Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., decyzją z dnia 30 września 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) w związku z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 310 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez F.T. od decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia 26 czerwca 2020 r., znak [...], nakładającej na właścicieli działki nr ewid. [...] obr. [...] w L. – Zakład Usługowo - Produkcyjny "E." S.B., P.L. obowiązek wykonania prac, w celu zapobiegania powstawania szkód na działce nr ewid. [...] w obr.[...] F.T. do dnia 30 grudnia 2020 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia 26 czerwca 2020 r., znak: [...], Burmistrz Miasta L. orzekł w pkt 1 decyzji o nałożeniu na właścicieli działki w L. nr ewid. [...] obr. [...] – Zakład Usługowo - Produkcyjny "E." S.B., P.L. obowiązek wykonania prac w celu zapobiegania powstawania szkód na działce nr ewid. [...] w obr. [...], polegających na wykonaniu odprowadzenia napływającej wody opadowej do wlotu istniejącego przepustu pod fundamentem ogrodzenia wzdłuż ogrodzenia po działce nr ewid [...] obr. [...] od strony działki [...] obr.[...] F.T. w kierunku potoku S. alternatywnie wybierając jeden z wariantów z możliwością dopuszczenia mieszanego sposobu odprowadzenia wód opadowych częściowo fosą i częściowo korytkami lub rurą PCV z możliwością wyboru jednego z trzech wariantów podanych poniżej a to: 1) systemem rur PCV średnicy min. 200 ze spadkiem podłużnym min. 0,4% (ze wskazaniem na dodatkowe ułożenie rurociągu perforowanego średnicy 70 mm dla przejmowania wód gruntowych wzdłuż fundamentu ogrodzenia) lub 2) ściekiem z korytek betonowych o przekroju min 30 x 30 ze spadkiem min. 0,3% lub 3) rowem otwartym (fosą) o przekroju min 30 x 30 ze spadkiem podłużnym min. 0,2% przy akceptacji dopuszczenia mieszanego sposobu odprowadzenia wód opadowych częściowo fosą i częściowo korytkami lub rurą PCV. W pkt 2 decyzji ustalono termin wykonania prac w celu zapobiegania powstawania szkód na działce nr ewid. [...] w obr. [...] do dnia 30 grudnia 2020 r.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji stwierdził, iż w dniu 18 lutego 2020 r. F.T. zwrócił się pismem do Urzędu Miasta L. z interwencją w sprawie zalewania jego działki użytkowanej rolniczo wodami opadowymi, spowodowanego celowym zatkaniem przepustu łączącego jego działkę z działką Firmy E. Sp. J. W celu ustalenia stanu faktycznego odnośnie zalewania wodami opadowymi nieruchomości F.T., tj. działki nr ewid. [...] obr. 3, w dniu 19 czerwca 2019 r. zostały przeprowadzone oględziny w terenie z udziałem stron. Podczas oględzin na działce nr ewid. [...] obr. [...] dostrzeżono na uprawach ślad trwałej szkody, wcześniejszych obfitych opadów. Potwierdzono istnienie nieczynnego przepustu zamkniętego z powodu protestu sąsiada A.O.. Firma "E." S.B., P.L. potwierdziła informację, że zamknięcie przepustu odprowadzającego wody przy powstającym podczas budowy ogrodzeniu między działkami nr ewid. [...] obr.[...] i nr ewid. [...] obr. [...] – w całości wykonywanego na działce będącą własnością Spółki – było podyktowane tylko zapobieganiem zalewania wykonanego wykopu i wykonania odpowiedniego odprowadzenia wody zarówno opadowej, jak i powierzchniowej.
Przedmiotowy przepust w pierwotnym zamiarze miał być zlikwidowany zaraz po zakończeniu budowy ogrodzenia i nie jest prawdą jakoby przepust ten istniał wcześniej. Burmistrz Miasta L. postanowieniem, znak: [...], z dnia 9 września 2019 r. dopuścił dowód z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie w L. - działce nr ewid. [...] obr. [...] w wyniku wybudowania ogrodzenia przez właścicieli Zakładu Usługowo-Produkcyjnego "E." S.B., P.L. na działce [...] obr. [...] oraz uzyskania odpowiedzi, jakie należy podjąć czynności aby ewentualne naruszenie wyeliminować przy uwzględnieniu zgłaszanych szkód przez wnioskodawcę. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że przed wykonaniem ogrodzenia na działce Firmy "E." S.B., P.L., nr ewid. [...] obr. [...] odpływ wody odbywał się po działce nr ewid. [...] obr. [...] i w dolnej części po działce nr ewid. [...] obr. [...] rowem (ściekiem) kopanym w gruncie w kierunku potoku S..
