Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania S. P., decyzją z dnia 12 kwietnia 2002 r znak: [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2002 r znak: [...] orzekającą o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów co do nieruchomości oznaczonej Nr działki [...] w obrębie 07 m. [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art.138 paragraf 2 kpa oraz art.7 "b" ust.2, art.20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne tj. z 2000 r Dz.U. Nr 100, poz.. 1086 z późn. zm.).
W uzasadnieniu decyzji napisano, że S. P. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2001 wystąpił o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów obrębu 07 miasta [...], polegającej na ujawnieniu go w rejestrze ewidencji gruntów obrębu 07 miasta Włoszczowa, jako właściciela w miejsce dotychczasowego wpisu jego osoby jako samoistnego posiadacza w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej numerem działki [...].Podstawę żądania dokumentował aktem notarialnym z dnia 9 grudnia 1929 r Nr [...], oraz postanowieniem Sądu Rejonowego we [...] z dnia [...] września 1999 sygn. [...], stwierdzającym, iż jest spadkobiercą po zmarłych rodzicach A. P. i W. P..
Starosta decyzją z dnia [...] lutego 2002 r wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów, w ten sposób, że w pozycji rejestrowej [...] prowadzonej dla działki [...] o pow. 0.1126 ha, wykreślił S. P. jako samoistnego posiadacza, a wpisał jako współwłaścicieli tej działki S. P. i H. L. za podstawę przyjmując akt notarialny z dnia [...].12.. 1929 Nr: [...] i postanowienie Sądu Rejonowego we [...] z [...] września 1999 r. Na tych dokumentach Starosta [...] oparł ustalenie, że nieruchomość z której powstała działka ewid. [...] nabyły na niepodzielną własność A. S. zam. P. i H. L., a S. P. wykazał swe następstwo po matce A. P. z d. S. Od decyzji odwołał się S. P. kwestionując stanowisko organu I instancji w powyższej sprawie i stojąc na stanowisku, że jest wyłącznym właścicielem działki.
Podejmując rozstrzygniecie uchylające w całości zaskarżoną decyzję i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy wskazał na następujące motywy.
Postępowanie przed organem I instancji toczyło się, bez udziału zainteresowanych stron, przez co naruszono art.28 kpa. Z akt sprawy i odwołania wynika bowiem, że H. L. jako wspówłaścicielka nieruchomości objętej aktem notarialnym, oraz S. S. jako właściciel części tej nieruchomości na podstawie aktu własności ziemi, nie żyją.
Po drugie zdaniem organu odwoławczego akt notarialny z 1929 r przedłożony bez załącznika graficznego w postaci mapy nawiązującej do ewidencji gruntów nie daje możliwości identyfikacji nieruchomości (pozostałej po sprzedaży w 1962 r przez matkę wnioskodawcy A. P. z domu S. aktem notarialnym [...] Skarbowi Państwa części jej nieruchomości), z odpowiadającą jej obecnie w ewidencji gruntów nieruchomością.
Wskazując na rejestracyjna funkcję operatu ewidencji gruntów, podkreślił organ odwoławczy, iż rozstrzygnięcia co do danych podmiotowych należą do sądów powszechnych, a ustalenie w postępowaniu ewidencyjnym właściciela działki w oparciu o akt notarialny 1929 bez uwzględnienia późniejszych zmian i aktów uznał za niedopuszczalne. Organ wskazał, że dalsze postępowanie winno się toczyć z udziałem stron po ich prawidłowym ustaleniu, a ocena zebranego materiału dowodowego winna uwzględniać okoliczności faktyczne wskazane w przepisie paragrafu 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego Budownictwa z 29.03.2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.Nr 38, poz. 454).Podkreślono także, że przepisy ewidencji gruntów nie posługują się pojęciem "samoistnego posiadacza ".
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego -Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na po wyższą decyzje złożył S. P.. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa, skarżący kwestionował jako niesłuszne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreślał, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, dlaczego nie może otrzymać wyrysu z mapy ewidencji gruntów a podanie dotyczyło identyfikacji działki [...] z aktem notarialnym.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że wniosek obejmował żądanie wprowadzenia zmiany podmiotowej w ewidencji, gdyż skarżący twierdził, że jest właścicielem działki 3805 i powoływał na tę okoliczność w/w dokumenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skargę wniesiono przed dniem 1 stycznia 2004 r do Naczelnego Sądu Administracyjnego i postępowanie w sprawie przed tym terminem nie zostało zakończone. Stosownie zatem do przepisu art.97 paragraf 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 3 paragraf 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), przedmiotem kognicji sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.. 1 paragraf 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U.Nr 153, poz.1269).W sprawowaniu tej kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 paragraf 1 ustawy o p. s. a.).
