Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], Wojewoda M., działając na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm., dalej w skrócie u.g.n.) i art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm.), uchylił decyzję Starosty K. z dnia [...] września 2013 r., znak [...] o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położona w obr. [...], jedn. ewid. [...] w K. na rzecz T. M. i B. D. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
W dniu [...] lutego 1991 r. W. S. złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w K. u zbiegu ulic D.i alei [...], oznaczonej jako parcele l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. P. Decyzją z dnia [...] lutego 1995 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w K. umorzył postępowanie wszczęte z ww. wniosku ze względu na brak niezbędnych dokumentów, wynikających z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Wojewody K. z dnia [...] marca 1995 r. nr [...].
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji przeprowadził w dniu [...] czerwca 1995 r. rozprawę administracyjną, w toku której wnioskodawczyni złożyła wniosek o zawieszenie postępowania w celu odszukania dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy, m. in. decyzji wywłaszczeniowej.
Postanowieniem znak [...] z [...] czerwca 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu parcel gruntowych I. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. P. W dniu [...] grudnia 2006 r. W. S. zmarła, a spadek po niej – na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. w K. z dnia [...] sierpnia 2007 r. sygn, akt [...]– nabyły wprost córka B. D. i córka T. M. – każda po ½ części.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] Wojewoda M. i – wobec ustalenia przez wnioskodawcę, że działka nr [...] stanowi własność Gminy Miejskiej K.– wyznaczył na wniosek Prezydenta Miasta K. jako organ właściwy do załatwienia niniejszej sprawy Starostę K. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak [...] Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położona w obr. [...], jedn. ewid. [...] w K. na rzecz T. M. i B. D. W uzasadnieniu podał, że parcele i. kat. [...] i [...]. kat. [...] w b. gm. kat. P. zostały przejęte przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r.
Organ ustalił, iż parcele katastralne: l. kat. [...] i l. kat [...] b. gm. kat. P. podzieliły się na parcele: l. kat. [...] i l. kat. [...] oraz l. kat. [...] i l. kat. [...]. Jednocześnie ustalono, iż zgodnie z wykazem zmian gruntowych o numerze ks. rob. [...] z dnia [...] lipca 1992 r. parcele katastralne l. kat. [...] i l. kat. [...] utworzyły działkę nr [...] w obr. [...] jedn. ewid. [...], zaś parcela l. kat. [...]utworzyła wraz z innymi parcelami działkę nr [...].
Zdaniem organu, dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, stanowiący podstawę wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie, nie jest wyszczególniony w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawierającym zamknięty katalog aktów prawnych, co do których mają zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Powyższe powoduje, że przedmiotowa nieruchomość nie może być zaliczona do nieruchomości wywłaszczonych w rozumieniu art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami i brak jest podstaw do orzeczenia jej zwrotu.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła T. M., kwestionując prawidłowość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Wskazała w tym zakresie na braki w zakresie podstaw przejęcia nieruchomości przez Gminę Miejską K. Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Wojewoda M. uchylił decyzję Starosty K. z dnia [...] września 2013 r., znak [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu stwierdził, że Starosta K. pominął kwestię skutków prawnych, w kontekście regulacji art. 98 § 2 k.p.a. wynikających z wydania w przedmiotowej sprawie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. postanowienia znak [...] z [...] czerwca 1995 r., w którym organ ten zawiesił, na wniosek W. S. postępowanie w sprawie zwrotu parcel gruntowych I. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. P. Prezydent Miasta K. rozpatrując wniosek o zwrot parcel l. kat. [...] i l. kat. [...] w części niebędącej własnością Gminy K., w tym zakresie orzekł o umorzeniu postępowania z uwagi na skutki prawne ww. postanowienia Urzędu Rejonowego w K. z [...] czerwca 1995 r.
Jak wynika z analizy akt sprawy od daty zawieszenia przedmiotowego postępowania do chwili obecnej wnioskodawczyni postępowania W. S., jak również następnie jej spadkobiercy nie wystąpili z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania.
W ocenie organu odwoławczego, decyzja została wydana z naruszeniem postępowania administracyjnego w tym art. 98 § 2 k.p.a., co w zasadniczy sposób wpłynęło na treść wydanego rozstrzygnięcia przez organ l instancji.
W skardze na powyższą decyzję Wojewody M. do WSA w Krakowie T. M. podniosła zarzut naruszenia przepisów art. 98 § 2 i art. 138 § 2 K.p.a.
W uzasadnieniu wskazała, że prawidłowe zastosowanie ww. przepisów powinno skutkować dokonaniem merytorycznej oceny prawidłowości decyzji organu I instancji i ponownym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy.
