Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 września 2022 r. nr 758/2022 znak: WOB.7722.137.2020.MOPIE, po rozpatrzeniu zażalenia M. G., uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia 22 czerwca 2020 r., nr 180/20, znak: NB.5160.2.13.2018.AT, którym na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. zawieszono z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...] w miejscowości Z. - bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym:
Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2020 r. organ I instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. zawiesił toczące się postępowanie administracyjne z uwagi na informację o śmierci jednej ze stron postępowania, J. B.. Przed wydaniem powyższego postanowienia, organ uzyskał z Urzędu Stanu Cywilnego odpisy skróconych aktów zgonu zmarłego oraz jego następców prawnych, S. B. i S. B., którzy również nie żyją, a także informację z Sądu Rejonowego w Z. o spadkobiercach J. B. i S. B..
W wyniku skutecznie wniesionego zażalenia, organ odwoławczy uchylił powyższe postanowienie.
W opinii organu przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania, wymienione w art. 97 § 1 k.p.a nie zostały w przedmiotowej sprawie zrealizowane. Organ powołał się na orzecznictwo, w którym podkreśla się, że sama śmierć jednej ze stron postępowania nie uprawnia organu do automatycznego zawieszenia postępowania. Tymczasem organ I instancji nie poczynił w przedmiotowej sprawie żadnych działań w celu ustalenia spadkobierców zmarłej strony i tym samym nie wykazał, że brak jest możliwości wezwania do udziału w sprawie spadkobierców zmarłego, zarządcy sukcesyjnego, czy też osoby sprawującej zarząd majątkiem masy spadkowej spadku nieobjętego. Organ nie rozważył również wystąpienia do właściwego sądu o wyznaczenie kuratora spadku nieobjętego.
Od powyższego postanowienia Z. B. i W. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie:
- - art. 28 i art. 97 § 1 pkt 1 kpa poprzez ustalenie, iż wszystkie przesłanki obligatoryjnego zawieszenia sprawy nie zostały spełnione;
- - art. 10 § 1 kpa poprzez brak zapewnienia naszym osobom przez organ II instancji czynnego udziału w postępowaniu, tj. brak przesłania odpisu zażalenia M. G., tak aby można było się odnieść do twierdzeń tam zawartych;
- - art. 7, 77 i 80 kpa poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkującą błędem w ustaleniach faktycznych, polegającym na uznaniu, że podjęte przez organ I instancji czynności nie były wystarczające dla uznania, iż w sprawie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania;
- - art. 107 §3 kpa, poprzez uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w sposób sprzeczny z zasadami jego sporządzania, poprzez brak odniesienia się w szczegółach do twierdzeń zażalenia.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.
Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
W przedmiotowej sprawie podstawą faktyczną zawieszenia postępowania przez organ I instancji była śmierć jednej ze stron postępowania. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Biorąc pod uwagę powyższe nie ma wątpliwości, że następcy prawni J. B., który był stroną postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczego bez wymaganego pozwolenia na budowę, mają prawo do wzięcia udział w przedmiotowym postępowaniu jako strona.
Art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi z kolei, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105).
Brzmienie powyższego przepisu jest jednoznaczne i nie daje podstawy do zawieszenia postępowania wyłącznie na tej podstawie, że jedna ze stron postępowania nie żyje. W orzecznictwie wskazuje się, że zawieszenie postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter względny, a więc nie bezwarunkowy. Otóż w świetle ww. artykułu śmierć jednej ze stron postępowania jeszcze nie uprawnia organu do automatycznego zawieszenia postępowania, czyli wstrzymania czynności procesowych do czasu usunięcia przeszkody w jego prowadzeniu poprzez ustalenie następców prawnych zmarłego. Aby wydanie postanowienia na podstawie tego przepisu było dopuszczalne, organ musi bezwzględnie wykazać, że nie jest możliwe wezwanie do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłego, zarządcy sukcesyjnego, osoby sprawującej zarząd majątkiem masy spadkowej spadku nieobjętego, ewentualnie nie jest możliwe wyznaczenie przez sąd kuratora spadku nieobjętego na wniosek organu administracji publicznej - art. 30 § 5 k.p.a. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 130/20).
Jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2702/15: "organ administracji publicznej powinien w każdym przypadku podejmować działania posługując się możliwie najprostszymi środkami, które zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. powinny zmierzać do końcowego załatwienia sprawy, nawet w sytuacji gdy postępowanie zostało zawieszone z uwagi na śmierć uczestnika postępowania. Organ administracji powinien dążyć do ustalenia spadkobierców na podstawie akt sprawy, a w przypadku ustalenia osób powiązanych ze zmarłą stroną do uzyskania od nich oświadczenia, czy są spadkobiercami zmarłej strony, czy też posiadają interes prawny do występowania w sprawie jako strona postępowania, czy w końcu chcą uczestniczyć w postępowaniu, czy też nie są zainteresowani rozstrzygnięciem tego postępowania administracyjnego".
Odnosząc powyższe założenia do okoliczności niniejszej sprawy należy zgodzić się z organem odwoławczym co do tego, że zawieszenie postępowania administracyjnego odbyło się z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ I instancji poza zwróceniem się do Urzędu Stanu Cywilnego z wnioskiem o przesłanie aktów zgonu oraz do Sądu Rejonowego w Zakopanem z pytaniem, czy toczyły się postępowania spadkowe po zmarłych osobach i ewentualnie kto jest ich spadkobiercą, nie podjął żadnych czynności mających na celu wezwanie spadkobierców zmarłego do wzięcia udziału w sprawie, pomimo tego, że informacja z Sądu chociaż częściowo precyzowała krąg spadkobierców. Organ I instancji w przedmiotowej sprawie powinien był podjąć zatem wszystkie możliwe czynności, które doprowadzą do ustalenia następców prawnych. W przypadku, gdyby wezwanie spadkobierców zmarłej strony nie było możliwe, organ miał obowiązek ustalenia, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. Konstrukcja przyjęta w art. 30 § 5 pozwala na kontynuowanie postępowania w przypadku śmierci strony oraz braku jej następców prawnych. W sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd masy spadkowej, a w ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej.
Reasumując, organ odwoławczy zasadnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji naruszył przepisy k.p.a., wobec przedwczesnego zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji śmierci strony postępowania, przed podjęciem czynności wskazanych w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., a zatem zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji.
Nie mają tym samym racji skarżący, którzy twierdzili, że w przedmiotowej sprawie wszystkie przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania zostały zrealizowane. Jak wyjaśniono powyżej, zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter obligatoryjny jedynie w sytuacji, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a.
Nie mógł odnieść również zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w szczegółach do twierdzeń zażalenia. Po pierwsze, organ odwoławczy nie ma obowiązku odnoszenia się do wszystkich zarzutów zawartych w zażaleniu, a pominięcie w argumentacji niektórych zarzutów może skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu tylko wtedy, gdy mogło ono mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organ przychylił się do żądania strony składającej zażalenie, więc brak szczegółowego odniesienia się do treści zażalenia nie miało w przedmiotowej sprawie istotnego znaczenia.
Oddaleniu podlegał również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak doręczenia skarżącym odpisu zażalenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie przyjmuje się jednolicie, że zarzut naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu może odnieść skutek tylko wtedy, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych, istotnych czynności procesowych. W ocenie Sądu, brak zawiadomienia skarżących o wniesieniu zażalenia, do czego organ był zobowiązany w świetle art. 131 w zw. z art. 144 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy, nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.