Uzasadnienie
Decyzją nr 301/2023 z dnia 1 sierpnia 2023 roku, znak: WOB.7721.204.2023.AJAN Małopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej jako "MWINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie (dalej jako "PINB") nr 62/2023 z dnia 13 kwietnia 2023 roku, znak: PINB-1-5160.34.20.14 którą na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333 t.j. z dnia 2020.08.03) – dalej jako "upb" – nakazano Stowarzyszeniu [...], jako inwestorowi wykonanego obiektu, rozbiórkę zadaszenia nad stolikami przy budynku nr [...] na działce nr [...] w miejscowości O., gm. S..
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wskutek dokonanych oględzin na terenie działki nr [...] w miejscowości O., gm. S., ujawniono wykonane w 2004 roku zadaszenie z trzciny na konstrukcji drewnianej opartej na fundamentach betonowych (stopki). Jak ustalono, powyższe nie zostało poprzedzone wymaganym prawem zgłoszeniem robót do organu administracji architektoniczno – budowlanej.
Mimo zobowiązania Stowarzyszenia [...] - postanowieniem nr 30/2021 z dnia 12 stycznia 2021 roku, znak: PINB-I-5160.34.20.14, wydanym przez właściwy miejscowo PINB – inwestor ten nie przedłożył w zakreślonym terminie dokumentów mających doprowadzić do zalegalizowania budowy obiektu małej architektury. Wobec tego, ww. decyzją nr 62/2023 z dnia 13 kwietnia 2023 roku, PINB nakazał Stowarzyszeniu - inwestorowi rozbiórkę zadaszenia. Organ rozpoznający odwołanie inwestora podkreślił, że norma art. 28 ust. 1 upb konstytuuje zasadę, stosownie do której rozpoczęcie robót budowlanych jest możliwe po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tego zakreślone zostały w treści art. 29-31 upb. Organ zauważył, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 22 upb wyłącza spod ogólnej zasady budowę obiektów małej architektury, jednak w przypadku planowania ich usytuowania w miejscu publicznym konieczne jest uprzednie dokonanie zgłoszenia tego zamierzenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 4 upb).
Przekładając powyższe na realia sprawy organ wskazał, że kwestionowany obiekt małej architektury niewątpliwie został usytuowany w miejscu publicznym, a jego inwestorem było Stowarzyszenie [...], które przed przystąpieniem do robót nie dokonało stosownego zgłoszenia. Takie zachowanie implikowało zakwalifikowanie wykonanego zadaszenia jako samowoli budowlanej. Zasadnie zatem organ I instancji początkowo zmierzał do doprowadzenia budowy obiektu do stanu zgodnego z prawem. Bezskuteczność upływu terminu zakreślonego do wykonania nałożonego na inwestora zobowiązania, umożliwiającego rozpoczęcie procedury legalizacyjnej wykonanej samowoli, obligowała PINB do orzeczenia nakazu rozbiórki. Organ ten nie miał bowiem w takiej sytuacji możliwości podjęcia decyzji o alternatywnej treści, ani odwołania się do instytucji uznania administracyjnego. Swoim zaniecham (brakiem aktywności) inwestor sam więc pozbawił organ możliwości zalegalizowania budowy, doprowadzając do wydania decyzji, którą później zakwestionował.
