Uzasadnienie
Wójt Gminy Z. decyzją z dnia 27 grudnia 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2019, poz. 701 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku B. B. i C. B., w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania na działkach nr [...], [...] (aktualnie wskutek podziału działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), [...] w miejscowości [...] orzekł:
- - w punkcie 1 o odmowie nakazania usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania tj. z działki nr [...] w miejscowości [...],
- - w punkcie 2 o nakazaniu posiadaczowi odpadów K. C. i T. C. usunięcie odpadów z grup:
- a) 20 01 36 - zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne inne niż wymienione w 20 01 21, 20 01 23 i 20 01 35,
- b) 20 01 99 - inne niewymienione frakcje zbierane w sposób selektywny,
- c) 17 09 04 - zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03,
- d) 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03,
- e) 1701 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów,
- f) 1701 02 - gruz ceglany z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania tj. z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...], gmina Z. oraz przywrócenie terenu przedmiotowych działek do stanu sprzed składowania odpadów (...). Organ ustalił, że obowiązek, o którym mowa w sentencji decyzji powinien zostać wykonany poprzez:
- a) w odniesieniu do odpadów, o których mowa w pkt 2 lit. a), b) i c) sentencji decyzji powinien zostać wykonany poprzez przekazanie odpadów podmiotowi posiadającemu zezwolenie zgodne z ustawą o odpadach,
- b) w odniesieniu do odpadów, o których mowa w pkt 2 lit. d), e) i f) sentencji decyzji powinien zostać wykonany poprzez: przekazanie odpadów podmiotowi posiadającemu zezwolenie zgodne z ustawą o odpadach lub przekazanie osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej nie będącej przedsiębiorcą zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r. poz.
- 93) do utwardzania powierzchni w dopuszczalnej maksymalnej ilości do przyjęcia 0,2 Mg/m2 utwardzonej powierzchni. Wykonanie obowiązku, o którym mowa w pkt 2 sentencji decyzji powinno zostać udokumentowane poprzez przedłożenie do Wójta Gminy Z. dokumentów potwierdzających usunięcie odpadów;
Organ orzekł, że obowiązek, o którym mowa w pkt 2 sentencji decyzji powinien być zrealizowany w terminie sześciu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu szczegółowo streszczono dotychczasowy przebieg postępowania i omówiono obszernie zgromadzony materiał dowodowy. Relacjonując powody wszczęcia postępowania, wskazano, że w dniu 10 maja 2017 r. do Urzędu Gminy Z. wpłynął wniosek B. B. i C. B. - właścicieli działki nr [...] w miejscowości [...] w sprawie podniesienia poziomu działek o kilka metrów przez zasypanie ich ziemią. Wnioskodawcy zwrócili się o zbadanie czy podnoszenie gruntu poprzez nasypywanie ziemi miejscami od 2 do 6 m jest zgodne z prawem oraz czy nie doszło do zakłócenia stosunków wodnych.
W związku zaskarżeniem ww. decyzji przez: G. R., T. C. i K. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 września 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 26 ustawy o odpadach (Dz.U. z 2020, poz. 797) oraz na podstawie art. 28, art. 61, art. 77 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu organ II instancji odwołał się do treści art. 26, art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyjaśnił przy tym, że domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Tym samym, domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów.
Organ II instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek z dnia 10 maja 2017 r. B. B. i C. B. tj. właścicieli działki nr [...] w miejscowości [...]. Następnie pismem z dnia 11 maja 2017 r. organ I instancji zawiadomił K. C. i T. C. tj. właścicieli działki nr [...] i [...] w miejscowości [...], E. M. tj. właściciela działki nr [...] w miejscowości W. oraz B. B. i C. B. tj. właścicieli działki nr [...] w miejscowości W. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania na działkach nr [...], [...], [...] w miejscowości W.. Strony postępowania zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie usunięcia odpadów.
