Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Wieliczce pismem z dnia 20 grudnia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXIX/415/17 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Niepołomice w 2017 r. Jako podstawę prawną zaskarżenia Prokurator wskazał art. 8 § 1 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).
Prokurator podał, że zaskarża odnośną uchwałę w zakresie obejmującym treść: § 2 ust. 4, 9, 10 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Niepołomice na rok 2017, stanowiącego załącznik do Uchwały Rady Miejskiej w Niepołomicach Nr XXIX/415/17 z dnia 30 marca 2017 r. dotyczących określenia pojęć "schroniska, zwierzęta bezdomne, zwierzęta domowe"; § 7 Programu dotyczącego opieki nad wolno żyjącymi kotami; § 8 Programu dotyczącego wskazania konkretnego podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta; § 11 ust. 1 Programu dotyczącego skonkretyzowania sposobu realizacji obowiązku usypiania ślepych miotów.
Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w § 7 Programu zagadnień dotyczących opieki nad wolno żyjącymi kotami, miejsc dokarmiania kotów; art. 11 a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w § 8 Programu pomimo takiego obowiązku ustawowego, podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt; art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w § 11 Programu sposobów realizacji obowiązku usypiania ślepych miotów zwierząt. W związku z tymi zarzutami, powołując się na art. 147 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w Wieliczce wskazał w szczególności, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, posiada tzw. cechę ogólności - generalności, określa adresata poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania ich bezdomności.
Następnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prokurator zaprezentował pogląd, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego, poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależną ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzi do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. Jak każdy akt prawa miejscowego uchwała taka nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencje, w tym zwłaszcza integrować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów.
Przechodząc do podniesionych w skardze zarzutów, Prokurator wskazał, że jednym z obligatoryjnych elementów, który powinna zawierać Uchwała Rady Miejskiej jest regulacja w zakresie odławiania bezpańskich zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 3 Ustawy o ochronie zwierząt) § 8 Programu stanowi m.in., że odławianie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy realizuje podmiot posiadający odpowiednie kwalifikacje i sprzęt oraz legitymujący się podpisaną z Gminą umową na świadczenie usług związanych z odławianiem tych zwierząt. Pomimo rozbudowanej regulacji w tym zakresie, cechuje się ona dużym stopniem ogólnikowości. W uchwale nie wskazano konkretnego podmiotu odpowiedzialnego za odławianie bezpańskich zwierząt na terenie gminy, a jedynie ma być to podmiot o odpowiednich kwalifikacjach, dysponujący odpowiednim sprzętem oraz legitymujący się podpisaną z Gminą Umową. W tym zakresie został naruszony art. 11a ust. 2 pkt. 2 ustawy o ochronie zwierząt.
Zaskarżony Program w § 7 stanowi, że sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym opieki lekarskiej oraz ich dokarmianie realizuje Gmina poprzez podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolno żyjących, współpracę z zakładami leczniczymi dla zwierząt, w przypadkach istniejącej potrzeby podjęcia leczenia kotów wolno żyjących (wydawanie zleceń na ich leczenie i pokrycie kosztów tego leczenia z budżetu Gminy), współpracę z opiekunami kotów wolno żyjących, zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom. Przepis ten pozostaje na wysokim poziomie ogólności, nie odnosi się wprost do konkretnego działania, nie wskazuje konkretnego miejsca dokarmiania kotów. Program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jako akt kierownictwa wewnętrznego, powinien zawierać przepisy, które wskazywałyby kierunek działania organu wykonawczego gminy.
Zatem w sposób istotny naruszony został art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt. Uchwała nie wypełnia również dyspozycji art. 11 ust. 2 pkt. 6 ustawy o ochronie zwierząt. Brak jest bowiem uregulowań dotyczących wskazania konkretnego lekarza weterynarii odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów. W § 11 Programu wskazano ogólnikowo, że usypianie ślepych miotów zwierząt realizują m.in. schroniska poprzez dokonywanie przez lekarza weterynarii tych zabiegów. Zapis ten należy ocenić krytycznie. Brzmienie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt wskazuje, że rada gminy (miasta) w przedmiotowym programie musi określić szczegółowo sposób realizacji wskazanych w ustawie zadań, w tym oprócz odławiania bezdomnych zwierząt, ich sterylizacji albo kastracji, także w zakresie usypiania ślepych miotów zwierząt.
