Uzasadnienie
Rada Gminy Krościenko nad Dunajcem podjęła w dniu 27 lutego 2009 r. uchwałę nr XXIII/162/2009 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Krościenko nad Dunajcem – Zawodzie II (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego z dnia 29 kwietnia 2009 r., nr 222, poz. 1593).
Skargę na powyższą uchwałę złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. R. podnosząc, iż uchwała ta narusza interes prawny skarżącej oparty na prawie własności działek nr "1", "2", "3", "4", "5", gdyż w ustaleniach planu przewidziana została na tych nieruchomościach droga wewnętrzna oznaczona symbolem KDW. W ocenie skarżącej Rada Gminy Krościenko nad Dunajcem w sposób dowolny ograniczyła prawa własności skarżącej, czym naruszyła przepisy chroniące to prawo, w tym art. 21, art. 64 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP.
Skarżąca zarzuciła również wadliwość ustaleń faktycznych poczynionych przez organy w toku procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie przedmiotowego planu, zwłaszcza w zakresie nieuwzględnienia okoliczności, że działki skarżącej znajdują się w terenie osuwiskowym, co sprawia, że projektowana budowa drogi wewnętrznej KDW, tj. ul. S. P. stworzy realne zagrożenie dla budynku mieszkalnego należącego do skarżącej i katastrofę budowlaną. Tym samym organy naruszyły też przepisy dotyczące ochrony środowiska.
W ocenie skarżącej przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości pod drogę wewnętrzną kosztem prywatnej własności nie znajduje podstaw prawnych i jako takie jest podjęte z przekroczeniem władztwa planistycznego.
Skarżąca wskazała również na naruszenie procedury planistycznej polegające na uniemożliwieniu skarżącej zapoznania się projektami planu i prognozą oddziaływania na środowisko.
Jako naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego skarżąca wskazuje brak podania przez Radę Gminy motywów przyjętego stanowiska, a zwłaszcza powodów, dla których odmówiono dowodom składanym przez skarżącą mocy dowodowej.
Stanowisko swoje skarżąca podtrzymała w piśmie z dnia 26 sierpnia 2008 r. wnosząc również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały i o zasądzenie na rzecz skarżącej od Rady Gminy Krościenko nad Dunajcem kosztów postępowania w wysokości 300 zł związanych z opłacaniem porad prawnych i poniesionych na "uzyskanie w Gminie przesłanych dokumentów".
Pismem z dnia 24 sierpnia 2009 r. Przewodniczący Rady Gminy Krościenko nad Dunajcem odniósł się do zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie.
Pełnomocnik skarżącej w pismach procesowych z dnia 29 października 2009 r. i 6 listopada 2009 r. podtrzymał stanowisko skarżącej rozwijając argumentację na jego uzasadnienie oraz wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części § 21 ust. 1 pkt 5 w związku z § 28 oraz w związku z odpowiednimi oznaczeniami na rysunku stanowiącym załącznik nr 1 uchwały
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.
Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).
W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).
W sytuacji, gdy skarżąca skargę do sądu administracyjnego formułuje jako skarga na uchwałę Rady Gminy Krościenko nad Dunajcem z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Krościenko nad Dunajcem – Zawodzie II należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała wskazana wyżej uchwała, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski skarżącej i jej pełnomocnika dotyczą stwierdzenia nieważności § 21 ust. 1 pkt 5 w związku z § 28 oraz w związku z odpowiednimi oznaczeniami na rysunku stanowiącym załącznik nr 1 uchwały i nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, że przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Gminy Krościenko nad Dunajcem z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Krościenko nad Dunajcem – Zawodzie II mając dodatkowo na uwadze prezentowaną i kształtującą się w orzecznictwie NSA wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). Wykładnia taka uzasadnia przyjęcie w niniejszej sprawie, iż skarżąca może być legitymowana do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w całości.
Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).
Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.
Skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do organu planistycznego. Uwzględniając datę wystąpienia z wezwaniem, datę doręczenia skarżącej uchwały Rady Gminy Krościenko nad Dunajcem z dnia 3 lipca 2009 r., okoliczność, że skarżąca skierowała skargę jednocześnie do WSA w Krakowie, jak i do Rady Gminy Krościenko nad Dunajcem w dniu 11 sierpnia 2009 r. (dowody nadania przesyłki w aktach sprawy), treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga została złożona w terminie.
Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości nr "1", "2", "3", "4", "5" w Krościenku nad Dunajcem położonych na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego planu. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zasadne jest stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., II OSK 102/09, zgodnie z którym "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej". W ocenie Sądu skarżąca podnosząc, że zaskarżoną uchwałą przyjęto ustalenia, które powodują negatywne oddziaływanie na prawo własności jej nieruchomości, co jest związane również z faktem, że działki skarżącej znajdują się w terenie osuwiskowym, a w konsekwencji projektowana budowa drogi wewnętrznej KDW, tj. ul. S. P. stworzy realne zagrożenie dla budynku mieszkalnego należącego do skarżącej i katastrofę budowlaną, wykazała naruszenie uprawnień właścicielskich, gdy się zważy, iż zgodnie z ustaleniami zaskarżonej uchwały w terenach oznaczonych symbolem KDW, w których znajdują się działki skarżącej jako podstawowe przeznaczenie (§ 28 pkt 1 uchwały) przewidziano "jezdnie ulic, zatoki parkingowe, chodniki, zieleń, oświetlenie". Niewątpliwie na pewno w tym zakresie zaskarżona uchwała narusza interesy prawne i uprawnienia skarżącej wynikające z prawa własności, a zatem ma ona legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254).