Organ odwoławczy podkreślił, że z dyspozycji art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach wynika, że decyzja w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania jest wydawana z urzędu. Postępowanie w tym przedmiocie może zatem zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, natomiast nie może być ono w ogóle wszczęte na wniosek. To przepis prawa materialnego określa z czyjej inicjatywy wszczyna się postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów. Z tych względów właściwy organ prowadzący postępowanie, tak jak w przedmiotowej sprawie, powinien każdorazowo ustalić zakres podmiotowy stron postępowania na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, w świetle dyspozycji art. 28 k.p.a. Odwołując się do orzecznictwa Kolegium wskazało, że dominuje w nim stanowisko, że pojęcie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinno być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.
Oznacza to, że właściciel sąsiedniej nieruchomości w danym stanie faktycznym i prawnym może być stroną tego postępowania tylko wówczas jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawa materialnego, a nie tylko interes faktyczny. Zarówno w postępowaniu w sprawie o usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Trafna jest, więc konstatacja, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, która może być wszczęta wyłącznie z urzędu, nigdy nie przekształci tego postępowania we wszczęte na wniosek.
Dalej organ II instancji wywodził, że nie kwestionuje okoliczności, że przyznanie statusu strony posiadaczowi odpadów oraz władającym powierzchnią ziemi nie oznacza, że udział innych podmiotów w postępowaniu jest wyłączony, ponieważ również w postępowaniu prowadzonym w trybie, o którym mowa w art. 26 ustawy z 2012 r. o odpadach, zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a. Wymaga to jednak weryfikacji przez organ interesu prawnego. Działka nr [...] należąca do B. B. i C. B. nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...] i [...] (oddzielona jest działką nr [...]), a ponadto na działce nr [...] nie były składowane odpady. Jest zatem wątpliwe - szczególnie w świetle regulacji ustawy o odpadach - czy osobom wnoszącym przysługiwał interes prawny uzasadniający przyznanie statusu strony, natomiast Kolegium nie kwestionuje przysługiwania tym osobom interesu faktycznego.
Następnie organ II instancji odwołał się do poglądów prezentowanych w doktrynie odnośnie zasady skargowości i oficjalności. Wskazanie na formę wszczęcia postępowania z odwołaniem się do alternatywy rozłącznej oznacza, że żaden podmiot zewnętrzny dla administracji, w tym także strona stosunku materialnoprawnego, który byłby konkretyzowany w postępowaniu jurysdykcyjnym, nie może skutecznie zażądać jego wszczęcia, gdy przewidzianą ku temu formą jest podjęcie działania z urzędu. W takim przypadku ani strona, ani inny podmiot nie może skutecznie zarzucić bezczynności organowi administracji publicznej, gdy nie podejmuje on działań w celu wszczęcia postępowania w sprawie.
Po wniesieniu przez osobę fizyczną żądania wszczęcia określonego postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokonanie oceny formalnej i procesowej wniesionego podania. Przez ocenę formalną należy rozumieć sprawdzenie, czy podanie odpowiada wymaganiom formalnym dla tego rodzaju pisma. Natomiast przez ocenę procesową, należy rozumieć stwierdzenie istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania, w tym także ustalenie zdolności organu do prowadzenia postępowania w tej sprawie i wydania stosownej decyzji.
W nawiązaniu do powyższego Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest wadliwa, albowiem forma wszczęcia postępowania jest niezgodna z dyspozycją art. 26 ustawy o odpadach, a ponadto za strony uznano wnioskodawców, podczas gdy status tych osób jako stron postępowania budzi wątpliwości i wymaga weryfikacji. Przedmiotowe postępowanie organ powinien wszcząć z urzędu, z kolei wniosek B. B. i C. B. należy rozpoznać z punktu widzenia tego, czy osobom tym przysługuje formalnie status strony. Jeżeli bowiem osoby te nie byłyby stronami — a jest to prawdopodobne, należy w trybie art. 61a K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania na wniosek informując jednocześnie o rozpoznaniu żądania na zasadzie oficjalności (z urzędu), wówczas ich pismo stanowić będzie w istocie inicjatywę do wszczęcia postępowania przez organ z urzędu. Osoby wnoszące - nie będące stronami - należy wtedy powiadomić o wyniku zakończonego postępowania, jednak nie powinny uczestniczyć w czynnościach procesowych organu.
