Uzasadnienie
1. Towarzystwo [....] (dalej PTTK) wnioskiem z dnia 29.09.2014 r. skierowanym do Starosty [...] żądało wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta O. z 22.04.1981 r. (znak: [...]), którą zezwolono Rejonowej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w W. na wejście w teren i czasowe zajęcie działki nr [...] gm. kat. S., celem przeprowadzenia rurociągu wodnego. Jako podstawę wznowienia postępowania wnioskodawca powołał art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a., wskazując, iż nie został poinformowany, zarówno o powyższym postępowaniu administracyjnym, jak i o samej, wskazanej wyżej decyzji. Akt ten bowiem nie został nigdy doręczony PTTK w W.. Opisywany wniosek powoływał również okoliczności świadczące o zachowaniu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania.
2. Starosta [...] postanowieniem z dnia 31.10.2014 r. (znak [...]) wznowił postępowanie we wskazanej wyżej sprawie. Następnie decyzją z dnia 26.01.2015 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 151 par. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. odmówił uchylenia objętej postępowaniem wznowieniowym decyzji Prezydenta Miasta O. z 22.04.981 r. W uzasadnieniu podał, że podmiotem uprawnionym do dysponowania działką nr [...] (której dotyczyła decyzja z 22.04.1981 r.) był Okręgowy Zespół [...] przy Związku PTTK w B.. W księdze wieczystej działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) jako właściciel figuruje PTTK w W.. Skoro podmiot ten wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania, to oznacza, że jest stroną w tej sprawie. Podkreślił organ I instancji, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty pozwalające przyjąć, że PTTK wiedziało o spornym postępowaniu, jak również było prawidłowo informowane o decyzji Prezydenta Miasta O. z 22.04.1981 r. W tym zakresie Starosta [...] wskazał na zwrotne potwierdzenie odbioru tej decyzji przez firma C, na którym to dokumencie widnieje pieczęć PTTK Stowarzyszenia [...] wraz z podpisem i datą 8.05.1981 r. W ocenie organu I instancji, jest do bezpośredni dowód na to, że wnioskujący o wznowienie postępowania otrzymał przedmiotową decyzję. Starosta [...] zwrócił też uwagę na pismo PTTK z 27.05.1981 r. adresowane do Rejonowej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w W.. Z pisma tego wynika, że Okręgowy Zespół Gospodarki Turystycznej PTTK w B.-B., w nawiązaniu do decyzji z 22.04.1981 r. prosi o informację o dacie wejścia inwestora w teren spornej działki, jak też żąda uzgodnienia wielkości zajętego terenu. Wskazano też, że w piśmie PTTK Stowarzyszenia [...] z 16.03.1983 r. kierowanego do Rejonowej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w W. – zwrócono się o uprzątnięcie zajętego terenu przedmiotowej działki. W ocenie organu I instancji, powyższe świadczy o tym, że wnioskodawca brał udział w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta O. z 22.04.1981 r., jak też otrzymał przedmiotowe, wydane w sprawie rozstrzygnięcie. W ocenie Starosty, brak wystąpienia podstawy wznowienia (art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a.) skutkuje odmową uchylenia decyzji objętej niniejszym postępowaniem.
3. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji Starosty [...] wniosło PTTK w W.. Wskazało m.in., że organ I instancji nie uwzględnił tego, iż właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem decyzji ostatecznej było i jest PTTK, a nie Okręgowy Zespół [...] przy Związku Polskiego Towarzystwa [...] Akcentowano, że sporna decyzja nie została doręczona PTTK w W., co oznacza, że bez własnej winy nie wzięło ono udziału w postępowaniu.