Z kolei przez istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).
W konsekwencji w pierwszej kolejności kontroli powinna podlegać treść zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony z zachowaniem zasad jego sporządzania rozumianych jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, czyni zasadnym dokonywanie oceny wpływu czynności proceduralnych na treść rozstrzygnięcia planistycznego. O ile bowiem naruszenie zasad sporządzania planu zawsze skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności bez względu na poprawność postępowania poprzedzającego jego uchwalenie, o tyle naruszenie trybu sporządzania planu musi bezpośrednio determinować treść ustaleń planu, aby mogło stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności planu.
Przedmiotowy plan miejscowy został uchwalony z naruszeniem zasad jego sporządzania. Jak wyżej wskazano, Sąd nie będąc związany zarzutami skargi, a jedynie przedmiotem zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest cała uchwała Rady Gminy Krościenko nad Dunajcem z dnia 27 lutego 2009 r. uchwałę nr XXIII/162/2009 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Krościenko nad Dunajcem – Zawodzie II, stwierdza, że w przedmiotowym planie miejscowym w § 36 określono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0% dla terenów objętych ustaleniami planu, za wyjątkiem terenów MN, U, UT, dla których przewidziano stawkę w wysokości 15%.
Zasadnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien określać stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Z powyższego sformułowania można wyprowadzić wniosek o obowiązku określenia stawek procentowych w taki sposób, który pozwoliłby na ustalenie opłaty, a to wyklucza określenie zerowej stawki procentowej. W komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego (Wydawnictwo C.H. Becka, Warszawa 2004) zaprezentowane zostało stanowisko, iż nadal zachowuje aktualność pogląd, wyrażony pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., że obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty pobranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu, wyłącza możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zerowej stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty (str. 285 komentarza).
Prezentując powyższe stanowisko autorzy komentarza powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2002 r., sygn. II SA/Wr 1193/02. Argumentację zawartą w uzasadnieniu powyższego wyroku, wyrażoną na tle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., w pełni można przenieść na grunt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., albowiem obie ustawy w tożsamy sposób regulują instytucję opłaty planistycznej. Nadal jest to jednorazowa opłata określona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pobierana decyzyjnie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w przypadku zbycia przez właściciela lub użytkowania wieczystego tejże nieruchomości. W obu ustawach zastrzeżona została też w tożsamy sposób jedynie maksymalna wysokość stawki procentowej jako 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Określenie stawki procentowej renty planistycznej w wysokości 0% czyniłoby bezprzedmiotowym zapis ustawy mówiący o obowiązku decyzyjnego ustalenia renty planistycznej w razie powstania sytuacji opisanej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i oznaczałoby niedopuszczalne odgórne "zwolnienie" pewnej grupy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości z ustawowego obowiązku uiszczenia renty planistycznej w razie zaistnienia przesłanek ustawowych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 marca 2006 r., II SA/Bk 100/06, LEX nr 194598).
Mając na uwadze prezentowane wyżej rozumienie zasad sporządzania planu miejscowego jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, należy stwierdzić, że określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% stanowi naruszenie tych zasad. Również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się niedopuszczalność określenia stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, wyrok NSA z dnia 24 października 2006 r., II OSK 1247/05 publikowany zbiór Lex nr 289297).
Na gruncie niniejszej sprawy należy dodatkowo zauważyć, iż poza tym że art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż obowiązkowym elementem planu jest określenie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 – opłatę planistyczną, to dodatkowo § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. 2003 Nr 164, poz. 1587) stanowi, iż ustalenia stawek procentowych powinny dotyczyć wszystkich terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów. W badanym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego w § 36 dotyczącym ustalenia stawki procentowej Rada Gminy Krościenko nad Dunajcem zróżnicowała stawki procentowe, jednakże dla części terenów uchwaliła stawkę procentową w wysokości 0% (w tym dla terenów KDW).
Powyższa regulacja § 36 zaskarżonej uchwały oznacza w pierwszej kolejności, iż dla obszarów planu za wyjątkiem terenów MN, U, UT nie określono stawki procentowej umożliwiającej ustalenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy.
