Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 grudnia 2011 r. Wójt Gminy I.-W., działając na wniosek A. S. właściciela działki nr [...] położonej w obrębie T., orzekł o przywróceniu stosunków wodnych do stanu poprzedniego przez Pana M. S. jako właściciela działki nr [...] o pow. 1,7691 ha położonej w obrębie T. poprzez demontaż betonowego ogrodzenia, którego budowa uniemożliwiła swobodny spływ wód opadowych lub wykonanie otworów w ww. betonowym ogrodzeniu umożliwiających swobodny przepływ wody opadowej zgodnie z jej naturalnym spływem sprzed wykonania inwestycji, w terminie 6 miesięcy licząc od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 27 stycznia 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu l instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, ze nałożyło na M. S. obowiązek przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego poprzez: demontaż betonowego ogrodzenia, którego budowa uniemożliwiła swobodny spływ wód opadowych lub wykonanie otworów w ww. betonowym ogrodzeniu umożliwiających swobodny przepływ wody opadowej zgodnie z jej naturalnym spływem sprzed wykonania inwestycji.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15.10.2012 r, sygn. akt II SA/Kr 581/12, uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji wskazując, że organy nie ustaliły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a przede wszystkim wskazując na potrzebę powołania biegłego w tej sprawie. Decyzją z dnia 6 października 2014 r. Wójt Gminy I.-W. odmówił wydania decyzji nakazującej M. S. właścicielowi działki nr [...] w T. przywrócenia stanu poprzedniego poprzez likwidację muru betonowego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzją z dnia 11.12.2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję organu l instancji.
Następnie, po rozpoznaniu skargi A. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9.04.2015 r., sygn. akt II SA/Kr 270/15, uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji wskazując, że organy w dalszym ciągu nie zrealizowały wytycznych zawartych w poprzednim wyroku WSA i nie ustaliły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przede wszystkim, Sąd wskazał, że opinia biegłego, o którą oparły się organy, z uwagi na jej wewnętrzną sprzeczność - nie może stanowić wiarygodnego dowodu w niniejszej sprawie. Wójt Gminy I.-W. decyzją z dnia 3.06.2016 r. ponownie odmówił wydania decyzji nakazującej M. S. właścicielowi działki nr [...] w T. przywrócenia stanu poprzedniego poprzez likwidację muru betonowego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzja ta została w całości uchylona przez SKO w K. decyzją z dnia 17.05.2016 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi l instancji z tej przyczyny, że organ ten wydając zaskarżoną decyzję bez powołania nowego biegłego naruszył art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi gdyż w ostatnim wydanym w niniejszej sprawie wyroku WSA w Krakowie wyraźnie nakazano organowi powołanie innego biegłego w celu wykonania odrębnej opinii. Skarga M. S. od ww. decyzji SKO została oddalona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 20.10.2016 r., sygn. akt: II SA/Kr 890/16.
Wobec powyższego, ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy I.-W. przeprowadził dowód z opinii biegłych dr M. G., mgr B. G. i mgr inż. M. W. ("Ekspertyza hydrologiczno-hydrogeologiczna", k. 482 i n.), której wynika, że na skutek budowy ogrodzenia (muru oporowego) pomiędzy działkami nr [...] i [...] na działce nr [...] doszło do zmiany stanu wody powodującej szkody na tej działce. W konsekwencji, decyzją z dnia 20.12.2018 r. Wójt Gminy I.-W. orzekł o przywróceniu stosunków wodnych do stanu poprzedniego przez M. S. jako właściciela działki nr [...] o pow. 1,7691 ha położonej w obrębie T. poprzez demontaż betonowego ogrodzenia, którego budowa uniemożliwiła swobodny spływ wód opadowych lub wykonanie otworów w ww. betonowym ogrodzeniu umożliwiających swobodny przepływ wody opadowej zgodnie z jej naturalnym spływem sprzed wykonania inwestycji, w terminie 6 miesięcy licząc od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.
Tym samym, po kilku latach postępowania wydana została decyzja o takiej samej treści, jak pierwsza wydana w sprawie decyzja z dnia 30.12.2011 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. S. zarzucając ww. decyzji naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, naruszenie art. 234 Prawa wodnego poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku jego błędnej wykładni i błędnej subsumpcji, a także błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że mur wybudowany przez odwołującego się powoduje szkodę na sąsiednim gruncie. Decyzją z dnia 19.02.2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję organu l instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi l instancji gdyż zebrane w postępowaniu dowodowym dokumenty, zeznania świadków nie dostarczyły przekonywających dowodów odnośnie naturalnego odpływu wód z działki nr [...] przed wybudowaniem muru, terminu (przed, czy po wybudowaniu muru) wyżłobienia rowków biegnących po tej działce prostopadle do muru, oraz podniesienia terenu działki.