Dalej Kolegium - mając na uwadze wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego - stwierdziło, że niezależnie od wadliwej formy wszczęcia postępowania oraz prawdopodobnie wadliwie ustalonego kręgu stron postępowania - postępowanie nie jest bezprzedmiotowe i należy wszcząć je z urzędu. Mając na uwadze przeprowadzone już przez organ I instancji liczne dowody, nie będzie przeszkodą jeśli organ skorzysta z ustaleń uprzednio poczynionych, dokonując ewentualnie aktualizacji stanu faktycznego oraz potwierdzenia ważności przeprowadzonych dowodów, szczególnie tych z udziałem biegłego. Kolegium zwróciło uwagę, że biegłymi (zwani również ekspertami, znawcami czy rzeczoznawcami) są osoby fizyczne powołane do udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu w celu wydania opinii w sprawie ze względu na posiadaną wiedzę fachową w określonej dziedzinie, niezainteresowane rozstrzygnięciem sprawy. Jeżeli nawet biegły wykonuje swoje usługi w ramach aktywności zewnętrznego podmiotu (np. spółki prawa handlowego), to organ powinien opierać się na opinii konkretnego biegłego jako osoby dysponującej wiedzą specjalną, nawet jeżeli formalnie organ zlecił czynności temu podmiotowi.
Zaistniałe uchybienia, w ocenie Kolegium, sprawiają, że zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ II instancji nie jest władny konwalidować w toku postępowania odwoławczego zaistniałego uchybienia, szczególnie że naruszona zostałaby w ten sposób zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie zaznaczono, że biorąc pod uwagę specyfikę zaistniałej wadliwości, organ odwoławczy zwolniony jest na tym etapie z merytorycznej oceny całokształtu sprawy oraz prawidłowości samej decyzji, ponieważ byłoby to przedwczesne.
K. C., T. C. wnieśli od ww. decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się umorzenia postępowania. Decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
* art. 138 § 2 k.p.a. poprzez skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy zastosowanie powinien mieć art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie umorzenia postępowania,
* art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania w sytuacji gdy z uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, że ze względu na błędną formę wszczęcia postępowanie należy umorzyć, co w konsekwencji oznacza bezprzedmiotowość postępowania.
W uzasadnieniu skarżący argumentowali, że wielokrotnie w toku postępowania przed organem I instancji informowali o nieprawidłowej formie wszczęcia postępowania. W sprawie nieprawidłowego wszczęcia postępowania, a tym samym przewlekłego prowadzenia postępowania, interweniowali również w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie. W ocenie skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdzając wadliwą formę wszczęcia postępowania, a co za tym idzie konieczność jego umorzenia, "zwolniło się" jednocześnie z merytorycznej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a co za tym idzie zwolniło się z wydania decyzji merytorycznej. Skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo stwierdzenia przesłanki umorzenia postępowania, jest błędne i zdaje się wynikać z zawężenia zasady dwuinstancyjności do samego prawa do wniesienia odwołania. Zgromadzony w prawie materiał dowodowy, bezsprzecznie wykazał błędną formę wszczęcia postępowania.
Fakty te zostały uznane przez organ odwoławczy i umieszczone w uzasadnieniu decyzji. Skarżący podkreślili, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek, a nie z urzędu i że dotyczy ono działek o innej numeracji niż wynika to z pisma B. B. i C. B.. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów dla działek nr [...], [...] (numeracja dziatek przed podziałem) [...] obręb [...], osoby na wniosek których wszczęto postępowanie nie są właścicielami gruntu na który nawieziono materiały. Osoby te nie są również właścicielami odpadów nawiezionych na przedmiotowe działki ani nawiezionych materiałów pochodzących z kopalni. Z uwagi na to, że art. 26 ustawy o odpadach nie pozwala na wszczęcie postępowania na wniosek osób trzecich uznać należy, że zachodzi negatywna przesłanka procesowa, a co za tym idzie postępowanie jest bezprzedmiotowe. Konieczność umorzenia postępowania występuje w sytuacji, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony (wyrok NSA z 25 września 2008 r., II OSK 1058/07, Lex nr 508475).