W świetle przepisów art.138 paragraf 1 i 2 kpa, organ odwoławczy jest organem merytorycznym właściwym do załatwienia sprawy, a odstępstwo od tej zasady wprowadza przepis paragraf 2 zd. 1 tego artykułu, według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.
Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oparta została właśnie na przepisie art.138 paragraf 2 kpa. Kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oznacza zatem przede wszystkim ocenę, czy istniały przesłanki do wydania decyzji typu kasacyjnego, a zatem czy merytorycznie załatwienie sprawy przez organ odwoławczy wymagało by istotnie uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Na tej płaszczyźnie kontroli skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Stosownie do przepisu art.2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) -rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami. Podmiotowy i przedmiotowy zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków określaj ą przepisy art.20 ustawy, oraz wydawanych na podstawie jej art.26 rozporządzeń wykonawczych.
Nośnikiem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, zgodnie z art. 24 ustawy jest tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Właściwe organy, Sądy i kancelarie notarialne przesyłają organowi prowadzącemu ewidencję, odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków (art.23). Natomiast zmiany danych objętych ewidencją, lecz nie wynikające z decyzji (orzeczeń, aktów notarialnych), zgłaszający je obowiązani są dokumentować dokumentami geodezyjnymi i kartograficznymi oraz innymi niezbędnymi do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów (art. 22 ust.2 i 3 ustawy) Powyższe regulacje wskazują, że ewidencja gruntów i budynków prowadzona w formie operatu ewidencyjnego, ma charakter informacyjny, a wprowadzenie zmian następuje na podstawie dokumentów (decyzji, orzeczeń, aktów notarialnych itd.) wytworzonych w zasadzie poza postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest wprowadzenie zmian.
Zgodnie z art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zwanej dalej ustawą, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Do tych pierwszych stosownie do przepisu art.20 ust. 1 pkt 1 w odniesieniu do gruntów należą informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Do informacji podmiotowych, według art. 20 ust. 2 pkt 1 należą informacje o właścicielu, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych o innych osobach fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Zawarty w Rozdziale 10 ustawy zawierającym przepisy przejściowe i końcowe, art.51 stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności wykazując się także osobę władającego.
Powyższe regulację oznaczają, że na płaszczyźnie podmiotowej ewidencja gruntów i budynków obejmuje w zasadzie informacje dotyczące tylko właściciela gruntu. Wyjątkowo tylko, ewidencja obejmuje, także dane o władającym, w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych, a w odniesieniu do innych gruntów, o władającym wówczas tylko, gdy nie jest wykazana własność gruntu tytułem własności. Trafnie organ odwoławczy podkreślał, że przepisy ustawy, nie posługują się pojęciem "samoistnego posiadacza", którym posługują się przepisy prawa cywilnego.
Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określa zasad prowadzenia ewidencji i wprowadzenia w niej zmian w postępowaniu ewidencyjnym. W czasie podejmowania decyzji, czyniły to przepis obowiązującego od dnia 3 czerwca 2001r Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) - zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z paragrafem 84 rozporządzenia, operat ewidencyjny. założony i prowadzony przed jego wejściem w życie, podlega bieżącej aktualizacji na zasadach określonych w tym rozporządzeniu, w takim zakresie w jakim aktualizacje tę umożliwia informatyczny system obsługujący bazę danych ewidencyjnych
Do zadań organu prowadzącego ewidencję należy w szczególności m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (paragrafu 44 pkt 2).Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 8 ustawy istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jej systematyczne utrzymanie w stanie aktualnym, tzn. odpowiadającym aktualnemu stanowi prawnemu lub faktycznemu jeśli ten stan podlega odzwierciedleniu w ewidencji.
Zarazem, istota postępowania ewidencyjnego jako mającego odzwierciedlać informacje o charakterze podmiotowym i przedmiotowym, sprzeciwia się samodzielnemu rozstrzyganiu przez organy ewidencji gruntów o tytule uprawnień do gruntu.Za wykształconą w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać zasadę, iż zmiany w ewidencji gruntów po stronie podmiotowej wpisuje się tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w dokumentach, którym przypisać można walor mocy dowodowej.(Por.np. wyrok NSA z 2001.11.06 II S.A. 2099/00.Lex Nr 82005, z 1999.04.07 II S.A. 119/99 Lex Nr 46215). 1998.10.15 II S.A. 810/90 Lex 41364 z 1998.01.19 II S.A. 1231/97 Lex Nr 41277), oraz walor aktualności.
Zasada systematycznej aktualizacji operatu ewidencji jako zbioru informacji o gruntach i budynkach, sprzeciwia się wprowadzeniu do ewidencji zmian polegających na wymianie danych ewidencyjnych na takie dane, które nie są już aktualne w czasie wydania decyzji.