Rozpoznając wniesione odwołanie MWINB odniósł się także do zagadnienia dot. kategorii podmiotów, które mocą wydanej decyzji można zobowiązać do wykonania rozbiórki obiektu. Wskazał, że ich kolejność wymieniona w treści art. 52 upb (inwestor, właściciel, zarządca obiektu budowlanego) jest nieprzypadkowa i uzasadnia przyjęcie, że obowiązek ten winien zostać nałożony przede wszystkim na inwestora, a na inne podmioty dopiero, gdyby ten w dacie orzekania już nie istniał lub nie miał tytułu prawnego do nieruchomości, na której powstał obiekt lub samego obiektu. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2019 roku, sygn. II SA/Kr 1094/18 MWINB podkreślił, że nałożenie na inwestora, działającego w warunkach samowoli budowlanej, obowiązku rozbiórki obiektu będzie możliwe nawet w przypadku nieposiadania przez niego tytułu do nieruchomości, na której powstał, jeśli takie postąpienie byłoby dla obecnego właściciela lub zarządcy nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, czy stanowiłoby nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej, a wobec tego powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, że nawet jeśli inwestor nie posiadałby już tytułu prawnego do nieruchomości lub obiektu, to w realiach sprawy i tak zasadnym byłoby obciążenie go obowiązkiem rozbiórki, a to z uwagi na to, że jako dzierżawca, mocą umowy zawartej z właścicielem nieruchomości – Gminą S. – zobowiązał się do każdorazowego uzgodnienia planowanych przy budynku (stolikach) prac. Natomiast przed wykonaniem zadaszenia Stowarzyszenie [...] nie skonsultowało się z Gminą S. Stwierdzenie zasadności nałożenia na stronę obowiązku rozbiórki zadaszenia pociągało za sobą wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji PINB.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję wniósł inwestor - Stowarzyszenie [...] zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów prawa procesowego (postępowania) mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2023.775 z późn. zm.) - dalej jako "kpa" - poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę zadaszenia nad stolikami i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a tym samym zaszły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa;
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i uznanie, że budynek nr [...] na działce nr [...] w O. jest wpisany do rejestru zabytków oraz niedokładne ustalenie wszystkich istotnych okoliczności i pominięcie faktu, że miejsce stolików, a tym samym i znajdujące się nad nimi zadaszenie, znajduje się na działce objętej w różnych jej częściach umowami dzierżawy i wykorzystywane jest w konkretnym celu gospodarczym, dostęp do tego miejsca jest ograniczony podmiotowo i czasowo, a sam teren wytyczony jest płotkami, jak i fakt, iż stoliki zlokalizowane są przy budynku o konkretnym przeznaczeniu, a zatem kwestii zadaszenia nad stolikami nie można traktować odrębnie od przeznaczenia i wykorzystywania całości nieruchomości, a w szczególności faktu podmiotu, który wykonał i jest Inwestorem przedmiotowych zadaszeń, który jest uprawniony do dysponowania nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy;
- - art. 6 i art. 8 kpa poprzez działanie organów administracyjnych z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej;
- - art. 7a kpa poprzez nałożenie na stronę obowiązku rozbiórki, podczas gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do faktu, czy Stowarzyszenie [...] ma prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, a pomimo to wątpliwości te zostały rozstrzygnięte na niekorzyść strony (Stowarzyszenia) poprzez nałożenie na ten podmiot obowiązku wykonania rozbiórki;
- - art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa poprzez wydanie postanowienia, które nie spełnia wymagań wskazanych norm, w szczególności poprzez sformułowanie zbyt skrótowego i ogólnego uzasadnienia, braku prawidłowo sformułowanego uzasadnienia prawnego, poprzez niewyjaśnienia znaczenia przepisów i Ich zastosowania;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- - art. 49b ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2022.1333 z późn. zm.) poprzez jego zastosowanie, polegające na wydaniu nakazu rozbiórki zadaszenia nad stolikami w sytuacji nieprzedłożenia przez Stowarzyszenie dokumentów, o jakich mowa w art. 49b ust. 2 ww. ustawy, podczas, gdy nie zachodziły podstawy do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia;
- - art. 30 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 3 pkt. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2022.1333 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i zastosowanie powołanych przepisów, polegające na uznaniu, iż przedmiotowe zadaszenie nad stolikami przy budynku nr [...] na działce nr [...] w O. stanowi "budowę obiektu małej architektury w miejscu publicznym", w rozumieniu ww. art. 30 ust. 1 pkt 4, a w konsekwencji uznanie, iż Stowarzyszenie jest zobowiązane dokonać zgłoszenia przedmiotowej budowy, podczas gdy prawidłowo zastosowany norma ww. przepisu nie przesądza o istnieniu po stronie Inwestora takiego obowiązku;
- - art. 52 w zw. z art. 49b ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2020.1333 z późn. zm.) polegające na jego przedwczesnym zastosowaniu polegającym na nałożeniu obowiązku wykonania prac budowlanych (rozbiórki) opisanych w sentencji zaskarżonej decyzji, na podmiot który nie wykazał uprawnienia do ich wykonania tj. na Stowarzyszenie [...], które nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane w zakresie uprawniającym go do wykonania robót wskazanych decyzją, co w konsekwencji oznacza wydanie przez organ administracyjny decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania, której niewykonalność ma charakter trwały, co z kolei stanowi rażące naruszenie prawa.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji MWINB w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2023 roku oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w Krakowie; wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga jako niezasadna nie zasługiwała na uwzględnienie, a jako taka musiała ulec oddaleniu w całości.
