Uzasadnienie
Na podstawie uchwały Rady Miasta w G. z dnia [...] czerwca 2000r. nr [...] (zmienionej uchwałą Rady Miasta w G. z dnia [...].09.2004r., nr [...]) przystąpiono do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla Miasta G. Projekt planu zagospodarowania przestrzennego Miasta G. - Plan nr 3 - III etap został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 28 kwietnia 2003r. do 28 maja 2003r.
W dniu 12 maja 2003r. (pismem z daty 9.05.2003r.) zarzut do powyższego projektu wnieśli K.G. i R.G. Napisali oni, że odnośnie działki nr "1" przeznaczenie tego terenu w projekcie planu na zieleń miejską pojawiło się już w chwili wywłaszczenia ich z posiadłości i przez 30 lat użytkowania "przez Władze Miejskie nic tam nie zrobiono." Przeciwnie -teren został zdewastowany, zwiększono stromiznę stoku i "zamienił się w miejsce wysypywania śmieci i załatwiania potrzeb fizjologicznych. (...) Nieliczne nasadzenia krzewów dokonano dopiero wtedy, gdy rozpoczęliśmy starania o zwrot niesłusznie i niepotrzebnie wywłaszczonej nieruchomości. (...) Projektant zakazując zabudowy potwierdził tylko całkowitą nieznajomość terenu, ponieważ właśnie w tym miejscu istnieje pewne naturalne zagłębienie, które znakomicie nadaje się do wypełnienia odpowiednim budynkiem, związanym architektonicznie z Dworem K. i istniejącą zielenią.
Przypominamy, że chodzi tu o część pod Szkołą Muzyczną, zwróconą zresztą ślepą ścianą w stronę ulicy L." W konsekwencji skarżący zarzucają całkowity brak koncepcji zagospodarowania tego terenu poza zakazem zabudowy oraz nieznajomość terenu, wykazaną przez projektanta. Dlatego domagają się uczciwego przeanalizowania obecnego projektu planu, uwzględnienia praw i interesów skarżących, tak by było możliwe zabudowanie ich działki budynkiem mieszkalnym.
Rada Miasta w G. uchwałą z dnia [...] września 2004r. Nr [...] odrzuciła powyższy zarzut. W § 2 uchwały stwierdzono, że "ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miasto G. - Plan nr 3" dotyczące działki nr ewid. "1", będącej własnością Pani K.G. i Pana R.G. nie stanowią o naruszeniu prawa, gdyż są one oparte na obowiązujących przepisach." W uzasadnieniu zaś tej uchwały napisano, że przedmiotowe działki zarówno w projekcie planu "G. - Plan nr 3", jak i w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miasta z 1991r. oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego znajdują się z zasięgu strefy ochrony konserwatorskiej i strefie nadzoru archeologicznego oraz w terenach zielem urządzonej bez możliwości realizacji obiektów kubaturowych. "Również w opracowanym dla potrzeb planu opracowaniu ekofizjograficznym obszar obejmujący skarpę Starówki G., na której zlokalizowana jest wnioskowana działka wykluczony jest z zainwestowania podlegającego ochronie obiektu wpisanego do rejestru zabytków tj. Dworu K. w strefie ekspozycji widokowej w/w obiektu." Sam projekt uzyskał wymagane prawem uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, "który w trakcie uzgodnień szczególną uwagę zwracał na obszar starówki oraz chronionych z mocy ustawy o ochronie dóbr kultury obiektów w krajobrazie." Przywołany został także wyrok NSA z 28.07.1994r., "w którym sąd orzekł, iż ocena, czy zabudowa przyczyni się do zeszpecenia otoczenia lub widoku na zabytek, należy wyłącznie do organów ochrony zabytków.
Z tego również względu, teren całej skarpy objęty jest zakazem zabudowy, a jedynie możliwe jego zagospodarowanie związane być może z realizacja zieleni urządzonej - kępowe nasadzenia krzewów ozdobnych." W drugiej części uzasadnienia wskazano także przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o ochronie dóbr kultury i ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiących podstawę prawną dla przyjętych w projekcie planu ustaleń.