Wskazano na bardzo istotny element w sprawie, a mianowicie na to, że wykonanie betonowego fundamentu ogrodzenia, będącego jednocześnie ekranem dla filtracji wody w gruncie bez odtworzenia ścieku odprowadzającego wodę spowodowało zmianę stosunków wodnych ze szkodą na działce F.T., polegającej na zmniejszeniu plonów w 2019 r. na powierzchni ok. 3 ary o co najmniej 50% oraz trudności w wykonywaniu zabiegów uprawowych w nawodnionym gruncie działki nr ewid. [...] obr. [...]. Organ zaznaczył, że powstały problem i jego rozwiązanie leży w całości po stronie Firmy E. S.B., P.L., która musi usunąć powód zalewania działki sąsiada. Burmistrz Miasta L. wskazał również, że postępowanie administracyjne potwierdziło szkodę i doprowadziło do przedstawienia sposobu rozwiązania problemu zalewania wodami opadowymi działki o charakterze rolniczym poprzez wykonanie odprowadzenia napływającej wody opadowej do istniejącego przepustu pod fundamentem ogrodzenia, wzdłuż ogrodzenia po terenie działki nr ewid. [...] obr.[...] od strony działki nr ewid. [...] obr.[...] w kierunku potoku S. po jednej lub po drugiej stronie ogrodzenia. Organ wskazał na możliwość wyboru najbardziej optymalnego wariantu sposobu wykonania w/w prac, nie narzucając metody rozwiązania zaistniałego problemu.
Od decyzji Burmistrza Miasta L. odwołanie wniósł F.T., podnosząc, iż jak wynika z wypowiedzi właścicieli firmy E. odprowadzanie wody miałoby przebiegać przy granicy działki nr ewid. [...], ale po jego działce, na co stanowczo nie wyraża zgody. Wyjaśnił, że najbardziej odpowiednim rozwiązaniem byłoby odprowadzanie wody po drugiej stronie ogrodzenia, ponieważ jest tam grunt, na którym nie jest nic usytuowane, wykaszana jest jedynie trawa, zaś jego działka jest użytkowana rolniczo. Dodał również, że to nie prawda, że przepust był wykonany przed budową ogrodzenia, gdyż chcąc obsuszyć plac budowy wystarczyło zrobić fosę. Przepust powstał w trakcie budowy ogrodzenia i jest zrobiony trwale z rur plastikowych grubościennych.
Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 30 września 2020 r., którą utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, zreferował przebieg postępowania i ustalenia organu I instancji, przytoczył i wyjaśnił art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne – i ocenił, że niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności zostały ustalone w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Analizie poddano materiał dowodowy, w tym ustalenia poczynione przez organ I instancji podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 19 czerwca 2019 r., dowody z opinii biegłego z września-października 2019 r. oraz odpowiedzi biegłego na zarzuty stron do opinii z dnia 27 września 2019 r. i 20 stycznia 2020 r., a także dokumentacji zdjęciowej, jak również oświadczenia stron postępowania. W oparciu o te dowody ustalono, że przed wykonaniem ogrodzenia na działce Firmy "E." S.B., P.L., nr ewid. [...] obr. [...] odpływ wody odbywał się po działce [...] obr.[...] i w dolnej części po działce [...] obr. [...] rowem (ściekiem) kopanym w gruncie w kierunku potoku S..
Wykonanie betonowego fundamentu ogrodzenia, będącego jednocześnie ekranem dla filtracji wody w gruncie bez odtworzenia ścieku odprowadzającego wodę, spowodowało zmianę stosunków wodnych ze szkodą na działce F.T., polegającej na zmniejszeniu plonów w 2019 r. na powierzchni ok. 3 arów o co najmniej 50% oraz trudności w wykonywaniu zabiegów uprawowych w nawodnionym gruncie działki nr ewid. [...] obr.[...]. Postępowanie administracyjne pozwoliło zatem na stwierdzenie istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy wybudowaniem jednolitego ogrodzenia działki przez Firmę E. S.B., P.L., a szkodą powstałą na działce wnioskodawcy F.T.. Postępowanie administracyjne doprowadziło również do przedstawienia sposobu rozwiązania problemu zalewania wodami opadowymi działki o charakterze rolniczym poprzez wykonanie odprowadzenia napływającej wody opadowej do istniejącego przepustu pod fundamentem ogrodzenia, wzdłuż ogrodzenia po terenie działki nr ewid. [...] obr.[...] od strony działki nr ewid. [...] obr.[...] w kierunku potoku S. po jednej lub po drugiej stronie ogrodzenia.
Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, organ I instancji wskazał na możliwość wyboru najbardziej optymalnego wariantu sposobu wykonania przedmiotowych prac, nie narzucając metody rozwiązania zaistniałego problemu.
Nawiązując do odwołania, organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek zawarty w kwestionowanej decyzji winien być zrealizowany przez Zakład Usługowo- Produkcyjny "E." S.B., P.L. po terenie działki nr ewid. [...] obr [...], co wynika wprost z jej treści. Nadto nie kwestionuje tego sam zobowiązany, co zresztą zawarł w treści pisma z dnia 11 września 2020 r. skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.. Zatem zarzut zawarty w odwołaniu, iż obowiązek wynikający z kwestionowanej decyzji Burmistrza Miasta L., tj. odprowadzanie wody miałoby przebiegać po działce odwołującego się, nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowana decyzja, wbrew twierdzeniom odwołującego, w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, iż obowiązek wykonania nałożonych nią prac ma nastąpić po działce firmy "E." S.B., P.L..
Natomiast podniesiona przez odwołującego kwestia, iż to nie prawda, że przepust był wykonany przed budową ogrodzenia, gdyż chcąc obsuszyć plac budowy wystarczyło zrobić fosę – nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Jak wynika z akt sprawy, bezspornym jest fakt, iż wybudowane przez firmę E. ogrodzenie, tworząc zaporę dla swobodnie spływającej wody opadowej spowodowało szkodliwe oddziaływanie na grunt F.T.. Równocześnie Burmistrz Miasta L. wskazał na możliwość wyboru najbardziej optymalnego wariantu sposobu zapobiegania powstawaniu szkód w przyszłości. Organ odwoławczy stwierdził również, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało prawidłowo przeprowadzone.
Pismem z dnia 2 listopada 2020 r. F.T. złożył skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N., wnosząc o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 11, 12, 13 k.p.a. przez niedążenie do polubownego załatwienia sprawy – przyjęcie w rozstrzygnięciu sprawy jednoznacznie stanowiska firmy E., co zawiera decyzja Burmistrza Miasta L., przez sprowadzenie wody na działkę skarżącego nr [...] ze szkodą dla skarżącego.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż – w jego ocenie – decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. jest szkodliwa i krzywdząca, ponieważ woda nigdy nie była odprowadzana przez działkę skarżącego nr [...], na dowód czego skarżący dołączył oświadczenie A.O. z dnia 27 października 2020 r. poprzedniego właściciela działki [...]. Najbardziej odpowiednim rozwiązaniem byłoby odprowadzenie wody po drugiej stronie ogrodzenia, ponieważ jest tam grunt, na którym nie jest nic usytuowane, wykaszana jest jedynie trawa, zaś działka skarżącego jest użytkowana rolniczo. Gdy właściciele firmy E. kupowali działkę, to woda rozlewała się po niej, więc wiedzieli jakie mogą być tego następstwa. Gdy była Komisja z Urzędu Miasta L., skarżący dążył do porozumienia i oświadczył, że jeżeli właściciele firmy E. przejmą wodę od swojej strony ogrodzenia, to skarżący ich przepuści z odwodnieniem w końcówce swojej działki, lecz ta propozycja nie została przyjęta, więc skarżący również się z niej wycofał.
Pierwotnym zamiarem właścicieli firmy E. było przyjęcie wody od swojej strony ogrodzenia, na co wskazuje fakt wykonania stałego przepustu z rur plastikowych grubościennych, który później został zabetonowany. Ogrodzenie zostało wykonane, gdy budynek zakładu był już wybudowany.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ustosunkował się również do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. O oddalenie skargi w piśmie z dnia 28 stycznia 2021 r. wniósł także uczestnik postępowania, podkreślając w szczególności, że określony w zaskarżonej decyzji obowiązek został terminowo wykonany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.
Materialnoprawnym punktem odniesienia w niniejszej sprawie jest art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej pr.wod.). Zgodnie z tym przepisem: 1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
- 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie.
- 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
- 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
- 4. Nakaz, o którym mowa w ust. 3, nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane.