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) - dalej jako "ppsa" - stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Z art. 145 § 1 ppsa. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ppsa Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji według wskazanego kryterium, Sąd stwierdził, że zostały one wydane zgodnie z prawem.
W sprawie znalazły zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelą tej ustawy z dnia 13 lutego 2020r., obowiązującą od 19 września 2020r. albowiem zgodnie z treścią art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 poz. 471) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym.
Przede wszystkim wskazać należy, że przeprowadzone przez organy administracji publicznej postępowanie było pełne i brak było podstaw do jego uzupełnienia. Okoliczności faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione w sposób dostateczny, jasny i precyzyjny. Zupełnie niezrozumiałe jest podnoszenie przez skarżącego błędu ustaleń faktycznych w zakresie uznania, że budynek nr [...] na działce nr [...] w O. jest wpisany do rejestru zabytków ponieważ organy administracji publicznej takiego ustalenia nie dokonały.
Jak wskazuje sam skarżący, stoliki, nad którymi wykonano zadaszenie, stanowiące przedmiot niniejszej sprawy, znajdują się na dzierżawionej przez niego nieruchomości, wykorzystywanej w konkretnym celu gospodarczym. Cel ten wynika wprost z treści dot. tej działki umowy dzierżawy, zgodnie z którą: "Wydzierżawiany budynek wykorzystany będzie przez Dzierżawcę na cele użyteczności publicznej wsi O.". Z powyższego wprost wynika, jak trafnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał również organ odwoławczy, że stoliki znajdują się w miejscu publicznym, rozumianym jako teren ogólnodostępny, służący ogółowi korzystających z terenów O. Parku Narodowego. Trudno przy tym założeniu kwestionować fakt, że wykonane nad nimi zadaszenie również zostało usytuowane w miejscu publicznym. Z powyższych względów, zarzuty dot. naruszenia norm art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz przepisów art. 30 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 3 pkt. 4 upb jawią się jako niezasadne.
Stanowiące przedmiot niniejszej sprawy zadaszenie należy bowiem do kategorii obiektów małej architektury, a zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 3 pkt. 4 upb jego budowa w miejscach publicznych wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Za całkowicie bezzasadne uznać należy zarzuty dot. naruszenia przepisów art. 6 i art. 8 kpa. Decyzja o nałożeniu obowiązku rozbiórki wydana na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 upb ma bowiem charakter decyzji związanej, co oznacza, że zaistnienie konkretnych okoliczności (zaktualizowanych w niniejszej sprawie) implikuje bezwzględną konieczność jej wydania. Argumentacja ta przesądza również o braku możliwości uznania za słuszny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 49b ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 4 upb. Wbrew twierdzeniom skarżącego to właśnie nieprzedłożenie przez Stowarzyszenie dokumentów, o jakich mowa w art. 49b ust. 2 upb, pociągało za sobą konieczność wydania przez organ I instancji nakazu rozbiórki zadaszenia nad stolikami.
Rozpoznając niniejszą skargę Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji publicznej normy art. 7a kpa. Umowa dzierżawy zawarta w dniu 4 kwietnia 1995 roku między Gminą S. a skarżącym pozostaje nadal aktualna. Wobec powyższego ustalenia nie sposób twierdzić o istnieniu podnoszonych przez skarżącego wątpliwości co do faktu, czy Stowarzyszenie [...] ma prawo do dysponowania działką stanowiącą przedmiot ww. umowy.
Wbrew twierdzeniom skargi uzasadnienie decyzji spełnia wymogi przewidziane w treści art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy w sposób wyczerpujący przedstawił stan faktyczny sprawy, a także prawne motywy rozstrzygnięcia, przytaczając treść zastosowanych przepisów oraz dokonując ich wykładni w kontekście realiów niniejszej sprawy.
Nie sposób również uznać zastosowania przez organ odwoławczy art. 52 w zw. z art. 49b ust. 1 i ust. 3 upb za przedwczesne. Argumentacja w tym zakresie została przytoczona w zaskarżonej decyzji, a z uwagi na jej trafność, zasługuje na pełną aprobatę. Podkreślić raz jeszcze należy, o czym była już mowa w niniejszym uzasadnieniu, iż organ w realiach niniejszej sprawy był związany treścią art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, z którego wynika nie tylko uprawnienie lecz obowiązek organu orzeczenia o nakazie rozbiórki.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art.151 p.p.s.a Sąd orzekł o oddaleniu skargi, jako niezasadnej.