Z konstrukcji art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach wynika, że w realizacji postanowień art. 26 ww. ustawy udział biorą trzy podmioty: posiadacz odpadów, czyli zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 tej ustawy – wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca w posiadaniu odpadów; przy czym domniemywa się, że władający powierzchnia ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, pozbawia skarżących prawa do rozpatrzenia sporu przez dwa niezależne od siebie organy administracji. Utrzymując taki tok rozumowania, to zawsze Wójt Gminy Z. będzie merytorycznie prowadził postępowanie, a samo postępowanie, pozbawione co do zasady kontroli merytorycznej może ciągnąć się kolejne lata. Zastosowanie art. 138 § 2 kpa jest możliwe jedynie w sytuacji, jeśli decyzja organu pierwszej instancji ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Z konstrukcji tego przepisu wynika, że jest to jedyny i wyjątkowy przypadek, gdy organ II instancji może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Analiza decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego prowadzi do wniosku, że wykonanie jakichkolwiek czynności w sprawie przez organ pierwszej instancji będzie bezcelowe, ponieważ każda nowa decyzja merytoryczna Wójta Gminy Z. w sprawie [...] musi zostać uchylona. Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podnoszonego argumentu o konieczności umorzenia postępowania z powodu błędnej formy jego wszczęcia, skarżący wskazali, że Kolegium miało obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, na organie odwoławczym ciążą te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego.
Jeżeli organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.. Nie wyjaśniło również powodów, dla których nie skorzystało z art. 136 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej "p.p.s.a.") ustawą z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 "a" p.p.s.a. (art. 64 a – 64e).
W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).
Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przytoczenia zatem wymaga treść przepisu art.138 § 2 k.p.a. Stanowi on, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W świetle powyższych przepisów, kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r.; sygn. akt II OSK 2219/15; orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjmuje się również, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15).
Warto również podkreślić, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).
W pierwszej kolejności, zważywszy na żądanie skarżących odnośnie umorzenia przez sąd postępowania w sprawie, należy wyjaśnić, że na mocy szczególnej regulacji zawartej w art. 151a p.p.s.a. sąd może jedynie uwzględnić sprzeciw od decyzji i w takiej sytuacji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Przepis art. 145 § 3 p.p.s.a., który uprawnia sądy administracyjne do umorzenia postępowania administracyjnego, nie ma w odniesieniu do orzekania na skutek wniesienia sprzeciwu zastosowania.
W sprawie poddanej kontroli sądu, organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, albowiem stwierdził, że skoro - w myśl art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020, poz. 797) - decyzja może być wydana jedynie z urzędu, a postępowanie zostało wszczęte na wniosek to uchybienie to zwalnia go od wydania decyzji merytorycznej. Dodatkowo organ odwoławczy wytknął brak dokonania przez organ I instancji wystarczającej weryfikacji kręgu podmiotów uprawnionych do występowania w sprawie w charakterze stron postępowania. Tymczasem, jak już wskazano powyżej, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest ściśle ograniczone i dotyczy wyłącznie sytuacji w których wystąpiły łącznie dwie przesłanki tj. po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Takie rozumienie przepisu jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2020, sygn. akt II OSK 1166/20 wskazał, że "Przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.).
Przypomnieć trzeba, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a." (por. także wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 2511/19, wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 2630/18).