Kolegium wskazało, że konieczne jest uzupełnienie dowodu z opinii dr G. o przedstawione zagadnienia, jak również przesłuchanie na tę okoliczność stron postępowania: K. i A. L. i S. W.. Niezbędna jest też ocena innych dowodów w sprawie, w tym przedstawionych map, wykresów, zapisów płyty CD. Na skutek sprzeciwu A. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt SA/Kr 382/19, uchylił ww. decyzję SKO w całości podnosząc, że organ odwoławczy nie wykazał, iż zachodzą wyjątkowe okoliczności wydania decyzji kasatoryjnej.
W konsekwencji, według Sądu, uchylenie przez organ odwoławczy decyzji l instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia było nieuzasadnione i naruszające art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu SKO w K. nie wykazało ponadto, by konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zatem winne było - stosując właściwe przepisy prawa materialnego - rozpoznać merytorycznie sprawę w razie potrzeby usuwając dostrzeżone uchybienia na podstawie art. 136 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 października 2020 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy I. – W. z dnia 20 grudnia 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ podniósł, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ l instancji w dalszym ciągu nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a ponadto organ tylko częściowo zrealizował przytoczone wyżej wskazówki wynikające z wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Kr 270/15. Istotnie, organ l instancji przeprowadził dowód z opinii nowych biegłych. Opinia zawiera mapy z określeniem kierunków świata, zaznaczeniem kierunku spływu wód na gruncie, wysokości nad poziomem morza poszczególnych działek, przedstawieniem cech charakterystycznych. W opinii wyznaczono zlewnię, z której wody spływają na działkę nr [...] oraz obliczono maksymalną ilość opadu odprowadzanego w danym czasie z przedmiotowej zlewni. Opinia ta zawiera też jednoznaczny wniosek, że wskutek budowy muru betonowego pomiędzy działkami [...] i [...] doszło do zmiany stanu wody na działce [...] powodującego naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla działki nr [...].
Z formalnego punktu widzenia opinia odpowiada więc wiążącej wskazówce zawartej w wyroku z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Kr 270/15 która stanowiła: należy ustalić stan wody na działce [...] przed wybudowaniem ogrodzenia i po jego wybudowaniu, oraz czy ewentualne zmiany wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie. Nie mniej jednak, Kolegium zauważa, że opinia ta w dalszym ciągu zawiera następujące istotne mankamenty powodujące, że jest ona niepełna. Oględziny czy też wizja dokonana przez samego biegłego w dalszym ciągu nie zostały przeprowadzone w odpowiednich warunkach pogodowych (tj. po poprzedzających opadach deszczu).
Ponadto, wśród materiałów wykorzystanych w opracowaniu nie widnieje znajdująca się w aktach sprawy płyta CD z nagraniem przedstawiającym spływ wód na granicy działek [...] i [...]. W dalszym ciągu oświadczenia stron składane podczas oględzin z udziałem pracownika organu i nowego biegłego - nie zostały przez organ utrwalone w protokole (k. 428). W opinii tej zawarte jest też stwierdzenie, że "kierunek spływu wód powierzchniowych w W stronie działki ewid. Nr [...] nie uległ zmianom w stosunku do rzędnych archiwalnych; nachylenie powoduje spływ wód opadowych i roztopowych z NW na SE;".
Tym samym biegli nie uwzględnili tego, że zmiana kierunku i intensywności spływu wód opadowych mogła wynikać nie tylko ze zmiany nachylenia terenu, ale też np. z wykonania rowu śródpolnego na zachód od działki [...] czy też wyżłobienia mniejszych rowków przez właścicieli działek. Z opinii biegłych wynika, że szkoda dla nieruchomości sąsiedniej polega na tym, że "wody opadowe i roztopowe ze zlewni ciążącej do działki ewid. Nr [...] zatrzymane w swym biegu na działce ewid. Nr [...] niszczą jego uprawy" oraz na tym, że "Wody te wpływając w sposób nieuporządkowany do przestrzeni między budynkami posadowionymi w granicy działek podmywają je powodując niszczenie ich substancji (osiadanie, pękanie ścian)". W odniesieniu do powyższego - kwestia szkód spowodowanych przez wody spływające wzdłuż muru wymaga dalszego wyjaśnienia. Aby stwierdzić, że niszczenie upraw następuje przez zatrzymanie biegu wód opadowych na murze - należy najpierw ustalić, czy ilość wody przedostającej się pod mur jest ilością naturalną czy też ilością zwiększoną przez uprzednie zmiany stanu wód.