4. Wojewoda decyzją z 29.09.2020 r. ([...]) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że adresatami decyzji Prezydenta Miasta O. z 22.04.1981 r. (znak: [...]) byli właściciele nieruchomości na których planowano wykonać magistralę wodociągową, wymienieni w załączniku do wniosku inwestora, w tym m.in. Okręgowy Zespół [...] przy Związku Polskiego Towarzystwa [...]westią istotną w sprawie, z punktu widzenia art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a., było więc ustalenie tożsamości tego podmiotu z PTTK w W.. Podkreślono, iż w księdze wieczystej prowadzonej dla działki objętej decyzją Prezydenta Miasta O. z 22 kwietnia 1981 r. – jako właściciel ujawnione jest PTTK w W., na podstawie umowy z 11.04.1980 r., zaś decyzja doręczona została na adres Okręgowego Zespołu Gospodarki Turystycznej przy Zarządzie Wojewódzkim w B.-B. PTTK – Stowarzyszenia [...]. Zwrócono uwagę, iż rozporządzeniem Rady Ministrów z 8.04.1977 r., PTTK posiadało osobowość prawną. Zgodnie ze Statutem tej organizacji z 13.08.1979 r., całokształtem działalności kierował Zarząd Główny reprezentujący PTTK na zewnątrz. Na terenie województw, działalnością PTTK kierowały zarządy wojewódzkie. Wskazano też, iż przepisy obowiązujące w PRL przewidywały, że organizacje społeczne mogły prowadzić działalność gospodarczą na zasadach określonych w rozporządzeniu w celu tworzenia warunków realizacji zadań statutowych oraz zapewnienia środków na działalność statutową. Podano, że w zezwoleniach właściwego organu wskazywano wyodrębnione jednostki organizacyjne, do których - w przypadku PTTK - należały Okręgowe Zespoły Gospodarki Turystycznej m.in. w B.-B. oraz N. S.. Posumował Wojewoda, że PTTK w W. posiadało osobowość prawną, a tego przymiotu nie posiadały jego oddziały czy jednostki. Organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę, że z umowy sprzedaży z dnia 11.04.1980 r. wynika, że nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na rzecz PTTK w W., zaś osoby, które zawarły tę umowę w imieniu stowarzyszenia (Prezes i Skarbnik Zarządu Oddziału PTTK [...]) – działały na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez władzę naczelną, tj. Zarząd Główny. W piśmie z dnia 30.04.1980 r. Oddział Ziemi Oświęcimskiej PTTK informował Rejonowe Biuro Geodety Miejskiego przy Prezydencie Miasta O. o mającymi miejsce 11.04.1980 r. nabyciu obiektu K., który to obiekt uchwałą nr 20/80 z 15.04.1980 r. Prezydium Zarządu Oddziału został przekazany Okręgowemu Zespołowi Gospodarki Turystycznej przy ZW PTTK w B.-B.. Zawnioskował przy tym o dokonanie wpisu nabytego obiektu w całości na rzecz Okręgowego Zespołu Gospodarki Turystycznej, który miał opłacać podatki, gdyż zgodnie z nowym statutem PTTK obowiązującym od 1.10.1979 r., Oddział nie posiadał osobowości prawnej.
Wojewoda podkreślił, że PTTK prowadziło działalność za pośrednictwem struktur terenowych, które były uznawane w obrocie prawnym - zgodnie ze stosownymi przepisami oraz statutem PTTK – za działające w imieniu i na rzecz Stowarzyszenia. Świadczy o tym zawiadomienie z Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w O. oraz korespondencja Oddziału Ziemi [...] PTTK z Biurem Geodety Miejskiego. W tych okolicznościach, w ocenie Wojewody nie sposób uznać, że Okręgowy Zespół Gospodarki Turystycznej w B. nie działał w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta O. z 22 kwietnia 1981 r. (znak: [...]) – w imieniu i na rzecz PTTK w W., a tym samym nie sposób uznać, że ówczesny właściciel przedmiotowej nieruchomości (PTTK w W.) został pominięty w tym postępowaniu. Prawidłowym było więc odmówienie uchylenia ostatecznej decyzji, w oparciu o art. 151 par. 1 pkt 1 k.p.a. 5.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję Wojewody z dnia 29.09.2020 r. wniosło PTTK w W.. Strona skarżąca zarzuciła:
- 1. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przez Wojewodę, czy i na jakiej podstawie Okręgowy Zespół Gospodarki Turystycznej w B.-B. miałby być ustawowo lub statutowo upoważniony do reprezentowania Towarzystwo [....] w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Prezydenta Miasta O. z 22.04.1981 r. i w szczególności zaniechanie w uzasadnieniu wyjaśnienia w tym zakresie podstawy prawnej decyzji,
- 2. błędne odwoływanie się do umowy sprzedaży z 11.04.1980 r., pisma Oddziału PTTK Ziemi [...] z 30 kwietnia 1980 r. i zawiadomienia Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w O. na użytek sugestii o istnieniu rzekomego umocowania Okręgowego Zespołu Gospodarki Turystycznej w B.-B. do reprezentowania PTTK w W. w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Prezydenta Miasta O. z 22.04.1981 r. L.dz. [...], podczas gdy z dokumentów tych umocowanie takie nie mogło wynikać, bowiem:
- a) pełnomocnictwo udzielone dwóm osobom fizycznym pełniącym funkcje Prezesa i Skarbnika Zarządu Oddziału PTTK Ziemi [...] do zawarcia konkretnej umowy sprzedaży nieruchomości, po pierwsze nie oznacza udzielenia pełnomocnictwa Oddziałowi, ani tym bardziej Okręgowemu Zespołowi Gospodarki Turystycznej w B.-B., po drugie, nie skutkuje umocowaniem do reprezentowania PTTK w innym zakresie, w szczególności w całym obszarze działalności PTTK, w tym w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną Prezydenta Miasta O. z 22.04.1981 r.,
- b) pismo Oddziału PTTK Ziemi [...] do Rejonowego Biura Geodety Miejskiego informujące o nabyciu nieruchomości nie obejmuje żadnego umocowania dla żadnego podmiotu (ani osoby fizycznej ani jednostki) do reprezentowania PTTK w jakimkolwiek zakresie, w szczególności nie obejmuje umocowania dla żadnego podmiotu do reprezentowania PTTK w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną Prezydenta Miasta O. z 22.04.1981 r.,
- c) zawiadomienie Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w O. skierowane do Okręgowego Zespołu Gospodarki Turystycznej w N. S. nie obejmuje żadnego umocowania dla żadnego podmiotu (ani osoby fizycznej ani jednostki) do reprezentowania PTTK w jakimkolwiek zakresie, w szczególności nie obejmuje umocowania dla żadnego podmiotu do reprezentowania PTTK w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną Prezydenta Miasta O. z 22.04.1981 r.,
- d) Wojewoda w żaden sposób nie wyjaśnił, jak z wyżej wymienionych dokumentów miałoby wynikać rzekome umocowanie do reprezentacji PTTK przez Okręgowy Zespół Gospodarki Turystycznej w B.-B..
- 3. naruszenie art. 30 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Prezydenta Miasta O. z 22.04.1981 r. brało udział [...] Towarzystwo Turystyczne z siedzibą w W. z uwagi na to, iż w postępowaniu tym rzekomo "w imieniu i na rzecz" Towarzystwo [....] działał rzekomo Okręgowy Zespół Gospodarki Turystycznej w B.-B., podczas gdy:
- a) strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli, a Okręgowy Zespół Gospodarki Turystycznej w B.-B. nie był zaś ani ustawowym ani statutowym przedstawicielem Towarzystwo [....], mogącym je reprezentować w postępowaniu administracyjnym;
- b) działanie w czyimś "imieniu i na rzecz" nie jest równoznaczne z istnieniem umocowania do reprezentowania, o uprawnieniu do reprezentacji decyduje bowiem umocowanie ustawowe, statutowe, względnie w oparciu o pełnomocnictwo, a nie samo działanie danej osoby jako reprezentanta,
- 4) naruszenie art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z 26 stycznia 2015 r. znak [...] odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta O. z 22.04.1981 r. L.dz. [...], podczas, organ administracyjny winien był stwierdzić, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa.
Skarga żądała uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów postępowania.
- 6. W odpowiedzi na skargę Wojewoda domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.