W odniesieniu do zarysowanego stanu faktycznego i rozważań organu II instancji nie sposób uznać, że wytknięte przez ten organ naruszenie przepisów procesowych, zamieszczonych zresztą w prawie materialnym (art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 61 § 1 k.p.a.) skutkowało niewyjaśnieniem istotnych okoliczności faktycznych, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W każdym razie lektura uzasadnienia decyzji na to nie wskazuje. Abstrahując zresztą od wadliwości wydanej decyzji z powodu braku ziszczenia się przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a., wypada zwrócić uwagę na niejasne zalecenia organu odwoławczego co do dalszego postępowania. Kolegium wskazało bowiem, że mając na uwadze wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, niezależnie od wadliwej formy wszczęcia postępowania oraz prawdopodobnie wadliwie ustalonego kręgu stron postępowania, postępowanie nie jest bezprzedmiotowe i należy wszcząć je z urzędu.
Organ odwoławczy nie mógł jednak uchylić decyzji organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia nakazać prowadzenie jej "od nowa". Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 218/08 "postępowanie administracyjne raz wszczęte nie podlega ponownemu wszczęciu w wyniku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Brak jest bowiem w przepisach k.p.a. podstaw do ponownego zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania administracyjnego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy". W świetle omawianego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie ulega zatem wątpliwości, że po uchyleniu decyzji wszczęte postępowanie jest kontynuowane.
Podsumowując tę część rozważań należy wskazać, że w zaistniałym stanie faktycznym organ nie mógł wydać decyzji kasacyjnej, poprzestając na wskazaniu w zaskarżonej decyzji na wadliwy tryb wszczęcia postępowania przed organem I instancji. Skoro tak, to Kolegium władne było rozstrzygnąć sprawę zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 k.p.a. tj. utrzymać decyzję w mocy (pkt 1), bądź też orzec reformatoryjnie albo uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie (pkt 2). Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. umorzenie postępowania odpowiednio w całości albo w części ma miejsce gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie umorzenie postępowania administracyjnego wiąże się z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.
W takiej sytuacji można wskazywać, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest bowiem brakiem przedmiotu postępowania powodującym, że nie można wydać decyzji rozstrzygającej na podstawie przepisów prawa materialnego o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W przypadku bezprzedmiotowości jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (tak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. prof. zw. dr hab. Romana Hausera, prof. zw. dr hab. Marka Wierzbowskiego, Warszawa 2020 r., kom do art. 105 i powołane tam orzecznictwo).
Aktualne staje się więc pytanie, czy wszczęcie postępowania na wniosek strony, zamiast z urzędu, powoduje automatycznie, że należy umorzyć postępowanie przed organem I instancji, gdyż okoliczność wszczęcia na wniosek spowodowała bezprzedmiotowość postępowania w powyższym rozumieniu. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie odpowiedź musi być negatywna. Dopóki bowiem istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji publicznej, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. W razie odpadnięcia przesłanki podmiotowej w toku postępowania (a więc ustalenie, że żądanie nie pochodziło od strony) umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy organ nie znajdzie podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 maja 2012 r., sygn. II SA/Go 117/12).
Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające jasno wskazuje, że w niniejszej sprawie stan faktyczny uzasadnia władczą ingerencję organu administracji publicznej. Podstawą faktyczną zastosowania przepisu z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach winno być ustalenie, że na terenie nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów znajdują się odpady, oraz że spełniona została chociaż jedna z przesłanek negatywnych, a więc: odpady nie mogą lub nie mogły zostać wykorzystane zgodnie z przypisaną im prawem metodą odzysku; lub odpady nie mogą lub nie mogły zostać wykorzystane na potrzeby własne; lub też ilość odpadów uniemożliwiała ich bezpiecznie wykorzystanie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1493/18). Takie też ustalenia legły u podstaw wydanej przez organ I instancji decyzji.
Kontynuując rozważania, wobec wskazania w decyzji organu I instancji, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek, a nie jak wskazano w art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach z urzędu należy zastanowić się jeszcze jaka jest waga zaistniałego naruszenia.