W celu stwierdzenia, że wody spływające wzdłuż muru powodują szkody nie jest też wystarczające odwołanie się do zawartego w opinii ustalenia osiadania, pękania ścian budynków na działkach [...] i [...] gdyż biegli wydający opinię nie są biegłymi z zakresu budownictwa i ustalenie związku przyczynowego w powyższym zakresie wymagałoby najpierw ustalenia prawidłowości posadowienia, wykonania i utrzymania przedmiotowych budynków, co przekracza kompetencje biegłych. W dalszym ciągu bliżej niewyjaśniona pozostaje kwestia zmiany charakteru upraw, która miała miejsce w bliżej nieokreślonej przeszłości. Z opinii nie wynika też wprost, czy ma miejsca tzw. "cofka wody". Tymczasem brak ustalenia tej okoliczności został dostrzeżony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie w dalszym ciągu nie ustalono też, czy wyżłobienie rowków biegnące pod działce [...] prostopadle do muru oraz podniesienie terenu działki nr [...] dokonane było przed, czy po wybudowaniu muru.
Ze znajdujących się w aktach sprawy pism stron wynika, że M. S. w dalszym ciągu twierdzi, że A. S. podniósł teren swojej działki przed wybudowaniem muru, a A. S. twierdzi odwrotnie. Organ w celu wyjaśnienia tej kontrowersji przesłuchał także inne strony. Przesłuchany w charakterze strony K. L. (k. 327) podał, że "woda spływała od drogi gminnej z przysiółka [...] przez nieruchomości stanowiące własność p. W., p. G., p. G., p. C., p. S.. P.. S. do mojej działki. Na w/w nieruchomościach po posesję p. S. woda spływała w sposób ukierunkowany przez właścicieli nieruchomości. Rowki zostały wykonane przed 2007 r. i obecnie również są. Mur został wykonany po kolejnym zalaniu (podtopieniu) posesji S. i mojej. Nie pamiętam kiedy A. S. zaczął podnosić teren swojej działki". Przesłuchany w charakterze strony Pan S. W. (k. 329) podał, że "woda spływała od strony zachodniej poprzez działki: [...], 2) Na działkach powyżej został przekopany rowek kierujący wodę w naszym kierunku, prace te były wykonywane przed 2010 r., 3) mur został wybudowany po serii gwałtownych nawałnic w 2010 r. oraz kilkukrotnym podtopieniu, zamuleniu posesji Pana S. i L., 4) Pan S. podniósł teren działki na wysokość muru/ogrodzenia po 2011 r. (...) 7) Posesje po stronie wschodniej muru w ostatnich latach nie były podtapiane wodami napływającymi od zachodu, a tylko wodą napływającą od północnej strony".
W odniesieniu do powyższego należy stwierdzić, że konieczne jest kontynuowanie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy wyżłobienie rowków biegnące pod działce [...] prostopadle do muru oraz podniesienie terenu działki nr [...] dokonane było przed, czy po wybudowaniu muru - poprzez przesłuchanie na tę okoliczność także świadków w osobach właścicieli nieruchomości położonych na zachód od działki [...] (wspomnianych wyżej: "p. G., p. G., p. C."). W niniejszej sprawie można uznać, że ustalono już jaki był naturalny kierunek odpływu wód z działki [...] przed wybudowaniem muru oraz jaki jest kierunek odpływu obecnie. Nie mniej jednak w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Kr 270/15 zarzucono organom rozpoznającym sprawę, że "nie ustaliły, jaki był, przed wybudowaniem muru, naturalny odpływ (a więc i ilość oraz intensywność odprowadzanego opadu atmosferycznego, a nie tylko kierunek odpływu - uwaga Kolegium) wód z działki nr [...]".
Z powyższego wynika też, że v ustalony zostać powinien "naturalny odpływ". Ponadto, powyższy wyrok wskazuje jedynie, że "naturalny odpływ" istniał przed wybudowaniem muru, ale z wyroku tego nie wynika, czy odpływ miał charakter "naturalnego odpływu" bezpośrednio przed wybudowaniem muru odpływ na działkę [...], czy też już przed wybudowaniem tego muru stracił taki charakter. Okoliczność ta nie została dotychczas przez organ l instancji ustalona. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. organ l instancji zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.