- 5. Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Celem tego przepisu jest zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych na gruntach, zakaz ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach, jeśli może to szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie. Działaniami właściciela gruntu, powodującymi "zmiany stanu wody na gruncie" w rozumieniu powołanego przepisu są tylko takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. W orzecznictwie wskazywano typowe przypadki działań, które mogą spowodować odnośną zmianę stanu wody na gruncie – takie jak: zmiana naturalnego ukształtowania terenu, wykonanie robót budowlanych polegających np. na wybetonowaniu działki, wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości. Przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 234 ust. 3 pr.wod., są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. A zatem, aby wydać decyzję na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy – Prawo wodne konieczne jest ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i, po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Badanie w toku postępowania administracyjnego tej drugiej przesłanki staje się potrzebne dopiero wtedy, gdy w sposób pozytywny zostanie zweryfikowana pierwsza. Orzekające w niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo zidentyfikowały podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia i dokonały jej prawidłowej wykładni. Podstawa ta została przytoczona i wyjaśniona w uzasadnieniach decyzji.
Zdaniem Sądu, jako wyczerpujące i w pełni prawidłowe należy ocenić poczynione przez organy ustalenia faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia. Prawidłowo ustalono, że przed wykonaniem ogrodzenia na działce Firmy E. S.B., P.L., nr ewid. [...] obr. [...], odpływ wody odbywał się po działce [...] obr. [...] i w dolnej części po działce [...] obr. [...] rowem (ściekiem) kopanym w gruncie w kierunku potoku S.. Wykonanie betonowego fundamentu ogrodzenia, będącego jednocześnie ekranem dla filtracji wody w gruncie bez odtworzenia ścieku odprowadzającego wodę, spowodowało zmianę stosunków wodnych ze szkodą na działce F.T., polegającej na zmniejszeniu plonów w 2019 r. na powierzchni ok. 3 arów o co najmniej 50% oraz trudności w wykonywaniu zabiegów uprawowych w nawodnionym gruncie działki nr ewid. [...] obr. [...]. Jako niewątpliwy jawi się związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy wybudowaniem jednolitego ogrodzenia działki przez Firmę E. S.B., P.L. a szkodą powstałą na działce wnioskodawcy F.T.. Okoliczności te wyczerpują hipotezę normy z art. 234 pr.wod. i stanowiły podstawę do jej konkretyzacji – co w niniejszej sprawie jest w gruncie rzeczy bezsporne.
W ocenie Sądu, nie ma również, wbrew twierdzeniom skargi, podstaw do kwestionowania części dyspozytywnej decyzji, tj. treści nałożonych nią obowiązków. Organ określił trzy warianty odprowadzenia wody: 1) systemem rur PCV średnicy min. 200 ze spadkiem podłużnym min. 0,4% (ze wskazaniem na dodatkowe ułożenie rurociągu perforowanego średnicy 70 mm dla przejmowania wód gruntowych wzdłuż fundamentu ogrodzenia) lub 2) ściekiem z korytek betonowych o przekroju min 30 x 30 ze spadkiem min. 0,3% lub 3) rowem otwartym (fosą) o przekroju min 30 x 30 ze spadkiem podłużnym min. 0,2% przy akceptacji dopuszczenia mieszanego sposobu odprowadzenia wód opadowych częściowo fosą i częściowo korytkami lub rurą PCV. Rozwiązania te nawiązują do ustaleń poczynionych przez biegłego, jawią się jako funkcjonalnie uzasadnione – realizują cel w postaci "zapobiegania szkodom".
Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, w świetle decyzji odwodnienie ma być poprowadzone wzdłuż ogrodzenia po działce nr [...] od strony działki skarżącego – a nie po działce skarżącego. Ze skargi wynika, że skarżący preferowałby inne rozwiązanie, a mianowicie przeprowadzenie odwodnienia "po drugiej stronie ogrodzenia, ponieważ jest tam grunt, na którym nie jest nic usytuowane, wykaszana jest jedynie trawa, zaś działka skarżącego jest użytkowana rolniczo". Zdaniem Sądu, niespełnienie tego oczekiwania skarżącego nie może być podstawą do kwestionowania decyzji, innymi słowy, nie podstaw do narzucenia zobowiązanemu rozwiązania polegającego na przesunięciu odwodnienia w głąb jego działki. W tym kontekście trzeba podkreślić, że ogrodzenie jest oddalone od granicy działek, a zatem istnieje pas gruntu (działki nr [...]) pomiędzy ogrodzeniem a działką skarżącego. Zgodzić się należy z organem odwoławczym również co do tego, że podnoszone przez skarżącego kwestie związane z wykonaniem przepustu nie mają znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.