Zagadnienie związane z zasadą skargowości i oficjalności przy inicjowaniu postępowania administracyjnego jest szeroko analizowane w doktrynie oraz orzecznictwie. Reprezentatywne stanowisko zostało przedstawione między innymi w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego pod red. H. Knysiak-Sudyka (wyd. II Opublikowano: WKP 2019, kom do art. 61), przytoczone nawiasem mówiąc również w zaskarżonej decyzji. Komentator wyjaśnił w nim, że "w nauce i orzecznictwie przyjmuje się, że w art. 61 § 1 ustawodawca zadeklarował obowiązywanie w procedurze administracyjnej jurysdykcyjnej zasady skargowości i oficjalności. Nie jest to jednak norma, na podstawie której można by ustalić, w jaki sposób ma dojść do wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie, decydują o tym bowiem co do zasady przepisy prawa materialnego. Przepisy te nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale także określają, czy inicjatywa co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego ma wyjść od strony, czy też organ administracji publicznej powinien ten stosunek skonkretyzować z urzędu (tak też wyroki NSA z 13.11.2007 r., II OSK 1010/06, LEX nr 423859, oraz z 4.07.2007 r., II OSK 1314/06, LEX nr 364695; wyrok WSA w Warszawie z 3.04.2012 r., I SA/Wa 1800/11, LEX nr 1137318; wyrok WSA w Białymstoku z 2.10.2007 r., II SA/Bk 471/07, LEX nr 366755).
Jeśli z normy prawa materialnego expressis verbis nie wynika, czy postępowanie w sprawie wszczynane jest na wniosek, czy z urzędu, to przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia, postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, a gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień, postępowanie wszczynane jest z urzędu (...) Wskazanie na formę wszczęcia postępowania z odwołaniem się do alternatywy rozłącznej oznacza, że żaden podmiot zewnętrzny dla administracji, w tym także strona stosunku materialnoprawnego, który byłby konkretyzowany w postępowaniu jurysdykcyjnym, nie może skutecznie zażądać jego wszczęcia, gdy przewidzianą ku temu formą jest podjęcie działania z urzędu".
Bezspornie, na organie administracji publicznej ciąży obowiązek przestrzegania przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. O ile naruszenie bezwzględnej zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego w związku z przepisem prawa materialnego, co obwarowane jest sankcją nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), o tyle konsekwencje naruszenia zasady oficjalności nie są już tak daleko idące. Dzieje się tak dlatego, że skutki naruszenia omawianych zasad są zgoła odmienne. Jeżeli bowiem przepis materialnoprawny wymaga dla wszczęcia postępowania inicjatywy strony, oznacza to, że wyłącznie w jej gestii leży, czy dojdzie do konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego (którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot) w drodze decyzji. Wnioskodawca staje się jednocześnie dysponentem prowadzonego postępowania w granicach zakreślonych art. 105 § 2 k.p.a., czy art. 98 § 1 k.p.a.
Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1010/06 wskazując, że "Przyjęcie zasady skargowości i zasady oficjalności powoduje, że nie można w razie przekroczenia granic skargowości przyjąć, iż jest to naruszenie przepisów prawa postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko w razie przyjęcia jako bezwzględnie obowiązującej zasady, zasady skargowości, a zatem dopuszczalności wszczęcia postępowania wyłącznie na wniosek strony, przekroczenie granicy skargowości przez wszczęcie postępowania na wniosek jednostki niebędącej stroną w sprawie, stanowi naruszenie prawa, które może kwalifikować do naruszenia rażącego. W razie gdy przepisy prawa dają podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, zainicjowanie takiego postępowania przez jednostkę niemającą statusu strony. Przepisy prawa nakazują organowi administracji publicznej rozważenie podstaw prawnych wszczęcia postępowania z urzędu.
Według art. 233 Kodeksu postępowania administracyjnego "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony".