Prokurator zwrócił także uwagę na to, że Rada Miejska w Niepołomicach w § 2 ust. 4, 9, 10 Programu, zawarła definicję schroniska, zwierząt bezdomnych oraz zwierząt domowych, które są powtórzeniami definicji wspomnianych w art. 4 pkt 16, 17, 25 ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. 2016 r. poz. 283) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. W orzecznictwie akcentuje się, że nie można uchwalą regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującym prawie, w szczególności uchwała Rady Miejskiej (Gminy) nie może regulować materii unormowanej ustawą.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Niepołomice wniosła o oddalenie skargi w całości, przytaczając argumentację prawną w dużej mierze zbieżną z tą, która została zaprezentowana w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 października 2017 r., II SA/Kr 902/17, CBOSA. Ustosunkowując się do zarzutów sformułowanych w skardze, organ wskazał w szczególności, że obowiązek wskazania "konkretnego podmiotu" został przez ustawodawcę wyraźnie przewidziany tylko w art. 11 ust. 2 pkt 7 ustawy, stanowiącym o wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich (zaskarżona uchwała wymóg ten spełnia). Wnioskowanie a contrario pozwala przyjąć, że w pozostałym zakresie takiego obowiązku nie ma. Szczegóły biologiczno - techniczne odławiania bezdomnych zwierząt i usypiania ślepych miotów nie powinny być regulowane przez organ uchwałodawczy gminy, gdyż w tej mierze kierować się należy zasadami ustawy, wskazaniami wiedzy weterynaryjnej oraz przepisami szczególnymi.
Istotne jest przy tym, że powiązane z powinnością upoważnienie ustawowe organu do wydania aktu prawa miejscowego wynikające z art. 11a ustawy ma charakter ogólny – ustawodawca wskazał jedynie określone kwestie, które mają być uregulowane uchwałą, nie determinując konkretnych rozwiązań normatywnych ani nawet stopnia ich szczegółowości. Brak jest zatem podstaw do uznania, że organ zobowiązany był w uchwale sprecyzować sposób realizacji obowiązków, o których mowa. W odniesieniu do zarzutów niekompletności regulacji uchwały w aspekcie przedmiotowym przez niewskazanie w § 7 uchwały zagadnień dotyczących opieki nad wolno żyjącymi kotami oraz poprzez niewskazanie miejsc dokarmiania kotów, organ wskazał, że kwestionowany przepis odnosi się do zagadnienia opieki nad wolno żyjącymi kotami, stanowiąc, że "Sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym opieki lekarskiej oraz ich dokarmianie realizuje Gmina poprzez podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolno żyjących, współpracę z zakładami leczniczymi dla zwierząt, w przypadkach istniejącej potrzeby podjęcia leczenia kotów wolno żyjących (wydawanie zleceń na ich leczenie i pokrycie kosztów tego leczenia z budżetu Gminy), współpracę z opiekunami kotów wolno żyjących, zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom.
Tym samym, w ocenie organu, wypełniona została delegacja ustawowa (art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy), w zakresie której mieści się w szczególności zapewnienie w trudnych okresach niezbędnego wyżywienia, nie mieści się zaś wskazanie konkretnych miejsc dokarmiania kotów, ochrony przed niesprzyjającymi warunkami klimatycznymi, jak również podstawowa opieka weterynaryjna.
W odniesieniu do zarzutu powtórzenia w § 2 ust. 4, 9, 10 uchwały postanowień art. 4 pkt 16, 17, 25 ustawy (definicje "schroniska", "zwierząt domowych" oraz "zwierząt bezdomnych"), organ wskazał, że jakkolwiek – co do zasady – powtórzenia regulacji ustawowych w aktach prawa miejscowego stanowią uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic, są w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (tak S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Przyjmując dopuszczalność powtórzeń we wskazanych warunkach, podnieść należy, że zaskarżona uchwała warunki te spełnia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, dalej "u.s.g."). Zgodnie z u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148).
Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. (który, notabene, w niniejszym postępowaniu, choćby z uwagi na podmiot wnoszący skargę, w założeniu nie ma zastosowania). Nie będąc związany granicami skargi Sąd ma więc obowiązek poddania kontroli całej uchwały.
W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;
2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;
3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego;
4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wprawdzie nie w sposób oczywisty, ale spełnia te kryteria (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2017 r., II SA/Kr 1036/17, oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo).
Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1840, dalej "u.o.z."), który upoważnia i zarazem zobowiązuje radę gminy do jej podjęcia. Uchwała ta została zatem podjęta przez właściwy organ i ma podstawę prawną. Mając na uwadze powyższe, bacząc również na zarzuty skargi, należało rozważyć, czy zaskarżona uchwała nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, oraz – patrząc niejako z drugiej strony – czy jest kompletna, gdy idzie o obligatoryjne elementy wskazane w art. 11a u.o.z. W ocenie Sądu, treść zaskarżonej uchwały mieści się w granicach upoważnienia ustawowego i nie zawiera postanowień, które można by uznać za sprzeczne z art. 94 Konstytucji RP.
Obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Zgodnie z tym przepisami odnośny program obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt;
- 9) wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Fakultatywne elementy programu określone zostały w art. 11a ust. 3 i 3 a u.o.z. i są nimi: plan znakowania zwierząt i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt.
Zaskarżona uchwała zawiera wszystkie wyżej wymienione elementy obligatoryjne, zostały one zamieszczone w kolejnych paragrafach, począwszy od szóstego: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt – § 6; opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie – § 7; odławianie bezdomnych zwierząt – § 8; obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt – § 9; poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt – § 10; usypianie ślepych miotów – § 11; wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich – § 12 w zw. z § 3 pkt 5; zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt – § 13; wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków – § 15. Nadto uchwała zawiera element fakultatywny w postaci planu znakowania zwierząt (§ 5) oraz postanowienia dotyczące edukacji mieszkańców.
Tych ostatnich postanowień ustawa wyraźnie wprawdzie nie przewiduje, ale ich dopuszczalności niepodobna kwestionować, zawłaszcza po zmianie brzmienia zdania wstępnego w art. 11a ust. 2 ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2102). Zmiana ta weszła w życie w dniu 6 stycznia 2017 r., a polegała na dodaniu słów "w szczególności".
Wobec powyższego kwestią sporną może być nie tyle to, czy zaskarżona uchwała zawiera obligatoryjne elementy, ile to, czy regulacje w nich zawarte są wystarczająco szczegółowe i precyzyjne. W ocenie Sądu, odpowiedź na to pytanie powinna być pozytywna.
Sąd podziela pogląd, że obowiązek wskazania "konkretnego podmiotu" został przez ustawodawcę wyraźnie przewidziany tylko w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., stanowiącym o wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Wnioskowanie a contrario pozwala przyjąć, że w pozostałym zakresie takiego obowiązku nie ma, a w każdym razie obowiązek taki nie może być traktowany jego bezwzględny w tym sensie, by jego spełnienie miało zawsze warunkować legalność przyjętego rozwiązania. W ocenie Sądu, niewskazanie w § 8 Programu konkretnego podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt nie stanowi o jego wadliwości. Wspomniany § 8 Programu nie narusza zatem art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. Podobnie niewskazanie konkretnego lekarza weterynarii odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów zwierząt nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 11 ust. 2 pkt 6 u.o.z.
Paragraf 7 Programu, jak już wspomniano, reguluje zagadnienie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. W ocenie Sądu, nie ma uzasadnienia zarzut, że postanowienia tego paragrafu naruszają art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z – wspomniany przepis nie wymaga wskazania konkretnych miejsc dokarmiania kotów.
W ocenie Sądu, zasadne jest stanowisko, że szczegóły biologiczno-techniczne takich czynności jak usypianie ślepych miotów zwierząt nie muszą, a nawet nie powinny być regulowane przez organ uchwałodawczy gminy, gdyż w tej mierze należy kierować się wskazaniami wiedzy weterynaryjnej, zasadami ustawy o ochronie zwierząt oraz przepisami szczególnymi. Implikuje to bezzasadność sformułowanego w skardze naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z.
W tym kontekście zauważyć też trzeba, że upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego wynikające z art. 11a u.o.z. rzeczywiście ma charakter ogólny – ustawodawca wskazał jedynie określone kwestie, które mają być uregulowane uchwałą rady gminy, nie determinując konkretnych rozwiązań normatywnych ani nawet stopnia ich szczegółowości. Rozwiązania te poddają się zatem ocenie teleologicznej, natomiast wymykają się – zasadniczo – spod oceny legalnościowej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 października 2017 r., II SA/Kr 902/17, CBOSA).
Wskazywane w skardze "powtórzenie" w § 2 ust. 4, 9, 10 uchwały postanowień art. 4 pkt 16, 17, 25 u.o.z. (definicje "schroniska", "zwierząt domowych" oraz "zwierząt bezdomnych"), zdaniem Sądu, nie niesie za sobą niebezpieczeństwa zmiany intencji prawodawcy ani nie wprowadza do obrotu prawnego nowej bądź zniekształconej normy prawnej, a zarazem znajduje uzasadnienie w dążeniu do zwiększenia komunikatywności tekstu prawnego. Wspomniane postanowienia § 2 trudno zatem uznać za naruszające prawo. Argumentacja w tej mierze zawarta w odpowiedzi na skargę jawi się jako przekonująca.
Dodać trzeba, że ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 6). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.