Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy Kraków-Śródmieście Wchód w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Zatorze Nr XXV/176/12 z dnia 27.03.2012 roku, w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zator w 2012 roku w całości.
Zaskarżonej uchwale zarzucił:
rażące naruszenie przepisów prawa materialnego a to:
- - art. 11a ust. 2 pkt. 2 Ustawy z dnia 21.08.1997 roku o ochronie zwierząt (Dz.U.2013.856 z późn. zm.) poprzez nieuregulowanie w § 2 Programu stanowiącym załącznik do uchwały (dalej "Program"), pomimo takiego obowiązku ustawowego, kwestii opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania i niewskazanie konkretnych podmiotów realizujących to zadanie;
- - art. 11a ust. 2 pkt. 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez nieuregulowanie w § 2 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, kwestii obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- - art. 11a ust. 2 pkt. 5 Ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 2 Programu szczegółowych zasad poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- - art. 11a ust. 2 pkt. 6 Ustawy o ochronie zwierząt poprzez nieuregulowanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 2 Programu zasad usypiania ślepych miotów zwierząt;
art. 11a ust. 2 pkt. 7 Ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego w § 2 Programu konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
art. 11a ust. 2 pkt. 8 Ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 2 Programu konkretnego podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt;
art. 11a Ustawy o ochronie zwierząt poprzez brak uregulowań sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu;
- - naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 Ustawy z dnia 8.03.1990 roku o samorządzie gminnym, 11 ust. 2 Ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U.2013.856) w brzmieniu obowiązującym do dnia 6.01.2017 roku, poprzez zawarcie w §1 ust. 1 pkt 4 Programu jego celu polegającego na edukacji mieszkańców w zakresie odpowiedzialnego i humanitarnego traktowania zwierząt i skonkretyzowanie postanowień w tym zakresie w §5 - co wykraczało poza upoważnienie ustawowe,
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W uzasadnieniu skarżący w pierwszej kolejności przedstawił argumentację przemawiającą za uznaniem, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Dalej wskazał, że zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo poprzez zbyt ogólne uregulowanie kwestii stanowiących obligatoryjne elementy programu. Uchwała nie zawiera także uregulowań dotyczących niektórych zadań określonych w art. 11 ust.2 ustawy o ochronie zwierząt. Skarżący rozwinął opisane na wstępie zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Zator wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że każda uchwała rady gminy podlega weryfikacji pod kątem legalności przez wojewodę. Tak było także w tym przypadku. Uchwała nie została uznana za naruszająca jakiekolwiek przepis prawa. Uchwała, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie jest prawem miejscowym i nie podlega publikacji. Treść merytoryczna uchwały zawarta jest w załącznikach. Pierwszy załącznik to jest właściwy program. Tak opisany program w żadnych ze swoich paragrafów nie zawiera insynuowanych przez skarżącego norm abstrakcyjnych i generalnych. Treść przepisów załącznika wyraźnie wskazuje, że mamy do czynienia z rodzajem planu i instrukcji postępowania przez organy gminy w szczególności burmistrza. Żaden przepis załącznika do uchwały nie odnosi się do mieszkańców Gminy Zator czy nawet ich wyodrębnionej grupy. Nie ma tam norm nakładających prawa lub obowiązki na kogokolwiek innego niż organy i jednostki Gminy Zator.
Nie ma tam też norm, na podstawie których dana osoba z nieoznaczonego kręgu podlegającego jednak właściwości Gminy Zator mogłaby na podstawie tego programu wnosić lub domagać się świadczenia czegokolwiek od Gminy Zator. Nie może ujść uwadze, że niektóre programy oparte o art. 11 i 11a ustawy o ochronie zwierząt mogą zawierać normy abstrakcyjne i wówczas jak podkreśla to w cytowanym przez siebie skarżący orzeczeniu NSA w Warszawie z dnia 12.10.2016r. w sprawie II OSK 3245/14 będzie prawne miejscowym. Skarżący jednak nadinterpretuje to orzeczenie i nie odnosi go treści skarżonej uchwały. Tymczasem to ona podlega ocenie. Tak dokonana analiza i ocena nie pozwala na zakwalifikowanie ujętych tam przepisów jako norm abstrakcyjnych i generalnych.