Kolegium próbując zrealizować wskazania zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 15.05.2019 r., sygn. akt II SA/Kr 382/19, zwróciło się tak bezpośrednio do. biegłego M.. G., jak i do Wójta Gminy I.-W. - o uzupełnienie materiału dowodowego. W odpowiedzi, pismem z dnia 30.12.2019 r. biegły zwrócił uwagę, że jego ekspertyza nie obejmowała m.in. rozpatrywania zmiany stosunków wodnych wywołanych zasypaniem lub zmianą kierunku przebiegu rowu/ów śródpolnych ani też sporządzenia projektu technicznego wykonania działań zapobiegających szkodom. Tymczasem, są to kwestie istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż bez rozpatrzenia zmiany stosunków wodnych wywołanych zasypaniem lub zmianą kierunku przebiegu rowu/ów śródpolnych - nie jest możliwe ustalenie naturalnego odpływu wód z działki [...] (co jest jednym z braków wytkniętych organom przez Sąd), a bez sporządzenia projektu technicznego wykonania działań zapobiegających szkodom - nie jest możliwe sformułowanie nadającego się do egzekucji rozstrzygnięcia decyzji.
Tym samym, nie udało się uzyskać odpowiedzi na istotne pytania zadane przez organ odwoławczy. Powyższe ujawniło, że uzyskanie odpowiedzi na te (i inne) istotne pytania - będzie wymagać zawarcia przez organ l instancji nowej umowy na opracowanie uzupełniającej opinii z wybranym biegły. Okoliczność ta wskazuje, że uzupełnienie dowodów w postępowaniu odwoławczym nie jest możliwe. Dalej, należy zwrócić uwagę, że także WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15.05.2019 r., sygn. akt II SA/Kr 382/19, kwestionując poprawność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. - zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu swej poprzedniej decyzji organ odwoławczy nie wykazał, iż zachodzą wyjątkowe okoliczności wydania decyzji kasatoryjnej.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, uchylenie przez organ odwoławczy decyzji l instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia było nieuzasadnione i naruszające art. 138 § 2 k.p.a. Można zatem dojść do wniosku, że ww. wyrok nie przesądza o braku podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w ogóle, ale wskazuje, że wobec braku szczegółowego uzasadnienia zastosowania tego przepisu przez organ odwoławczy w poprzedniej decyzji - zastosowanie tego przepisu nie było uprawnione. Sąd zatem zdaje się nie wykluczać, że przy odpowiednim uzasadnieniu zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. będzie jednak dopuszczalne. Wreszcie, należy podnieść, że stosując na obecnym etapie postępowania art. 138 § 2 k.p.a. (tj. uchylając decyzję organu l instancji w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi) - Kolegium w żaden sposób nie podważa oceny prawnej i wskazań (w tym oceny dowodów) poczynionych przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15.05.2019 r., sygn. akt II SA/Kr 382/19.
Kolegium stoi jednak na stanowisku, że podstawa faktyczna zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. ("konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy") na tyle zmieniła się, że ocena i wskazówki Sądu w owym zmienionym stanie rzeczy nie są już aktualne i nie mogą mieć mocy wiążącej. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano na braki postępowania dowodowego, które zdaniem Sądu winny zostać uzupełnione przez organ odwoławczy. Ocena Sądu co do braku podstaw zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. poczyniona została przy założeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest niewielki i uzupełnienia tego z powodzeniem może dokonać organ odwoławczy.
Jednocześnie jednak, z ww. wyroku nie wynika, że wskazany w jego uzasadnieniu i dostrzeżony przez Sąd katalog braków postępowania dowodowego ma charakter zamknięty i że poza ww. brakami postępowanie dowodowe zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Zatem, ponowne rozpatrujące niniejszą sprawę Kolegium uprawnione jest zwrócić uwagę także na te braki, co do których WSA w Krakowie wprost nie wypowiedział się. Dalsze mankamenty postępowania dowodowego w niniejszej sprawie dostrzeżone na obecnym jej etapie przez organ odwoławczy mogą uzasadniać stwierdzenie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znacznie szerszy niż zakładany przez Sąd w powyższym wyroku. Jeżeli "konieczny do wyjaśnienia zakres spraw" określić mianem podstawy faktycznej normy art. 138 § 2 k.p.a., którą stosuje organ odwoławczy i nie można będzie powiedzieć, że owa podstawa faktyczna uległa zmianie w wyniku ustaleń dokonanych przez Kolegium w obecnym składzie.