Jej zdaniem, postępowanie powinno być umorzone, co dawałoby jej możliwość złożenia własnego, odrębnego wniosku o zwrot nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu.
Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Wobec uzasadnionych podstaw, skargę należało ją uwzględnić, a zaskarżoną decyzję organu II instancji uchylić.
W kontrolowanej sprawie sporne jest, czy dla prawidłowości postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją organu II instancji niezbędne jest uprzednie wydanie rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego, zawieszonego na wniosek obecnie nieżyjącej W. S. wszczętego w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości przez W. S. po to m.in., aby prawidłowo procedować w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości z wyraźnie sformułowanego wniosku obecnych skarżących o zwrot tej nieruchomości.
Zgodnie z treścią art. 98 § 2 k.p.a. "§ 1. Organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. § 2. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane".
W przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 k.p.a.), część doktryny i orzecznictwa sądowego jest zdania, tak jak organ II instancji, że z uwagi na treść art. 98 § 2 k.p.a., gdy zachodzą przesłanki określone w tej normie - należy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a., umorzyć postępowanie w formie decyzji. Skład rozpoznający jest zdania, że w analizowanym przepisie, bezpośrednio z mocy ustawy wynika domniemanie prawne, że żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane, o czym w aktach sprawy powinna być uczyniona stosowna adnotacja a informacja o tej adnotacji powinna być przesłana stronom postępowania administracyjnego.
Dla dokonania kontroli zaskarżonej decyzji trzeba zatem ustalić na jakich zasadach jest prowadzone postępowanie zakończone zaskarżoną do Sądu decyzją administracyjną.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] grudnia 2006 r. W. S. zmarła, a spadek po niej – na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. w K. z dnia [...] sierpnia 2007 r. sygn, akt [...]– nabyły wprost córka B. D. i córka T. M. – każda po ½ części.
Zdaniem Organu II instancji, jak wynika z analizy akt sprawy, od daty zawieszenia przedmiotowego postępowania - do chwili obecnej "wnioskodawczyni postępowania W. S., jak również następnie jej spadkobiercy nie wystąpili z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania".
Sąd zauważa, że z akt sprawy wynika, iż w piśmie z dnia [...] maja 2011 r. T. M. zwraca się do Wojewody M. z wnioskiem o wyznaczenie organu właściwego do załatwienia sprawy, co pozwoli jej na przedłożenie dokumentów na potwierdzenie tez dotychczas przedstawianych (karta nr. 92 administracyjnych akt sprawy organu I instancji). Z powyższego pisma wynika też, że T. M. ma świadomość, że pismem z dnia [...] listopada 2009 r. Prezydent Miasta K. przesłał do Urzędu Wojewódzkiego sprawę o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca wnosi o wnikliwe i sprawiedliwe rozpatrzenie tej sprawy. Pisze, że jej mama W. S. zmarła, a sprawa w dalszym ciągu jest niezałatwiona.
Z pisma Kierownika Oddziału Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości M. Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] maja 2011 r., adresowanego do T. M., wynika, że sprawa zwrotu działki nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...] w K. jest obecnie przedmiotem rozpoznania przez Starostę K. jako organu I instancji na podstawie postanowienia Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2009 r. wyznaczającego Starostę K. do załatwienia tej sprawy o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka [...] położonej w obrębie [...] jedn. ewid. [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy.
Dodatkowo tut. Wydział informuje, że w/w postanowienie Wojewody M., zostało skierowane do T. M. jako strony postępowania (kserokopia postanowienia w załączeniu do pisma informującego organu). W związku z powyższym Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości M. Urzędu Wojewódzkiego przekazał Wydziałowi Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego pismo T. M. z dnia [...] maja 2011 celem dołączenia do akt sprawy i wykorzystania w prowadzonym postępowaniu.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Przewodniczący Rady Miasta K. pyta Starostę K. o spowodowanie przekazania zainteresowanej T. M. informacji o stanie realizacji przedmiotowej sprawy (karta [...] administracyjnych akt sprawy organu I instancji).
W świetle powyższych ustaleń, w przekonaniu Sądu, w aktach sprawy znajduje się pismo, które można traktować jako wniosek T. M. o zwrot przedmiotowej nieruchomości.
W związku z tym, ustalenia organu odwoławczego, że w aktach sprawy nie ma wniosku o podjęcie/wszczęcie/prowadzenie przedmiotowego postępowania i wywodzenie, że postępowanie toczy się w całości z urzędu jest nieuprawnione. Z całości zachowania w sprawie organu I instancji wynika, że od pewnego momentu organ ten działa w sprawie działa na wniosek, z inicjatywy T. M., która jak wynika z akt sprawy, interesowała się przebiegiem tego postępowania administracyjnego a nawet interweniowała w związku z tym, w niektórych podmiotach administracji publicznej.