Zdaniem organu, całkowicie chybionym i wynikającym z braku zapoznania się z treścią załącznika nr 2 oraz treścią § 8 załącznika nr 1 skarżonej uchwały jest zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy o chronię zwierząt. Przepis ten wymaga wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. I tak w załączniku nr 2 wskazano kwotową sumę 20.000 zł zatem wyczerpuje to przesłankę wskazania wysokości środków finansowych. Natomiast w § 8 w zd. III załącznika nr 1 wyraźnie napisano w jaki sposób będą i na co rozdysponowane a to całodobową opiekę, wyłapywanie, przewożenie oraz opłaty za schronisko. W zd. IV tego przepisu jest wskazany zaś podmiot realizujących konkretne zadanie.
Z kolei w rubryce III załącznika nr 2 wymieniono już konkretne zadania opłacane z puli przeznaczonych na ten cel środków. Jeśli skarżący zarzuca brak wpisania jako sposób technicznej wypłaty lub podstawy formalnoprawnej wydatkowania np. zlecenia faktura, umowa, przetarg etc. to należy wyjaśnić, że byłoby to zbędne powielania przepisów regulujących te kwestie w każdej gminie, a to ustawy o finansach publicznych, ustawy o rachunkowości i ustawy o zamówieniach publicznych. Mija się z celem i jest niedopuszczalne z punktu widzenia technik legislacji powielanie przepisów.
Za chybiony organ uznał również zarzut oparty o art. 11a ust. 2 pkt. 2, 6 i 7 cyt. ustawy oraz ust. 2 w brzemieniu sprzed 6.01.2017 roku. Przepis ten obecnie wyraźnie zawiera wyliczenie przykładowe, a to poprzez użycie słowa "w szczególności". Zmiana tego przepisu poprzez dodanie słowa w szczególności oznacza tylko i wyłącznie, że zamiarem ustawodawcy było wyliczenie przykładowe także przed 6.01.2017 roku. Nie jest zatem słuszne domaganie się zawarcia wszystkich tam wymienionych zapisów, albowiem w zależności o charakterystyki danej gminy - a przypomnieć należy, że Gmina Zator w przeważającej części jest gminą wiejską - może regulować to z dostosowaniem do warunków panujących na danym terenie. Dla przykładu, niecelowym jest regulowanie kwestii zwierząt gospodarskich, skoro na terenie Zatora nie występuje problem i nigdy nie występował bezdomnych zwierząt gospodarskich. Problem kotów jest uregulowany zaś w treści załącznika poprzez odniesienie w sformułowaniu do " i innych zwierząt" poza psami.
Z kolei zarzut oparty o art. 11a ust. 2 pkt. 4 cyt. ustawy jest bezpodstawny w ogóle z uwagi na treść § 3 pkt 2 programu, gdzie wszelkie zarzucane przez Prokuratora braki są opisane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, dalej "u.s.g."). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.
Kontroli tutejszego Sądu podlegała uchwała Rady Gminy Proszowice numer Nr XLI/287/2014 z 24.02.2014 r. w sprawie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2014 r, wraz z załącznikiem nr 1 w postaci "Programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na rok 2014 w całości.
Skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności trzeba wskazać, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;
2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;
3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego;
4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wprawdzie nie w sposób oczywisty, ale spełnia te kryteria (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2017 r., II SA/Kr 1036/17). Pogląd, że uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi akt prawa miejscowego, jest obecnie powszechnie i jednolicie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 19.12. 2017 r. sygn. akt II SA/kr 1497/17).