Skoro stawka procentowa, o której wspomina art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej zgodnie z art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, to wykluczone jest ustalenie stawki procentowej zerowej nawet dla niektórych tylko obszarów. Organ nie może z góry przesądzić, iż wartość nieruchomości dla wskazanych obszarów nie wzrośnie. Jako obligatoryjny element planu stawka procentowa musi zostać określona, przy czym musi zostać określona w sposób umożliwiający naliczenie opłaty planistycznej, co z kolei wyklucza stawkę w wysokości 0% dla jakiegokolwiek obszaru. Z podanych wyżej przyczyn Sąd orzekający nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2007 r. II SA/Gl 378/07 Lex nr 381629, w którym Sąd ten doszedł do wniosku, iż obowiązek zawarcia w planie stawki procentowej jest określeniem obligatoryjnym, jednakże "obligatoryjność" ta jest uzależniona od warunków faktycznych panujących w terenie.
W konsekwencji uznano, że jeśli stawka 0% odnosi się do terenu, na którym plan nie przewiduje wzrostu wartości nieruchomości, to brak jest podstaw do uznania, iż taki zapis uchwały jest sprzeczny z prawem i winien podlegać stwierdzeniu nieważności. Pogląd ten jest poglądem odosobnionym, nie zyskał też aprobaty w orzecznictwie NSA. Również Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela tego stanowiska, bowiem, jeżeli ustawa – tak jak w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przewiduje jakiś element planu jako obligatoryjny, to bezwzględnie jest to wiążące dla organów i sądów. Koncepcja względnej obligatoryjności, zwłaszcza w stosunku do organów administracji, jest w ocenie Sądu pozbawiana podstaw prawnych.
Dodatkowo należy podkreślić, że do kompetencji rady gminy nie należy ocena, czy ustalenia planu spowodują wzrost wartości nieruchomości. Kwestia wzrostu wartości nieruchomości jest badana w odrębnym postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej przy zastosowaniu odpowiedniej procedury (metod i podejść uwzględnianych przez rzeczoznawcę majątkowego) dotyczącej ustalenia opłaty planistycznej (art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej rozumienie zasad sporządzania planu miejscowego, należy stwierdzić, że określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% stanowi naruszenie tych zasad. Skoro określenie stawki procentowej stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty planistycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest elementem obligatoryjnym planu, to stwierdzenie określenia stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% nawet dla niektórych tylko obszarów planu musi skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości. Podkreślić należy, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Dodać także należy, że konsekwencją działania sądu administracyjnego nie może być doprowadzenie do stanu niezgodnego z prawem, a taki skutek nastąpiłby w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w zakresie § 36 w stosunku do terenów, dla których ustalono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0%. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w zakresie § 36 pozostałby bowiem w obrocie plan miejscowy nie zawierający jednego z obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Niedopuszczalne było również stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 36 w stosunku do terenów, dla których ustalono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0% z jednoczesnym stwierdzeniem nieważności planu za wyjątkiem terenów MN, U, UT, dla których przyjęto stawkę 15%. Podkreślić bowiem należy, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności planu w części, jeżeli prowadziłoby to dezintegracji planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem praw i obowiązków określonych podmiotów i nawet wyrokiem sądu nie można doprowadzać do jego dezintegracji, stawiając pod znakiem zapytania możliwość stosowania w całości lub części (wyrok NSA z dnia 29 maja 2009 r., II OSK 1865/08).
Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest cała uchwała Rady Gminy Krościenko nad Dunajcem z dnia 27 lutego 2009 r., nr XXIII/162/2009 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Krościenko nad Dunajcem – Zawodzie II oraz okoliczność, że uchwała ta nie spełniła ustawowego wymogu ustalenia w sposób prawidłowy stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, a tym samym narusza zasady sporządzania planu miejscowego, należało - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdzić nieważność uchwały Rady Gminy Rady Gminy Krościenko nad Dunajcem z dnia 27 lutego 2009 r., nr XXIII/162/2009 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Krościenko nad Dunajcem – Zawodzie II.
Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
W tym stanie rzeczy tracą na znaczeniu dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zarzuty podnoszone w skardze do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
W kwestii wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że sąd administracyjny pierwszej instancji ma kompetencje do orzekania w przedmiocie wpadkowej kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności od momentu przekazania sądowi skargi (art. 61 § 3 cytowanej ustawy), aż do momentu zakończenia postępowania w sprawie. Po wydaniu orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji, rozstrzyganie w incydentalnej kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd pierwszej instancji jest zatem bezprzedmiotowe. Wynika to również z istoty ochrony tymczasowej, której wyrazem jest instytucja wstrzymania wykonania aktu lub czynności, tj. ochrony do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji. Jak bowiem stanowi art. 61 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.
Należy przy tym dodać, że zgodnie z art. 61 § 3 cytowanej ustawy, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, a – jak wyżej już wskazano – uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego.
W sytuacji, gdy w niniejszej sprawie został wydany wyrok, postępowanie wpadkowe o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 64 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Jednocześnie stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości, Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jego podstawie określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana.
Mając na uwadze treść art. 205 § 1 cytowanej ustawy, zgodnie z którym do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie, nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zwrot kosztów postępowania "związanych z opłacaniem porad prawnych i poniesionych na "uzyskanie w Gminie przesłanych dokumentów"".