Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 16 listopada 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), w związku z odwołaniem A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 czerwca 2020 r., nr [...], orzekającej o stwierdzeniu z urzędu wygaśnięcia decyzji [...] z dnia 28 grudnia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa obiektu handlowo-usługowego wraz z parkingami (naziemnymi i podziemnymi), wewnętrzną infrastrukturą techniczną i drogową na terenie położonym u zbiegu ulic H. i W. w K., na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] P.", znak sprawy [...], w części objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "DLA WYBRANYCH OBSZARÓW PRZYRODNICZYCH MIASTA K." – obszar [...] – stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 czerwca 2020 r. nr [...].
Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją nr [...] z dnia 23 czerwca 2020 r. Prezydent Miasta orzekł o stwierdzeniu z urzędu wygaśnięcia decyzji [...] z dnia 28 grudnia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa obiektu handlowo-usługowego wraz z parkingami (naziemnymi i podziemnymi), wewnętrzną infrastrukturą techniczną i drogową na terenie położonym u zbiegu ulic H. i W. w K., na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] P., znak sprawy [...], w części objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "DLA WYBRANYCH OBSZARÓW PRZYRODNICZYCH MIASTA K." – obszar [...].
Pismem z dnia 24 września 2020 r. odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w K.. Na skutek tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało opisane na wstępie postanowienie z dnia 16 listopada 2020 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że organ I instancji pismem z dnia 12 lutego 2020 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wygaszenia decyzji nr [...] z dnia 28 grudnia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa obiektu handlowo-usługowego wraz z parkingami (naziemnymi i podziemnymi), wewnętrzną infrastrukturą techniczną i drogową na terenie położonym u zbiegu ulic H. i W. w K., na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] P.", znak sprawy [...], w części objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "DLA WYBRANYCH OBSZARÓW PRZYRODNICZYCH MIASTA K." – obszar [...].
Jedną ze stron postępowania była A. Spółka z o.o. z siedzibą w K.. Zawiadomienie dla Spółki zostało skierowane na adres: "ul. N. [...]". Zawiadomienie to nie zostało doręczone Spółce, gdyż koperta wróciła do organu z adnotacją "zwrot – brak budynku, 4 marca 2020 r.". Organ jednak nie podjął żadnych czynności w celu ustalenia aktualnego adresu Spółki i decyzję z dnia 23 czerwca 2020 r., nr [...], skierował również na adres: "ul. N. [...]". Koperta zawierająca decyzję również wróciła z adnotacją "zwrot – brak budynku, 30 czerwca 2020 r. ". Następnie organ I instancji ponownie skierował decyzję do A. Spółka z o.o. z siedzibą w K., tym razem na prawidłowy adres: "ul. W. [...]". Decyzja została odebrana przez uprawnionego pracownika w dniu 15 września 2020 r. Odwołanie Spółka złożyła w dniu 28 września 2020 r. (data nadania przesyłki w placówce pocztowej).
Organ odwoławczy podkreślił dalej, że pierwsze, nieprawidłowe doręczenie nie może być konwalidowane przez organ I instancji poprzez kolejne doręczenie. Powołując się na argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1049/20, i interpretując przez pryzmat tej argumentacji okoliczności przedmiotowej sprawy – organ odwoławczy uznał, że odwołującej się Spółce zaskarżona decyzja nie została doręczona, a Spółka w ogóle nie brała udziału w postępowaniu.
Kontynuując argumentację, organ odwoławczy wskazał, że strona, która nie brała udziału w postępowaniu, może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji, jednak w takim przypadku termin 14 dni do wniesienia odwołania dla tej strony liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział, a przy wielości stron liczy się od ostatniego doręczenia. Nieprzekraczalny termin do złożenia odwołania dla osób, które nie brały udziału w postępowaniu, jest taki sam jak termin do złożenia odwołania dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. W razie nieskorzystania przez stronę z odwołania w ustawowym terminie decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna i to niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym kontekście organ odwoławczy zauważył, że ostatnimi stronami postępowania, którym doręczona została decyzja Prezydenta Miasta z dnia 23 czerwca 2020 r., [...], były: MPWiK S.A. z siedzibą w K. (1 lipca 2020 r.), R. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (1 lipca 2020 r.), B. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (1 lipca 2020 r.).