Z tych przyczyn zaskarżona decyzja organu odwoławczego, uchylająca decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia była uzasadniona.
Wskazany już wcześniej przepis art. 22 ust. 3 ustawy, obligując osoby zgłaszające organowi zmiany w ewidencji gruntów, do dostarczenia na żądanie organu dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian. Zarazem przepisy paragrafu 46 ust.2 rozporządzenia, wskazują sytuacje, w których organ prowadzący ewidencję może z urzędu wprowadzić zmiany. Oznacza to, iż w wypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie wymiany danych ewidencyjnych na zgłaszającym żądanie zmiany spoczywa obowiązek przedłożenia dokumentów geodezyjnych i kartograficznych lub innych (np. tytułów własności), w zależności od charakteru żądanej zmiany.
Podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej stanowią dane z ewidencji gruntów a to zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2002 r Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.). Stosownie do postanowień paragrafu 28 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1122 z późn. zm.), dane dotyczące nieruchomości gruntowych i budynkowych wpisuje się w księdze wieczystej na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów lub innego dokumentu sporządzonego na podstawie przepisów o ewidencji gruntów i budynków, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zbiory dokumentów urządzone dla nieruchomości, które nie mają założonych ksiąg wieczystych albo których księgi wieczyste zaginęły lub uległy zmianie, prowadzi się nadal, do czasu założenia księgi (paragrafy 54 i 58).
Do prowadzenia zbiorów dokumentów w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym prowadzenia zbioru dokumentów stosuje się odpowiednio przepisy m. i n. dotyczące prowadzenia księgi i dokonywania wpisów ich treści. Oznacza to, że wyrys z mapy ewidencji gruntów oraz wypis z rejestru gruntów, stanowią dokumenty dające podstawę do oznaczenia w zbiorze dokumentów nieruchomości, która nie ma założonej księgi wieczystej.
Z treści odwołania skarżącego wynika, że już dnia [...] kwietnia 2001 otrzymał wyrys z mapy ewidencyjnej obrazujący dz. ewid. [...]. Z tego względu zasadnie przyjął organ odwoławczy, że przedmiotem odwołania było żądanie wprowadzenia zmiany podmiotowej przez uwidocznienie skarżącego jako wyłącznego właściciela tej działki.
Rację ma organ odwoławczy, że w postępowaniu ewidencyjnym skarżący nie przedłożył dokumentu w postaci orzeczenia sądu lub aktu notarialnego, z którego wynikało by, że jest wyłącznym właścicielem tej działki ewidencyjnej, a jak wyżej wskazano w postępowaniu ewidencyjnym nie jest, dopuszczalne prowadzenie takiego postępowania o ustalenie prawa własności.
Wskazano zarazem, słusznie, że przedmiotem aktu notarialnego z 1929 r było nabycie przez H. L. i A. S., " na wspólną i niepodzielną w równych częściach własność " udziału w nieruchomości. Przyjęcie zatem tego aktu jako podstawy wpisu do ewidencji, co do działki Nr [...], następowało bez udziału następców prawnych nieżyjącej od lat H. L., oraz osób (lub ich następców prawnych) co do których stwierdzono aktami własności ziemi nabycie części nieruchomości stanowiącej przedmiot aktu notarialnego z 1929 r. Decyzja organu I instancji wydana została w warunkach spełniających przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 paragraf 1 pkt 4 kpa), gdyby decyzja ta stała się ostateczna.
Prowadząc ponownie postępowanie musi organ I instancji rozważyć czy przedstawione przez skarżącego - jeśli będzie obstawał przy swym żądaniu - dokumenty dają podstawę do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów. Podtrzymanie żądania przez skarżącego winno skutkować wezwaniem do udziału w sprawie wszystkich osób mających przymiot strony tego postępowania.
Akt notarialny z 1962 r, potwierdza tylko, że nieruchomość, którą w 1929 r nabyły A. P. i H. S. (z d. L.) nie miała urządzonej księgi wieczystej, ani zbioru dokumentów (paragraf 1), oraz, że dla nabytych od nich przez Skarb Państwa działek [...] i [...] urządzono zbiór.dokumentów Nr [...]. Z treści aktu nie wynika natomiast tytuł prawny na podstawie, którego zbywające przypisywały sobie, że są właścicielkami: A. P. działka [...] a H. S. [...]. Ustalenie tej okoliczności nie może być przedmiotem postępowania ewidencyjnego.
Z tych przyczyn bezpodstawny jest zarzut skargi, że w postępowaniu odwoławczym żądanie wprowadzenia zmiany podmiotowej winno być uwzględnione.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).