W konsekwencji, można powiedzieć, że zawarta w wyroku WSA w Krakowie z dnia 15.05.2019 r., sygn. akt II SA/Kr 382/19 ocena prawna (co do braku podstaw zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.) i wskazania co do dalszego postępowania (uzupełnienie dowodów przez organ odwoławczy) wyrażone zostały na gruncie innej podstawy faktycznej tj. przy założeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest niewielki i jego uzupełnienia z powodzeniem może dokonać organ odwoławczy podczas gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znacznie szerszy niż zakładany przez Sąd w powyższym wyroku. W takiej sytuacji, wobec braku tożsamości podstawy faktycznej, Kolegium może przyjąć, że wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie jest związane oceną Sądu co do braku podstaw zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. oraz wskazaniami co do uzupełnienia dowodów w postępowaniu odwoławczym. Jeszcze raz należy podkreślić, że Kolegium nie kwestionuje oceny dowodów dokonanej przez Sąd i tam, gdzie Sąd zwrócił uwagę na konkretne braki w materiale dowodowym - Kolegium tę ocenę uznaje za własną.
Wobec jednak tego, że z ww. wyroku Sądu nie wynika, że w pozostałym zakresie (poza wymienionymi przez Sąd brakami) Sąd ocenił postępowanie dowodowe jako poprawne i wyczerpujące -Kolegium uprawnione było dostrzec także inne braki niż te wskazane przez Sąd. Może to doprowadzić do ustalenia, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest znacznie szerszy niż zakładany przez Sąd. Tym samym, Kolegium ponownie rozpatrując sprawę i dostrzegając także inne braki postępowania dowodowego może raz jeszcze, samodzielnie, rozważyć dopuszczalność zastosowania rozstrzygnięcia opisanego w art. 138 § 2 k.p.a. (uchylającego decyzję organu l instancji w całości i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi).
Od tej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. S. zarzucając naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 35 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie przez pominięcie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 382/19 w postaci oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, a także naruszenie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanie w mocy poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy I. – W. z dnia 20 grudnia 2018 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 P.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu, w relacji do zasad ogólnych, jakimi rządzi się P.p.s.a., jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej.
W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).
Także w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w postępowania dowodowego, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając tym samym dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnia tym, że postępowanie o naruszenie stosunków wodnych prowadzone od 2013 r. wymaga w sferze dowodowej uzupełnienia w znacznym stopniu. W ocenie organu, pomimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił wydaną poprzednio w tej sprawie, przez ten sam organ decyzję kasacyjną, to nie zawarł wskazań zabraniających ponowne uchylenie decyzji do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jeżeli organ przekonująco uzasadni, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia w znacznej części. Jak wskazuje organ "podstawa faktyczna zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy) na tyle zmieniła się, że ocena i wskazania sądu w owym zmienionym stanie rzeczy nie są już aktualne i nie mogą mieć mocy wiążącej" (str. 16). Stanowisko to jest w sposób oczywisty a wręcz rażąco wadliwe.
Zgodnie z dyspozycją art 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2020 r. II OSK 1874/20 zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą również każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.
Wskazania i wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2019 r. II SA/Kr 382/19 były dla organu, ale też dla sądu rozpoznającego sprawę obecnie bezwzględnie wiążące. Nie jest prawdą, że z uzasadnienia tego wyroku wynika, że sąd dopuszcza wydanie ponownej decyzji kasacyjnej, przy odpowiednim uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia. Fragment uzasadnienia wyroku, do którego odwołuje się organ ma charakter ogólnych rozważań na temat dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej a nie odnosi się do tego, że jedynie w rozpoznawanej sprawie organ nie przedstawił dostatecznej argumentacji by sąd taką decyzję zaakceptował.
Przeciwnie, sąd wyraźnie wskazuje, iż "mając zatem na uwadze wyjątkowość zastosowania rozstrzygnięcia opisanego w art. 138 § 2 K.p.a. oraz fakt, że organ odwoławczy jest organem merytorycznym ponownie rozpatrującym sprawę administracyjną, trzeba stwierdzić, że w niniejszej sprawie - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - nie zachodziły podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Zdaniem Sądu zatem uchylenie przez organ odwoławczy decyzji I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia było nieuzasadnione i naruszające art. 138 § 2 K.p.a. Przy ocenie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. oraz ich zastosowania w kontrolowanej decyzji, Sąd miał na uwadze wiodącą zasadę dwukrotnego merytorycznego orzekania przez organy administracji. W niniejszej sprawie nie zachodzą wyjątkowe okoliczności wydania decyzji kasatoryjnej, a w każdym razie nie wykazał ich organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji".