Organ odwoławczy zaznaczył, że nie uwzględnił doręczenia do S.A. E. z siedzibą w K., gdyż również to doręczenie nie było prawidłowe (do nieprawidłowego podmiotu). Tym samym termin 14 dni do złożenia odwołania dla wyżej wymienionych podmiotów, jak również dla A. Sp. z o.o. z siedzibą w K., minął 15 lipca 2020 r. W konsekwencji odwołanie złożone w dniu 28 września 2020 r. należy uznać za złożone z uchybieniem terminu.
Pismem z dnia 21 grudnia 2020 r. A. Sp. z o.o. w K. złożyła na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu wydanie go z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w tym przepisu art. 129 § 2 k.p.a., art. 45 k.p.a., z których każde miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a które polegały na: a) błędnym uznaniu, że decyzja nie została skarżącej w ogóle doręczona, a także, iż skarżąca w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, w którym decyzja została wydana, podczas gdy Prezydent doręczył skarżącej decyzję, co nastąpiło dnia 15 września 2020 r.; b) przy jednoczesnym, również błędnym (jak i sprzecznym z tezą SKO wskazaną w pkt "a" powyżej) uznaniu, że decyzja została skarżącej doręczona, z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, przed dniem 15 września 2020 r. co jednak stanowić miało doręczenie "wadliwe" (a w konsekwencji doręczenie dnia 15 września 2020 r. miałoby stanowić "kolejne doręczenie" skarżącej przedmiotowej decyzji), podczas gdy decyzja została skarżącej doręczona po raz pierwszy dnia 15 września 2020 r.; c) błędnym uznaniu, że skarżąca została całkowicie pominięta w postępowaniu, w którym decyzja została wydana, mimo że skarżącej doręczono wydaną w tym postępowaniu decyzję; d) błędnym uznaniu, że termin na wniesienie odwołania od decyzji dla skarżącej biegł jak dla stron, którym decyzję doręczono, co oznaczać miałoby, że decyzji skarżącej nigdy nie doręczono, nieprzekraczalny termin do złożenia odwołania dla skarżącej był taki sam jak termin odwołania dla strony, której jako "ostatniej" (poza skarżącą) doręczono decyzję, podczas gdy wobec doręczenia decyzji skarżącej, po raz pierwszy, dnia 15 września 2020 r., to ona jest stroną, której jako ostatniej doręczono decyzję; e) w konsekwencji w/w nieprawidłowości błędnym uznaniu, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji, podczas gdy skarżąca wniosła odwołanie od decyzji w wynikającym z k.p.a. terminie, zgodnie z pouczeniem o prawie do odwołania zawartym w samej decyzji – co skutkowało naruszeniem interesu prawnego skarżącej, polegającym na pozbawieniu skarżącej, przez wadliwe postanowienie SKO, prawa do merytorycznego rozpoznania jej odwołania od decyzji przez SKO, a tym samym do rozpoznania sprawy skarżącej przez organ II instancji.
Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji w całości i przekazanie mu sprawy zainicjowanej przez wniesione przez skarżącą dnia 28 września 2020 r. odwołanie od decyzji do merytorycznego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje stanowisko w sprawie, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia go mocy wiążącej. Skarga okazała się zasadna.
Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – 14 dni od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej "k.p.a."). Liczenie terminu do wniesienia odwołania następuje według sposobu określonego w art. 57 § 1 k.p.a., a zatem termin do wniesienia odwołania rozpoczyna bieg następnego dnia po dniu, w którym decyzja została doręczona lub ogłoszona, zaś upływ ostatniego – czternastego dnia uważa się za koniec terminu. Termin do wniesienia odwołania jest terminem dla dokonania czynności przez stronę, bezwzględnie oznaczonym, ustawowym i zawitym, co oznacza, że wniesienie odwołania po terminie jest bezskuteczne (zob. A. Golęba, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 232-233).