Zdaniem Sądu, w tej sytuacji, gdy postępowanie administracyjne jest legitymizowane wnioskiem, inicjatywą T. M., i organ I instancji prowadził postępowanie pierwszoinstancyjne stosując tym samym prawo materialne na wniosek T. M. kwestia umorzenia postępowania uprzednio wszczętego z wniosku W. S. i zawieszonego postanowieniem z dnia [...] czerwca 1995 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w K. w sprawie zwrotu parcel gruntowych I. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. P. – nie jest obecnie w okolicznościach kontrolowanej sprawy prejudykatem dla zasadności bytu prawnego kontrolowanego postępowania.
Sprawa umorzenia postępowania wszczętego na wniosek W. S. z dnia [...] lutego 19991 r. - stanowi obecnie kwestię do załatwienia, niezależnie od postępowania administracyjnego o zwrot działki nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...] w K., którego stronami są w tej chwili m.in. T. M. i B. D. Przy rozważaniu formalnego zakończenia postępowania wszczętego z wniosku W. S., organ powinien wziąć pod uwagę okoliczność śmierci wnioskującej strony, upływ czasu od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postepowania na wniosek W. S. i związane z nim domniemanie prawne o wycofaniu żądania wszczęcia postepowania oraz okoliczność bytu prawnego obecnie kontrolowanego postępowania o zwrot, którego stronami są m.in. T. M. i B.D. Można w pewien sposób przyznać rację organowi II instancji, że w postępowanie wszczęte, na wniosek W. S. powinno być zakończone z formalnego punktu widzenia, skoro zostało zawieszone, i nie podjęte na wniosek, ale ten fakt nie stanowi naruszenia postępowania administracyjnego w stopniu mającym znaczenie dla rozpatrywanej i kontrolowanej sprawy.
Sąd zwraca uwagę, że z treści art. 98 § 2 k.p.a. wynika jego zdaniem bezpośrednio z mocy ustawy domniemanie prawne polegające na tym, iż żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane, a zatem niebyłe, i w związku z tym organ powinien rozważyć zasadność umieszczenia w aktach adnotacji, z której będzie wynikać, że żądanie uważa się za wycofane z mocy ustawy oraz poinformowanie stron o treści tej informacji (por. tak: m. in. H. Knysiak-Molczyk, Charakter prawny i forma czynności określonych w art. 64 i art. 98 § 2 k.p.a., Casus 2000, Nr 2; Komentarz do KPA, red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Warszawa 2011, s. 489.)
Postępowanie, którego stronami jest m.in. skarżąca i B. D. jest obecnie prowadzone i uzależnianie jego bytu prawnego od zakończenia sprawy postępowania wszczętego na wniosek nieżyjącej W. S. i zawieszonego na jej wniosek - naruszyłoby zasadę praworządności działania organów administracji publicznej, zaufania do administracji publicznej stron obecnego postępowania administracyjnego i zasady ekonomii procesowej. Sąd zauważa jednak, że druga ze stron postępowania - B. D. nie wypowiedziała się w sprawie, co wymaga uzupełnienia w trakcie ponownie prowadzonego postępowania.
Skoro w systemie prawa istnieje norma art. 136 ust. 3 i 4, art. 142, art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jednocześnie mamy wniosek o zweryfikowanie tej normy w odniesieniu do indywidualnego podmiotu na tle konkretnego stanu faktycznego – to właściwe w sprawie organy powinny ten wniosek rozpatrzyć z uwzględnieniem prawa materialnego, koncepcji strony postępowania administracyjnego i zasad oraz instytucji postępowania administracyjnego. Organ II instancji koncentrując się na kwestii zakończenia od strony formalnoprawnej postępowania wszczętego i zawieszonego na wiosek obecnie nieżyjącej W. S., skupił się jedynie na zagadnieniach formalnoprawnych, pomijając kwestie materialnoprawne i proceduralne postępowania, którego stronami są T. M. i B. D. W związku z tym Sąd zauważa, że organ II instancji pominął odniesienie się do materialnoprawnych zagadnień sprawy wynikających art. 136 ust. 3 i 4, art. 142, art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co ma istotne znaczenie dla kontrolowanej sprawy.
W tej sytuacji Sąd nie odnosi się do tych kwestii materialnoprawnych, gdyż zadaniem Sądu jest kontrolowanie administracji publicznej a nie zastępowanie jej w merytorycznym rozstrdązyganiu sprawy z pominięciem jednej instancji.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.