Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 listopada 2022 r. nr SKO.PW/4171/123/2022, po rozpatrzeniu wniosku M. W., odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 maja 2022 r. nr WS-08.6331.6.2019.WM w przedmiocie stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych.
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 maja 2020 r. nr WS-08.06331.6.2019.WM nie stwierdzono naruszenia stosunków wodnych.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 10 sierpnia 2020 r. nr SKO.PW/4171/44/2020, a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję z dnia 4 maja 2022 r.
W odpowiedzi M. W. złożyła odwołanie od tej decyzji, a ponadto wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2020 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2022 r. poz.2000 ze zm., zwanej dalej kpa). Wnioskodawczyni doszukała się bowiem rozbieżności pomiędzy treścią protokołu posiedzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2020 r., z którego wynika, że Kolegium zadecydowało o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 maja 2020 r., a treścią decyzji Kolegium wydanej na tym posiedzeniu, w której uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zdaniem wnioskodawczyni powyższa wada powoduje nieważność całego postępowania. Skoro z protokołu wynika, że wynik głosowania w sprawie przesądzał o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, nie było podstaw do jej uchylenia ani do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 maja 2022 r. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją Kolegium z dnia 28 listopada 2022 r. nr SKO.PW/4171/124/2022 odmówiło stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia 10 sierpnia 2020 r., która to decyzja była zdaniem skarżącej dotknięta pierwotną nieważnością. Rozstrzygnięciem zawartym w tej decyzji związane zatem były organy rozpatrujące przedmiotową sprawę, a Prezydent Miasta Krakowa był uprawniony do wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności skarżąca się domaga.
Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 3 i 7 kpa, a ponadto Kolegium nie doszukało się okoliczności, które by się mieściły w granicach art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2 i 4-6 kpa.
Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie M. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła naruszenie:
- a) art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 3 oraz 7 kpa poprzez błędną ocenę, że decyzja I instancji nie jest dotknięta wadą nieważności, w sytuacji, gdy z protokołu z posiedzenia niejawnego SKO odbytego dnia 10 sierpnia 2020 r. w sprawie nr SKO.PW/4171/44/2020 wynika, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 maja 2020 r., nr WS-08.6331.6.2019.WM została utrzymana w mocy, natomiast decyzją I instancji nastąpiło ponowne rozpatrzenie tej sprawy;
- b) art. 7, 77 ust. 2, 107 § 3 oraz 11 kpa, poprzez uzasadnienie przez Kolegium zaskarżonej decyzji w sposób lakoniczny, ogólnikowy, bez szczegółowego odniesienia się do istoty sprawy oraz brak rzetelnego uzasadnienia odmowy uwzględnienia w sprawie przytoczonych przez skarżącą podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a ponadto o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2023, poz. 259), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, czego domagała się skarżąca, zawarte są w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym żądanie oparte było na przesłance zawartej w pkt 2 i 7 tego przepisu, który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa lub zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jako postępowanie nadzwyczajne służy wyłącznie ocenie, czy przy wydaniu decyzji nie doszło do nadzwyczajnych, tzw. kwalifikowanych naruszeń prawa, które uzasadniają podważenie mocy decyzji ostatecznej. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest więc ocena, czy decyzja została wydana w sytuacjach wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1405/19). Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest przy tym ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją, albowiem decyzja, o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a., jakkolwiek jest decyzją wydaną w sprawie administracyjnej, to jednak sprawy tej nie rozstrzyga (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 935/19).
Jeżeli chodzi o analizowane w przedmiotowej sprawie przesłanki, to wyrok NSA z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1800/16 tłumaczy, że przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Rdzeń znaczenia pojęcia «decyzja wydana bez podstawy prawnej» jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.
Rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności ma nieostry charakter, jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11).
Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 2 marca 2011r., II OSK 2226/10, Lex nr 824448). W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.
Po pierwsze nie ma przepisów szczególnych, które przesądzałyby o tym, że decyzja organu I instancji jest nieważna, a zatem nie zachodzi wskazywana przez skarżącą przesłanka nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Analiza okoliczności sprawy prowadzi również do wniosku, że Prezydent Miasta Krakowa wydając decyzję w dniu 4 maja 2022 r. nie działał bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy prawa administracyjnego z pewnością zawierały bowiem podstawę do badania, czy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia stosunków wodnych. Organ był ponadto nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do rozpatrzenia ponownie sprawy tego oddziaływania, z uwagi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2020 r., która miała moc obowiązującą.
Swoje twierdzenia o nieważności skarżąca wywodzi z przekonania, że decyzja Kolegium z dnia 10 sierpnia 2020 r. była dotknięta wadą nieważności. Należy jednak wskazać, że z twierdzeniami tymi nie zgodziło się Kolegium, czemu dało wyraz w decyzji z dnia 28 listopada 2022 r., oddalając wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności. Sądowi z urzędu również wiadomo, że zasadność tej oceny potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 140/23. Samo przekonanie skarżącej o tym, że decyzja uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieważna, nie świadczy o jakimkolwiek, a tym bardziej o rażącym naruszeniu prawa ze strony organu I instancji, który daną sprawę rozpatrzył ponownie z uwagi na będące w obiegu prawnym, wiążące go rozstrzygnięcie organu odwoławczego.
W świetle powyższego Sąd uznał, że organ odwoławczy zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji I instancji z uwagi na brak ku temu przesłanek zarówno wskazanych przez skarżącą, jak i innych przesłanek, wymienionych w art. 156 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.