Przytoczone reguły zorientowane są na sytuację typową i niejako zakładaną przez ustawodawcę, tj. sytuację, gdy nie ma wątpliwości co do skuteczności i daty doręczenia (ogłoszenia) decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma jednak właśnie ocena specyficznych okoliczności związanych z doręczeniem decyzji organu I instancji. Okoliczności te wynikają z akt sprawy i są zasadniczo bezsporne. Jedną ze stron postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta była A. Sp. z o.o. w K.. Zawiadomienie dla Spółki zostało skierowane na adres: "ul. N. [...]" (adres nieprawidłowy) – przesyłka wróciła do organu z adnotacją "zwrot – brak budynku, 4 marca 2020 r.". Przesyłka z decyzją organu I instancji również została ekspediowana na ten sam nieprawidłowy adres – i również wróciła z adnotacją "zwrot – brak budynku, 30 czerwca 2020 r." Otrzymawszy tę przesyłkę ze wspomnianą adnotacją, organ I instancji wysłał ją na prawidłowy adres Spółki (ul. W. [...]). Pod tym adresem przesyłka została odebrana przez uprawnionego pracownika w dniu 15 września 2020 r. Odwołanie Spółka złożyła w dniu 28 września 2020 r. (data nadania przesyłki w placówce pocztowej).
Oceniając powyższe okoliczności, organ odwoławczy uznał, że odwołującej się Spółce zaskarżona decyzja nie została doręczona i że Spółka w ogóle nie brała udziału w postępowaniu – wobec czego termin do wniesienia przez nią odwołania powinien być liczony zgodnie z koncepcją wypracowaną w odniesieniu do stron pominiętych przez organ I instancji. Z początkowych rozważań organu odwoławczego zdaje się przy tym wynikać supozycja jakoby przesłanie przesyłki z decyzją organu I instancji na nieprawidłowy adres było doręczeniem – wprawdzie wadliwym doręczeniem, ale jednak doręczeniem (pierwszym i niepodlegającym konwalidacji). Sąd w żadnym z wymienionych aspektów nie podziela stanowiska organu odwoławczego. Zdaniem Sądu, doszło do naruszenia art. 134 k.p.a.
W doktrynie i orzecznictwie rzeczywiście wypracowana została koncepcja, że termin do wniesienia odwołania dla pominiętej strony biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie, której najpóźniej decyzję doręczono (zob. A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 900 oraz powołane tam orzecznictwo). Dotyczy ona jednak sytuacji, gdy istnieje podmiot mający interes prawny w sprawie, który w ogóle nie został przez organ I instancji z takich czy innych przyczyn zidentyfikowany względnie którego legitymacja procesowa nie została przez organ I instancji uznana – oba przypadki znamienne są tym, że odnośnemu podmiotowi niejako w założeniu nie była i nie będzie doręczana decyzja. Wtedy też można mówić o świadomym lub nieświadomym pominięciu takiego podmiotu w postępowaniu. Tymczasem skarżąca była zidentyfikowaną stroną postępowania, organ I instancji uznawał legitymację procesową skarżącej, a także – co należy podkreślić – miał świadomość konieczności doręczenia decyzji skarżącej i wolę dokonania tego doręczenia.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie można twierdzić, że skarżąca była stroną "pominiętą" w postępowaniu i nie można stosować w odniesieniu do niej powołanej wyżej koncepcji. Słowem, termin do wniesienia odwołania dla skarżącej powinien być liczony zgodnie z regułą ogólną – od dnia skutecznego doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji.
Z kolei sytuacji polegającej na wysłaniu przesyłki zawierającej decyzję na nieprawidłowy adres (adres nieistniejącego budynku) i jej zwrocie przez operatora pocztowego ze stosowną adnotacją – nie sposób utożsamiać ze skutecznym doręczeniem, co więcej, nie sposób utożsamiać jej z jakimkolwiek doręczeniem. Do doręczenia – ani w sensie faktycznym, ani w sensie prawnym – wtedy po prostu w ogóle nie doszło. Nastąpiło ono dopiero z chwilą podjęcia przesyłki wysłanej na właściwy adres, tj. w dniu 15 września 2020 r.
Badając ponownie kwestię zachowania przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania organ obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona na rzecz skarżącej kwota 100 zł obejmuje uiszczony wpis od skargi.