- 7. Firma A w O. w piśmie z dnia 26.01.2021 r. domagało się oddalenia skargi akcentując to, że PTTK w W. działało za pośrednictwem struktur terenowych. Doręczenie więc spornej decyzji Okręgowemu Zespołowi Gospodarki Turystycznej w B.-B. było skuteczne dla zapewnienia PTTK w W. udziału w tym postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 29.09.2020 r., jak również poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] z dnia 26.01.2015 r. wykazała, że decyzje te naruszają przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Akty te podlegały zatem uchyleniu, w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej p.p.s.a.).
Na wstępie należy zauważyć, iż Wojewoda w zaskarżonej decyzji zasadnie wskazał, iż z punktu widzenia celowych ocen w rozstrzyganej sprawie, wyznaczonych powołanymi przez wnioskodawcę twierdzeniami i podstawą wznowienia postępowania (art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a.), konieczne było ustalenie istnienia tożsamości między podmiotem wnioskującym o wznowienie (PTTK w W.), a podmiotem, któremu doręczono sporną decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia 22.04.1981 r. (tj. Okręgowemu Zespołowi Turystycznemu przy Związku Wojewódzkim PTTK w B.-B. – k. 81, k. 90 akt I instancji; dalej podmiot ten powoływany jest jako "Okręgowy Zespół w B.-B."). Od stwierdzenia bowiem powyższej okoliczności zależało to, czy zasadny był zarzut, iż PTTK w W., bez własnej winy nie brało udziału w sprawie zakończonej wskazaną wyżej decyzją Prezydenta Miasta O.. Potwierdzenie tożsamości prawnej obu podmiotów skutkowałoby bowiem wnioskiem, że doręczenie decyzji Okręgowemu Zespołowi w B.-B. było równoznaczne z brakiem podstaw do przyjmowania, iż w stosunku do PTTK w W. ziściła się przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a.
Analiza zaprezentowanych przez organ odwoławczy motywów przyjętego rozstrzygnięcia wskazuje natomiast, że choć Wojewoda trafnie zidentyfikował problem podlegający ocenie w tej sprawie, to jednak nie ustalił w sposób pewny i stanowczy miarodajnej dla sprawy okoliczności, tj. tożsamości obu wskazanych wyżej podmiotów, a w szczególności tego, czy istniał (i ewentualnie jaki był) między nimi związek prawny. Ustalenie istnienia wskazanego związku, pozwalającego przyjmować, że Okręgowy Zespół w B.-B. mógł reprezentować PTTK w W. w spornym postępowaniu administracyjnym wymagało bowiem analizy adekwatnych regulacji (ustawowych, statutowych, umownych) – czego w kontrolowanej sprawie zaniechano. Przedstawione bowiem przez orzekające organy administracji motywy rozstrzygnięcia sprawy nie prezentują w tym zakresie koniecznych ustaleń i jakichkolwiek zasadnych argumentów i racji.
Podkreślić trzeba, że nie świadczy o istnieniu powyższego związku, z którego mogłoby wynikać umocowanie Okręgowego Zespołu w B.-B. do reprezentowania PTTK w W. w spornym postępowaniu administracyjnym - wskazywana przez Wojewodę okoliczność, że nabycie na rzecz PTTK w W. nieruchomości objętej decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia 22.04.1981 r. (w oparciu o umowę sprzedaży z dnia 11.04.1980 r.), nastąpiło poprzez umocowane osoby, pełniące pewne funkcje w strukturach Zarządu Oddziału PTTK Ziemi [...] (tj. Prezesa i Skarbnika Zarządu tegoż Oddziału). Stwierdzić bowiem trzeba, że zasadnie i trafnie w skardze wskazano, iż brak jest podstaw aby umocowanie (pełnomocnictwo do nabycia) udzielone wskazanym wyżej osobom do dokonania czynności prawej, rozciągać także na postępowania administracyjne, w tym dotyczące wejścia w teren działki celem budowy wodociągu. Fakt udzielenia przez PTTK powyższego pełnomocnictwa do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, nie oznaczał bowiem jeszcze umocowania do działania w innej sferze prawnej tej organizacji, tj. w postępowaniach administracyjnych.
