Uzasadnienie
Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 24 września 2019 r., znak: [...]. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z 26 listopada 2018 r. K. W. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Zmiana sposobu użytkowania lokalu usługowego (kawiarni) na lokal mieszkalny, zlokalizowanego na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na części działki nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K.". Prezydent Miasta K. decyzją z 23 lipca 2019 r. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla tego zamierzenia. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. reprezentowana przez radcę prawnego K. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu zarzucono, że organ I instancji zaniechał ustalenia większości parametrów urbanistycznych oraz naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 24 września 2019 r., działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskrzoną decyzję organu I instancji.
W ocenie Kolegium, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu.
Podkreślono, że planowana inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania części obiektu budowlanego - lokalu usługowego na lokal mieszkalny. Z uwagi zatem na charakter inwestycji nie ulegną zmianie parametry inwestycji, takie jak linia zabudowy, powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a także gabaryty obiektu, w tym szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość do kalenicy oraz geometria dachu. Analizie poddana została jedynie funkcja istniejącej zabudowy. Z przeprowadzonego postępowania wynika, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, tj. nr [...],[...],[...] obr. [...]. Organ II instancji stwierdził zatem, że sporządzona w sprawie analiza architektoniczno - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.
Zaskarżona decyzja zawiera ponadto prawidłowo sporządzone załączniki. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów sporządziła analizę urbanistyczno-architektoniczną oraz projekt decyzji.
Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, a zarzuty odwołujących się w przedmiocie braku ustalenia konkretnych parametrów urbanistycznych uznało za niezasadne z uwagi na zakres planowanego zamierzenia. Podkreślono ponadto, że konstrukcja prawna regulacji z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego nie pozwala orzekającemu w sprawie organowi administracji publicznej na odmowę ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławcze zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja ta nie narusza w ocenie Kolegium Odwoławczego interesów osób trzecich.
Kolegium podniosło, że postępowanie przeprowadzono z uwzględnieniem wymogów procedury administracyjnej, stronom postępowania zapewniono czynny udział we wszystkich fazach postępowania. Decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona (spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a.), a z ustaleń organu I instancji wynika, że zamierzenie realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzuciła naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a. przez rezygnację z wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K., choć decyzja ta i postępowanie poprzedzające jej wydanie obarczone były wadami uzasadniającymi uchylenie decyzji w całości, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezastosowanie pomimo, że reprezentowana strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji, której wydanie wymagało spełnienia wszystkich przesłanek zawartych w powyższym przepisie, pomimo ich niespełnienia, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez rezygnację z uwzględnienia i rozważenia stanowiska reprezentowanej strony, art. 8 k.p.a. przez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady przekonywania, a także art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji.
Skarżąca wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że umknęło uwadze organu odwoławczego, że decyzja Prezydenta Miasta K. nie została skierowana do Wspólnoty, lecz do niektórych członków Zarządu Wspólnoty, traktowanych jako odrębne strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym organ odwoławczy nie uwzględnił, że w ocenianym postępowaniu doszło w istocie do spełnienia jednej z przesłanek wznowienia postępowania wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzenie powyższej przesłanki na etapie rozpatrywania odwołania powinno doprowadzić do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. tj. uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji tak, aby umożliwić reprezentowanej stronie wzięcie czynnego udziału także w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Obok naruszenia przepisów prawa administracyjnego procesowego wskazano także na naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego, co spowodowało wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, choć w analizowanym stanie faktycznym i prawnym nie zaistniały wszystkie przesłanki warunkujące możliwość wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora, tj. decyzji ustalającej warunku zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za nieusadnione.
Pismem z 3 lipca 2020 r. skarżąca Wspólnota uzupełniła skargę, podnosząc dodatkowo zarzut naruszenia art. 64 §2 k.p.a. poprzez niezastosowanie do oceny stanu sprawy. Skarżąca wskazała, że inwestor nie uzupełnił wszystkich braków wskazanych w wezwaniu organu I instancji 12 grudnia 2018 r., co powinno skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszelkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.
Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skarga okazała się niezasadna.
Przedmiotem skargi była decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu usługowego (kawiarni) na lokal mieszkalny, zlokalizowanego na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na części działki nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K..
Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz zasady prowadzenia postępowania w tej sprawie określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. 2020 r., poz. 293; dalej: u.p.z.p.). Na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Decyzję wydaje się po uzyskaniu wymaganych uzgodnień, o czym stanowi art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 ustawy, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.
Przesłanki wydania analizowanej decyzji określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stanowiący, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ właściwy do wydania decyzji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 Nr 164, poz. 1588). Wskazana analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi zatem podstawę do ustalenia parametrów nowej zabudowy.
Przechodząc do analizy zaskarżonej decyzji Sąd wskazuje już na wstępie, że ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ma faktycznie uproszczony charakter ze względu na zakres parametrów, które w wyniku realizacji tego zamierzenia inwestycyjnego ulegają zmianie. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że w tego rodzaju przypadku nie ulegają zmianie parametry, takie jak: linia zabudowy, powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a także gabaryty obiektu, w tym szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość do kalenicy oraz geometria dachu. W istocie weryfikacji wymaga przede wszystkim to, czy planowana inwestycja spełnia wymogi tzw. dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organ I instancji przeprowadził wszystkie czynności wymagane przepisami prawa dla ustalenia warunków zabudowy. Uzyskano stanowiska innych organów, przeprowadzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia, a projekt decyzji sporządziła osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów. Decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Z jej treści wynika jednoznacznie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy na działkach sąsiednich na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...]. Nie stwierdzono kolizji tej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a co za tym idzie, nie było podstaw do tego, by odmówić ustalenia warunków zabudowy. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Niezasadne okazały się również zarzuty dotyczące braku uczestniczenia skarżącej w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy, co miałoby stanowić wadę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji bezspornie uznał za stronę postępowania Wspólnotę Mieszkaniową [...] i podjął działania zmierzające do ustalenia podmiotów ją reprezentujących. W konsekwencji zawiadomił o postępowaniu członków zarządu Wspólnoty, tj. A. D., P. D., M. K. i K. S. (k. 175-201 akt adm.).
Następnie udział w tym postępowaniu zgłosił pełnomocnik Wspólnoty radca prawny K. P., przedkładając pełnomocnictwo udzielone 12 czerwca 2019 r. przez członków zarządu Wspólnoty – A. D. i P. D., w imieniu tejże Wspólnoty (k. 255-259 akt adm.). Pełnomocnikowi wspólnoty doręczono decyzję organu I instancji (k. 331 akt adm.). Od decyzji tej Wspólnota wniosła odwołanie. Kolegium nie zakwestionowało kręgu stron ustalonego przez organ I instancji. Sąd dostrzega wprawdzie rozbieżność w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w której treści wskazano, że odwołanie wnieśli A. D. i P. D., reprezentowani przez radcę prawnego K. P. (k. 350 akt adm.), podczas gdy w rozdzielniku do decyzji (k. 356 akt adm.) powyższe osoby zostały oznaczone jako "Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K.", zaś przy nazwisku K. P. znajduje się adnotacja – "pełn. Wspólnoty Mieszkaniowej [...] repr. przez Czł. Zarządu A. D. i P. D.".
Nieścisłość tę ocenia Sąd jako nieistotne naruszenie prawa, albowiem nie ma wątpliwości w przedmiotowej sprawie, że stroną postępowania administracyjnego w obu instancjach była skarżąca Wspólnota. Okoliczność ta została przyznana przez pełnomocnika Wspólnoty na rozprawie przed tut. Sądem (k. 50). Nie doszło zatem do sytuacji, w której skarżąca Wspólnota nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy.
Nie zostały ponadto naruszone przywołane w skardze przepisy art. 10 § 1, 8, 11, 7 i 77 k.p.a. stanowiące zasady ogólne postępowania administracyjnego. Nie naruszono również art. 64 §2 k.p.a. W okolicznościach sprawy dokumenty w postaci umów zawartych przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] z dostawcami mediów nie stanowiły obligatoryjnego elementu wniosku o ustalenie warunków zabudowy, o którym mowa w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji brak ich przedłożenia, wskutek wezwania o usunięcie braków formalnych wniosku, nie mógł stanowić podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, co prawidłowo wyjaśnił organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.