Z dyspozycji art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach wynika, że decyzja w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania jest wydawana z urzędu, co należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie w tym przedmiocie może zostać wszczęte jedynie z urzędu. Zgłoszenie żądania wszczęcia postępowania takiego postępowania, organ administracji publicznej może potraktować jedynie jako impuls do wszczęcia odpowiedniego dla danych okoliczności faktycznych postępowania administracyjnego i po jego przeprowadzeniu do wydania decyzji.
Sąd w pełni podziela pogląd przedstawiony w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 26 marca 2009 r., sygn. II SA/Sz 54/09, że "W sprawach, w których postępowanie administracyjne prowadzone jest wyłącznie z urzędu, powzięcie przez właściwy organ informacji o istnieniu podstawy do wszczęcia postępowania wynikającej z pisma zainteresowanego podmiotu nie zmienia charakteru sprawy jako toczącej się z urzędu, a podmiotowi dokonującemu tego zawiadomienia, obojętnie jakby pismo nie zostało przezeń nazwane (podanie, wniosek, skarga), nie przysługuje automatycznie przymiot strony."" (por. też wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1971/16).
Organ II instancji winien więc dokonać oceny, czy okoliczność, że organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania na wniosek i takie też twierdzenie zawarł w samej decyzji kończącej postępowanie w sprawie miało wpływ na podejmowane w sprawie czynności zmierzające do ustalenia, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 26 ustawy o odpadach. Innymi słowy przedmiotem oceny organu II instancji winno być ustalenie, czy Wójt Gminy przeprowadził postępowanie tak jak z urzędu, czy rozpoznał właściwie sprawę. Omyłkowe odwołanie się do wniosku w decyzji nie może automatycznie przekreślać przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w efekcie którego ustalono, że zachodzą podstawy do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Zresztą warto zaznaczyć, że sam organ I instancji, odnosząc się do zarzutów stron postępowania odnośnie nieprawidłowego wszczęcia postępowania, wyraźnie wskazał, że nawet gdyby uznać, że doszło do naruszenia norm prawa administracyjnego w tym zakresie, to "sposób wszczęcia postępowania z urzędu czy na wniosek nie ma wyraźnego wpływu na ważność podjętych przez organ czynności i całego postępowania".
W ocenie Sądu, Kolegium bezpodstawnie uchyliło się od oceny jaki wpływ na wynik sprawy miało stwierdzone uchybienie przepisom procedury. Również w gestii organu II instancji pozostawało zagadnienie komu w przedmiotowej sprawie przysługiwał status strony postępowania. Organ II instancji w sposób nieuprawniony nie dokonał tej oceny.
Na marginesie wskazane jest przypomnienie, że w toku postępowania administracyjnego została wniesiona skarga na przewlekłe prowadzenie sprawy. W wyniku jej uwzględnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 121/18 dostrzegając fakt, że organ zawiadamiał o wszczęciu postępowanie na wniosek B. B. i C. B. (czemu dał wyraz w uzasadnieniu), nie zakwestionował uprawnienia organu do prowadzenia tego postępowania. Wręcz przeciwnie, kontrola prowadzonego postępowania skutkowała stwierdzeniem przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie. Sąd nie miał więc wątpliwości, że organ winien podjąć czynności zmierzające do załatwienia sprawy.
Podsumowując, w ocenie Sądu, wbrew intencjom wyrażonym w zaskarżonej decyzji, organ II instancji uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nie był władny zainicjować w ten sposób nowego postępowania w sprawie. Organ odwoławczy nie wykazał też, że w sprawie zaistniały przesłanki kasacyjne uzasadniające wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, więc organ musi rozpoznać sprawę ponownie, badając w szczególności, czy wszczęte "na wniosek" postępowanie zawiera jakieś błędy wynikające z ewentualnego pomieszania trybów, czy też w gruncie rzeczy takie pomieszanie trybów co do samego prowadzenia postępowania nie miało miejsca, albowiem organ wszystko robił tak, jakby to było z urzędu. Rolą organu II instancji będzie zatem zweryfikowanie kręgu stron postępowania i dokonanie kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego i wydanego w jego efekcie rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając zasadność wniesionego sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.