Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2003 r., sygn. akt: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. po rozpatrzeniu zażalenia S.M. i J.M. na postanowienie Wójta Gminy J. z dnia 3 lutego 2003 r. znak: [....] o odmowie zawieszenia postępowania wszczętego z wniosku J.M. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - działki nr [....] w Z. na cele realizacji budynku gospodarczego przy istniejącym budynku mieszkalnym należącym do wnioskodawcy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że w dniu [....] grudnia 2002 r. S.M. i J.M. wystąpili do Wójta Gminy J. o zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr [....] ponieważ - jak dowodzili - toczy się postępowanie sądowe o ustanowienie drogi koniecznej do działek nr [....] i [....], a jednym z uczestników tej sprawy jest J.M., bowiem jeden z wariantów drogi koniecznej przebiega przez działkę nr [....]. Wniosek swój S.M. i J.M. uzupełnili w kolejnych pismach procesowych z dnia [....] grudnia 2002 r. oraz [....] grudnia 2002 r., przedstawiając dokumenty wyjaśniające i dowodząc, że wydanie warunków zabudowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy może w ogóle uniemożliwić ustalenie przebiegu drogi koniecznej przez działkę nr [....].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło, że zażalenie S.M. i J.M. na postanowienie Wójta Gminy J. z dnia 3 lutego 2003 r. znak: [....] jest nieuzasadnione. Podkreślono, że wbrew twierdzeniu J.M. i S.M. - kwestia ustanowienia drogi koniecznej do działek nr [....] i [....] nie jest zagadnieniem wstępnym dla wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. "Zagadnienie wstępne" w rozumieniu przepisów art. 106 § 1 - § 5 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - a w szczególności konieczność jego rozstrzygnięcia przed wydaniem decyzji administracyjnej musi wynikać z przepisu prawa, podczas gdy odnoszący się do rozpatrywanego przypadku przepis art. 40 ust. 4 ustawy a także inne przepisy szczególne nie uzależniają wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od rozstrzygnięcia kwestii podniesionej przez skarżących. Brak jest zatem przesłanek do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i postanowienie Wójta Gminy J. z dnia 3 lutego 2003 r. należy uznać za podjęte zgodnie z prawem.
Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 22 kwietnia 2003 r., sygn. akt: [....] złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie S.M. i J.M. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Skarżący podnieśli, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy J. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działce ewid. nr [....] położonej w Z., a stanowiącej własność J.M. Kolegium uznało bowiem, iż kwestia ustanowienia drogi koniecznej do stanowiących własność skarżących działek ewid. nr [....] i [....] nie jest zagadnieniem wstępnym dla wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem organów administracji, gdyż – jak podkreślają - art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. mówi, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w czym mieści się również roszczenie skarżących o ustanowienie służebności przechodu, przejazdu i przegonu po działce ewid. nr [....].
Skarżący podnoszą, że w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wydana przed skonkretyzowaniem przebiegu służebności w orzeczeniu sądu cywilnego, decyzja ta nie będzie uwzględniała praw skarżących wynikających z art. 145 k.c. W szczególności chodzi tutaj o kwestię czy projektowana inwestycja nie ograniczy dostępu działek sąsiednich będących własnością skarżących do drogi publicznej, co możliwe jest po działce J.M. nr ewid. nr [....]. Podniesiono ponadto, iż J.M. w postępowaniu o ustanowienie służebności powołuje się na zamierzoną inwestycję oraz poczynione w tym celu działania (a w przyszłości - na uzyskane decyzje w zakresie realizacji tej inwestycji) dla wykluczenia przeprowadzenia tej służebności właśnie po jego działce.
Ponadto w przypadku ustanowienia służebności po działce ewid. nr [....] (co przewidują dwa warianty I i III wg opinii biegłego inż. M.A.) fakt uzyskania przez J.M. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, warunkować będzie dalsze starania o pozwolenie na budowę. Decyzje te będą miały znaczenie dla wynagrodzenia zasądzonego od skarżących jako wnioskodawców na rzecz J.M., które będzie w wyższej kwocie niżby w przypadku niewydania tychże decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wraz z jego argumentacją i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone – czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi S.M. i J.M. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie był wyłącznie akt o charakterze procesowym, tj. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 22 kwietnia 2003 r., sygn. akt: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy J. z dnia 3 lutego 2003 r. znak: [...] o odmowie zawieszenia postępowania wszczętego z wniosku J.M o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - działki nr [...] w Z. na cele realizacji budynku gospodarczego przy istniejącym budynku mieszkalnym należącym do wnioskodawcy oraz poprzedzające te rozstrzygnięcia postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi.
Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia procesowa dotycząca zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ma zatem podstaw do zwieszenia prowadzonego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
"Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.
Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną.
Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania.
Odnosząc powyższe rozważania do stanu prawnego i faktycznego, jaki istniał w chwili podejmowania zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że zasadnie organ administracji odmówił zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - działki nr [...] w Z. na cele realizacji budynku gospodarczego przy istniejącym budynku mieszkalnym przyjmując, że kwestia ustanowienia drogi koniecznej do działek nr [...] i [...] nie jest zagadnieniem wstępnym dla wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - działki nr [...].
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ administracji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie było zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przebiegało zatem dwuetapowo.
W pierwszej kolejności organ administracji był zobowiązany do zweryfikowania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie zależało od oceny, czy zamierzenie inwestycyjne było zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku oceny pozytywnej organ był zobowiązany do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przypadku oceny negatywnej do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestia ustanowienia drogi koniecznej do działek nr [...] i [...] nie determinowała zatem w żaden sposób ani pozytywnego ani negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Drugi etap postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu rozpoczynał się w sytuacji, gdy organ stwierdził zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wówczas bowiem przystępował do ustalania treści warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Również i na tym etapie postępowania kwestia toczącego się postępowania sądowego w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej do działek nr [...] i [...] nie stanowiła przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jak wyżej wskazano samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Istniejące w chwili podejmowania zaskarżonego postanowienia okoliczności prawne i faktyczne nie uniemożliwiały podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a tylko taka okoliczność będącą "zagadnieniem wstępnym" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiłaby podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie.
Podkreślić przy tym trzeba, że na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kwestie związane z prawem własności nie miały rozstrzygającego znaczenia dla treści rozstrzygnięcia. W świetle art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie naruszała prawa własności, uprawnień osób trzecich ani nie rodziła praw do terenu. Należy – wobec cytowanej regulacji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – podzielić pogląd, że ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogła być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie mogła być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1999 r., II SA/Gd 2256/97, niepublikowany).
Wskazywane przez skarżących w skardze i w toku postępowania administracyjnego argumenty nie mogły zatem odnieść skutku na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i stanowić podstawy do zawieszenia tego postępowania.
Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.