Przytoczyć należy też ten fragment uzasadnienia w którym sąd stwierdza, iż "... w toku ośmioletniego postępowania pozyskano obszerny materiał dowodowy, obejmujący wyjaśnienia stron postępowania A. S., M. S., S. W. i K. L., opinię uprawnionego biegłego, mapy syt.-wys., zdjęcia z Google Earth, zdjęcia muru granicznego, fragmenty rowu śródpolnego znajdującego się w granicy z działka nr [...], filmy zapisane na CD przepustu na granicy pomiędzy budynkami garażowymi. Zatem przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie jest bezpodstawne.
Nie sposób przyjąć, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ewentualne dodatkowe przesłuchanie stron postępowania: K. i A. L. oraz S. W., a także ocena innych dowodów w sprawie, w tym przedstawionych map, wykresów i zapisów płyty CD, również może być przeprowadzone w toku postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy, w zakresie jaki uzna za potrzebny, winien był przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję".
Na koniec przytoczyć należy także tą część rozważań, w którym sąd wskazuje, iż "warto jeszcze wskazać, że M. S. w odwołaniu również wniósł o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia w trybie przewidzianym art. 136 § 3 K.p.a. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. organ odwoławczy dokona tego ponownie rozpatrując niniejszą sprawę".
Wydając wyrok w sprawie II SA/Kr 382/19 sąd wyraźnie wskazuje, iż zakres braków dowodowych w toczącym się na przestrzeni wielu lat w postępowaniu, w którym wydano wiele uchylanych decyzji i w której trzykrotnie orzekał już sąd administracyjny nie jest na tyle znaczący by organ ponownie wydawał decyzję kasacyjną. W ocenie sądu braki w materiale dowodowym organ odwoławczy powinien uzupełnić w trybie art. 136 K.p.a., nawet, jeżeli zakres tego materiału miałby być znaczny. Podkreślić należy, iż organ odwoławczy, jeżeli chodzi o możliwość samodzielnego pozyskiwania materiał dowodowego jest organem administracji działającym ta tych samych zasadach, co organ I instancji. Jedyna różnica to wynikająca z art. 136 § 1 oraz § 2 możliwość zlecenia przeprowadzenia postępowania dowodowego organowi I instancji.
Sąd zwraca też uwagę, iż jak wynika to z art. 136 § 2 oraz § 3 organ odwoławczy w sytuacji, kiedy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (a zatem wydanie decyzji kasacyjnej jest prawnie dopuszczalne) ma obowiązek materiał dowodowy uzupełnić i wydać decyzję merytoryczną, jeżeli zaistnieją przesłanki wynikające z tego przepisu. Orzekając w sprawie II SA/Kr 382/19 sąd przesądził, że przesłanki takie zachodzą i organ powinien bezwzględnie się do nich się zastosować. W ocenie sądu wyłączenie obowiązku orzekania merytorycznego w takich sprawach przez organ II instancji wynikające z art. 136 § 4 nie miało w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ sąd w prawomocnym wyroku nakazał organowi materiał dowodowy uzupełnić i orzec merytorycznie.
Podkreślić tez należy, iż wbrew stanowisku organu nie zmienił się w żaden sposób stan faktyczny sprawy. Stan faktyczny jedynie należy ustalić a jeżeli organ dostrzega konieczność przeprowadzenia nowych dowodów lub wyjaśnienia dodatkowych okoliczności, został do tego upoważniony i zobowiązany przez sąd orzekający w sprawie II SA/Kr 382/19. Niezrozumiałym jest zatem zawarte na str. 15-16 decyzji stwierdzenie, iż cyt. "... uzyskanie odpowiedzi na te (i inne) istotne pytania – będzie wymagać zawarcia przez organ I instancji nowej umowy na opracowanie uzupełniającej opinii z wybranym biegłym".
Ponownie rozpoznając sprawę organ w zakresie niezbędnym uzupełni materiał dowodowy samodzielnie bądź zleci przeprowadzenie tej czynności organowi I instancji i stosując się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2019 r. II SA/Kr 382/19 orzeknie merytorycznie.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.