżonego orzeczenia, nie zbadano, czy odpowiada ono warunkom wskazanym w art. 107 w zw. z art. 126 k.p.a. Jak już wcześniej stwierdzono sąd nie może ocenić, czy prawidłowe jest stwierdzenie kolegium, że wymagania § 18 ust. 2 pkt 2 i pkt 4 planu miejscowego nie odnoszą się do budynków wielorodzinnych ani do ośrodków wczasowych i szkoleniowych, bowiem nie dysponuje treścią wymienionych przepisów.
Niesłuszne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające brak podstaw do dociekania ewentualnych związków pomiędzy obecnym postępowaniem a innym zakończonym w 2001 r. Skarżąca dołączyła do skargi decyzję Zarządu Miasta z dnia [...].2001 r., którą odmówiono wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr ewid. 49/1, 49/2, 483/1, 483/2, 60/5 obr. 11 położonych w [...] w rejonie ul. [...] dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego ośrodka wczasowo - szkoleniowego "[...]". Jak wynika z uzasadnienia decyzji zasadniczym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu była niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obecny wniosek również dotyczy przebudowy i rozbudowy ośrodka wczasowo - szkoleniowego "[...]". W tych okolicznościach konieczne staje się zbadanie, czy decyzja z [...].2001 r. posiada walor ostateczności, czy obecny wniosek dotyczy tej samej inwestycji oraz czy inne okoliczności sprawy nie uległy zmianie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uzupełnić postępowanie w tym zakresie, a w przypadku ustalenia tożsamości spraw postępowanie w sprawie wniosku z dnia [...].2002 r. należy umorzyć. W obrocie prawnym nie mogą bowiem funkcjonować dwie dotyczące tej samej sytuacji faktyczno - prawnej decyzje, nawet gdyby zawierały identyczne rozstrzygnięcie. Również postępowanie dotyczące wymaganej przez plan miejscowy zgody zarządu miasta na inwestycję, stanowiące etap poprzedzający ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, byłoby wówczas bezprzedmiotowe.
Jak wynika z powyższego organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przez co naruszyły przepisy art. 7 i 77 k.p.a. W tej sytuacji należało uchylić zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu l instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).
O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).