W związku z powyższym, ponieważ zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to zgodnie z obowiązującymi w dacie jej podjęcia przepisami art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy).
Zaskarżona uchwala poddana sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, co jak wynika z odpowiedzi na skargę wiąże z błędnym uznaniem przez Radę Miejską w Słomnikach, iż uchwała ta nie jest ona aktem prawa miejscowego. Powyższa okoliczność stanowi samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności.
Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem ponieważ uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy wtedy nie tyle określonych jej postanowień, ile całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Powyższe naruszenie w tym przepisu art. 42 ustawy o samorządzie gminnym i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości (por. wyrok WSA w Krakowie 19.12. 2017, sygn. akt II SA/kr 1497/17 i wyrok z 5.
10. 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 873/17). W związku z powyższym jako całkowicie nieprawidłowe należy uznać stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym roczny program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie jest prawem miejscowym, a zatem nie podlega tez publikacji. Jak wykazano wyżej stanowisko organu jest błędnie.
Niejako dodatkowo, mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze, wskazać należy, iż w większości są one także zasadne.
Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840, dalej u.o.z.), który upoważnia i zarazem zobowiązuje radę gminy do jej podjęcia. Uchwała ta została zatem podjęta przez właściwy organ i ma podstawę prawną. Zgodnie z treścią art. 11 a ust. 2 u.o.z. obligatoryjnymi elementami programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt są w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszu,kiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; Ponadto w art. 11a ust. 5 zawarty jest obowiązek wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. Fakultatywne elementy programu określone zostały w art. 11a ust. 3 i 3a u.o.z. i są nimi: plan znakowania zwierząt i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt.
Zaskarżona uchwała nie zawiera wszystkich wyżej wymienionych obligatoryjnych elementów. I tak, w załączniku do przedmiotowej uchwały nie zostało wskazane konkretne gospodarstwo rolne, zapewniające miejsca dla zwierząt gospodarskich, co stanowi naruszenie przepisu art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Co prawda, w jednostce redakcyjnej tekstu załącznika do uchwały, oznaczonej numerem 3 pkt. 7 wskazano, że pomoc taka będzie realizowana w ramach umowy zawartej przez gminę z jednym z wytypowanych gospodarstw (niewskazanych jednak w załączniku), ale nie zostało ono w żaden sposób skonkretyzowane, a zatem uchybiono jednoznacznej normie z art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt. Nadto nie zostało wskazane konkretne schronisko dla zwierząt, a jedynie w tekście załącznika (oznaczonym 3 pkt.
1) umieszczono zapis, że będzie zawarta umowa ze schroniskiem dla zwierząt. W punkcie tym wskazano także, iż zostanie zawarta umowa z przedsiębiorca posiadającym wymagane zezwolenia na wyłapywanie zwierząt, przy czym w kolejnym programu (punt 3) doprecyzowano, że odławianie będzie miało charakter ciągły. Ze względu na niewskazanie konkretnego schroniska dla zwierząt odesłania poczynione także punktach: 4 (dotyczącym obligatoryjnej kastracji i sterylizacji zwierząt), oraz 5 (poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt) należy uznać za niedookreślone, a zatem nieprawidłowe.
W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie istotnym uchybieniem jest także brak wskazania w jaki sposób będą wydatkowane środki finansowe przeznaczone na realizacje przedmiotowego programie (w części oznaczonej nr 4).
Nadto należy wskazać na naruszenia normy z art. 124 ust. 1 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa RM z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. 2016. 283) poprzez przyjęcie w obrębie programu innej jednostki redakcyjnej niż paragraf, zgodnie bowiem z ww. przepisem podstawową jednostką redakcyjną rozporządzenia, a także uchwały jest paragraf (§), paragrafy można dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, litery na tiret, a tiret na podwójne tiret. Uchybienie to nie stanowiłoby jednak wystarczającej podstawy do stwierdzeniem nieważności uchwały.
Mając na uwadze okoliczności wskazane w uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.