W dniu 2 listopada 2004r. K.G. i R.G. skierowali na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o jej uchylenie i zarzucając, że "wszelkie ustalenia zawarte w powołanym wyżej planie "miasto G. - Plan nr 3" naruszają nasze prawo własności do tej działki ciężko i przez wiele lat odzyskiwanej od miasta. Nasze zamiary pobudowania na tej parceli zgodnie z prawem o kształcie, wymiarach, kubaturze wyglądzie zewnętrznym dostosowanym do otoczenia w żadnym przypadku nie kolidują z ustaleniami planu, ochroną walorów krajobrazowych starówki pomimo tego, że działka znajduje się w bliskim sąsiedztwie podlegającego ochronie obiektu wpisanego do rejestru zabytków tj. Dworu K. w strefie ekspozycji widokowej w/w obiektu." Argumentacja skargi była uszczegóławiana w pismach procesowych K.G. z dnia 28.10.2004r. i 28.11.2005r.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Miejskiej G. wniósł o jej oddalenie, powtarzając w znaczącej części i uszczegóławiając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wskazał również, iż u podnóża skarpy przebiega "ruchliwa trasa komunikacyjna tj. droga wojewódzka - klasy głównej, oznaczona w projekcie planu symbolem l.KUg, co dodatkowo (...) wyklucza z zainwestowania wymienione w treści zarzutu i skargi działki." W pasie drogowym zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego."
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Po pierwsze proces planistyczny składa się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służą odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodzi do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organu gminy mają prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuacje jego nieruchomości), a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowi wyraz stanowiska organów Gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywiera ona skutków prawnych w obrębie samego planu.
Taka uchwała podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w specjalnym trybie (art.24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie może jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (mamy tu jeszcze do czynienia z projektem planu, a nie z gotowym planem), ale jej przedmiotem może być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut.
Następnie dopiero dochodzi do sporządzenia planu i uchwała o planie podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.
Po drugie Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r., Dz.U. nr 153, póz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłaszane zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działają dowolnie.
Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania.
W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę powyższe założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie odpowiada wyżej wskazanym wymogom. Art. 24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na radę gminy rozpatrującą zarzut obowiązek ustosunkowania się do treści zarzutu oraz wskazania przyczyn odrzucenia zarzutu. Winno być ono nie tylko merytorycznie trafne, lecz również winno korespondować z postawionymi zarzutami. Z powyższych względów uzasadnione jest sięganie do wymogów zawartych w art.107 § 3 k.p.a. dla określenia wymaganych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego, o którym mowa w cyt. wyżej przepisie. Wymóg zamieszczenia uzasadnienia jest konsekwencją faktu, że zaskarżona uchwała odnosi się do indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. W szczególności uchwała taka winna zawierać obszerne i wyczerpujące uzasadnienie, z którego wynika, że organy planistyczne wzięły pod uwagę okoliczności podniesione w zarzucie i zbadały indywidualną sytuację wnoszącego zarzut.
Wytłumaczyć także należy od strony faktycznej i prawnej powody takiego a nie innego, projektowanego rozwiązania planistycznego, posługując się rzeczowymi argumentami. Uzasadnienie faktyczne powinno więc wystarczająco wyjaśniać motywy odrzucenia zarzutów, wskazać konkretne dowody (np. ekspertyzy, opinie, uzgodnienia itp.) zgromadzone w toku prac nad projektem. Tylko w ten sposób może być spełniona funkcja zaskarżonej uchwały w zakresie przekonywania skarżących i Sądu, że zarzut został wnikliwie rozpatrzony i przeanalizowany - również pod kątem możliwości uwzględnienia wniesionego zarzutu. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie nie spełnia tych wymogów - w swej formie i treści jest ono ogólne i lakoniczne. W tym kontekście stwierdzić należy, iż w większym stopniu tym wymaganiom czyni zadość odpowiedź na skargę K.G. i R.G. udzielona przez Burmistrza Gminy Miejskiej G., niż uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Niestety w żaden sposób nie konwaliduje to słabości uzasadnienia zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie prawne uchwały o odrzuceniu zarzutów powinno zawierać (1) przytoczenie przepisu prawa wskazanego w rozstrzygnięciu jako jego podstawa prawna oraz (2) umotywowaną ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego, a wreszcie (3) wskazywać, jaki jest związek między tą oceną a sposobem rozstrzygnięcia. Rada Gminy winna wykazać zatem na podstawie powołanych przepisów, iż uchwała o odrzuceniu zarzutów jest częścią procedury planistycznej, a takie lub inne propozycje zawarte w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego wiążą się z obowiązującymi rozwiązaniami normatywnymi narzucającymi konkretne rozwiązania techniczne, jak również powodują brak możliwości uwzględnienia (w całości lub w części) wniesionego zarzutu. Niestety również w tym zakresie zaskarżona uchwała nie spełnia podniesionych wyżej wymogów, gdyż w zasadzie takiego uzasadnienia nie zawiera ona w ogóle.
W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała narusza art.24 ust.3 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 1999r. Dz.U. nr 15, poz.139 z późn. zm.), a zatem powoduje konieczność uwzględnienia skargi i orzeczenia jak w sentencji na podstawie art.147 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.