Stwierdzenie to odnieść należy zarówno do jednostki, w której Prezes i Skarbnik Oddziału Ziemi [...] pełnili swoje funkcje, jak też do podmiotu, któremu doręczono sporną decyzję Prezydenta O. z 1981 r., tj. Okręgowego Zespołu Turystycznego przy Związku Wojewódzkim PTTK w B.-B.. Brak jest bowiem podstaw do przyjmowania jakichkolwiek domniemań w zakresie reprezentacji podmiotu i rozciągania (poprzez domniemanie) tej reprezentacji na różne sfery aktywności danej organizacji. Umocowanie w tym zakresie winno wynikać z czynności prawnej lub regulacji statutowych (ustawowych), co w tej sprawie nie zostało wykazane.
Nadto, wbrew twierdzeniom Wojewody, umocowanie Okręgowego Zespołu w B.-B. do reprezentowania PTTK w W. w postępowaniach administracyjnych dotyczących działki nr [...], nie wynikało także ani z pisma Oddziału PTTK Ziemi [...] z 30.04.1980 r., którym informowano Rejonowe Biuro Geodety Miejskiego przy Prezydencie O. o nabyciu o nabyciu obiektu K. ani też z zawiadomienia Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w O. z dnia 9.12.1992 r. o wykreślenie z księgi wieczystej prowadzonej dla spornej działki tytułu honorowego, jakim posługiwał się właściciel tej nieruchomości (PTTK w W.). Z samej treści wskazanych pism nie można bowiem wywieść wniosku o możliwej reprezentacji PTTK w W. przez wskazany wyżej podmiot, w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia 22.04.1981 r. Faktyczne czynności podejmowane przez Zespół Okręgowy w B.-B., poprzez formułowanie pism i wniosków do sądu wieczystoksięgowego, czy do organu administracji publicznej – nie wykazują umocowania tegoż podmiotu do reprezentacji PTTK w W. w postępowaniu administracyjnym, w ramach którego wydana została powoływana wyżej decyzja Prezydenta Miasta O..
W oparciu o same tylko te dokumenty brak było więc dotychczas podstaw do przyjmowania, że doręczenie decyzji Okręgowemu Zespołowi w B.-B. było równoznaczne z zapewnieniem PTTK w W. udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Zatem przedwcześnie i z naruszeniem art. 7, art. 77 par. 1 k.p.a. przyjęły orzekające organy administracji, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w postępowaniu brała udział jednostka terenowa działająca w imieniu i na rzecz właściciela nieruchomości (PTTK w W.). Jak bowiem wyżej wskazano, podnoszone przez organy administracji okoliczności i dowody (pisma składane w sprawie, a wykazujące wiedzę okręgowej jednostki w B.-B. o spornej decyzji) - nie świadczyły o istnieniu umocowania podmiotu któremu doręczono tę decyzję do działania w imieniu PTTK w W.. Z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, zaskarżone decyzje podlegały więc uchyleniu.
W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organów administracji będzie jednoznaczne ustalenie i wyjaśnienie statusu prawnego jednostki, która otrzymała decyzję Prezydenta Miasta O. z 22.04.1981 r. (81, k. 90 akt I instancji). W tym celu niezbędne będzie pozyskanie i następnie analiza dokumentacji odnoszącej się do struktury organizacyjnej (terenowej) PTTK w W., w okresie w którym wydana została decyzja objęta wznowionym postępowaniem. W oparciu o tę dokumentację (np. statuty, uchwały, regulacje normatywne) ustaleniu podlegałby zakres czynności, które Okręgowy Zespół w B.-B. mógł wykonywać i następnie odniesienie tego zakresu do możliwości samodzielnego uczestniczenia tego podmiotu w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie określonym decyzją Prezydenta Miasta O. z 22.04.1981 r., czy też do posiadania uprawnienia do skutecznego występowania w imieniu PTTK w W. w tym postępowaniu.
Dokładnie rzecz ujmując, konieczne jest jednoznaczne ustalenie czy skarżąca miała przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 22.04.1981 r., a w przypadku takim (posiadania przymiotu strony), czy w postępowaniu tym uczestniczyła (np. poprzez swoje organy), czy też bez swej winy pozbawiona była udziału w sprawie.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 sentencji jest art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 par. 2 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt (...), zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, które obejmują także wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika strony skarżącej.