Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1399/16

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na Uchwałę Nr XX/177/16 Rady Miejskiej w Zatorze z dnia 26 kwietnia 2016 roku r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryfy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i torowego odprowadzenia ścieków wniósł Wojewoda Małopolski.

Skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności:

1. - art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2015.139).

Dnia 26 kwietnia 2016 roku Rada Miejska w Zatorze podjęła Uchwałę Nr XX/177/16 w sprawie odmowy zatwierdzenia taryfy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru dnia 2 maja 2016 roku.

Zakład Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Zatorze prowadzący działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, dnia 15 marca 2016 r. przedłożył Burmistrzowi Zatora wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków na okres od 1 lipca 2016 r. do 30 czerwca 2016 r.

Wnioskodawca 29 marca 2016 r. uzupełnił ww. wniosek o sprawozdanie finansowe za ostatni rok obrotowy. Mając na uwadze, że pierwotny wniosek został złożony zgodnie z zapisami art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.2015.139), a uzupełnienie wniosku nastąpiło w toku prowadzenia przez Burmistrza, na podstawie art. 24 ust. 4 ww. ustawy, postępowania sprawdzającego czy taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, organ nadzoru nie wnosi zastrzeżeń odnośnie terminu złożenia pełnego wniosku taryfowego.

Do ww. wniosku dołączono dokumenty, o których mowa w art. 19 ust. 1, 2 oraz 3 Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U.2006.127.886), tym samym organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowy wniosek był kompletny.

Analizując i porównując uzasadnienie do uchwały jak i przekazane - pismem znak ZGK 38/Y/2016 z maja 2016 r., kierowanym do Wojewody Małopolskiego - wyjaśnienia Zakładu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Zatorze, organ nadzoru podzielił stanowisko przedstawione przez wnioskodawcę.

Biorąc pod uwagę fakt, że Burmistrz Miasta Zator mógł uzyskać dokładnie te same, co Wojewoda Małopolski, informacje, które zdaniem organu nadzoru uzasadniają przedłożony wniosek taryfowy, oraz uwzględniając, że w toku prowadzonej oceny wniosku Burmistrz bezzwłocznie otrzymywał wszelkie żądane informacje i wyjaśnienia, co do których miał wątpliwości oraz, jak wynika z informacji Zakładu, niedomówienia dotyczące założeń i rozliczeń finansowych były w łatwy sposób wytłumaczalne, organ nadzoru stoi na stanowisku, że analiza wniosku taryfowego, o której mowa w art. 24 ust. 4 ww. ustawy, dokonana przez Burmistrza Miasta Zatora, była wykonana w sposób nierzetelny i z naruszeniem elementarnej zasady określonej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23).

Skarżący wskazał, że wniosek o zatwierdzenie taryf został sporządzony zgodnie z wzorem zamieszczonym w Rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 VI 2006 roku- rozdział 6 § 19. Ustawowymi załącznikami do w/w taryfy są tabele będące szczegółową kalkulacją cen stawek opłat. Wniosek spółki zawierał wszystkie zgodne z rozporządzeniem załączniki.

Do wniosku taryfowego był załączony aktualny plan rozwoju i modernizacji który kończy się w dniu 31.12.2016 r. Skarżący powołał art. 15 ust. 1 ustawy z dn. 21-06-2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzenie ścieków.

Spółka do wniosku taryfowego załączyła aktualny plan modernizacji obejmujący okres od 01.01.2014 do 31.12.2016 roku - zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym i zbiorowym odprowadzeniu ścieków.

Ponadto zgodnie z art. 21 ust. 7 Spółka nie planuje budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w I półroczu 2017 roku. Tak więc wniosek taryfowy został sporządzony zgodnie z ww. ustawą.

Skarżący podkreślił, że według przekazanej organowi nadzoru dokumentacji wszystkie niezbędne informacje, o które wnosił Burmistrz Miasta Zator zostały mu doręczone w możliwie krótkim terminie. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków szczegółowo określa sposoby wyliczania taryf w art. 20 i art. 23, art. 24 oraz w Rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku w rozdziale 2 i 3 oraz rozdziale 6. Takie wyliczenia zostały przedstawione.

Ponieważ wszystkie wątpliwości Burmistrza Zatora odnośnie wniosku przedłożonego przez Zakład Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o., były w prosty sposób do wyjaśnienia, miały charakter usuwalny i nie miały wpływu na wysokość zaproponowanych taryf, organ nadzoru stwierdził, że Uchwała Nr XX/177/16 Rady Miejskiej w Zatorze z dnia 26 kwietnia 2016 roku w sprawie odmowy zatwierdzenia taryfy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków została podjęta z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Zatorze wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że nie działała w oparciu o art. 24 ust. 4 cyt. ustawy tylko w oparciu o art. 24 ust. 1 i 5 zatem nie mogła naruszyć art. 24 ust. 4 tejże ustawy. Organ podkreślił, że art. 24 ust. 4 cyt. ustawy statuuje wyłączną kompetencje organu wykonawczego do procesu sprawdzania i weryfikacji taryf i kosztów pod kątem legalności oraz celowości. Rada nie uczestniczy w tym procesie i nie ma tutaj kompetencji. Przepisem, który daje stawy do działania Rady to art. 24 ust. 5 cyt. ustawy. Tenże przepis pozwala Radzie na zatwierdzenie lub odmowę zatwierdzenia taryfy. W tym celu Rada ma prawo badać taryfę pod kątem legalności. Zarzut Wojewody zatem nie może się ostać i w ocenie organu już tylko z tego powodu skarga winna być oddalona

Zdaniem Rady należy stwierdzić, że organ nadzoru nie uczynił nic z procesu weryfikacji co by odpowiadało badaniu taryfy przez Burmistrza. Nadto to nie Burmistrz ma wyjaśniać dokładności i samodzielnie dokonywać ich korekty ale przedsiębiorstwo ma ustawowy obowiązek przedłożyć wniosek taryfowy zgodny z przepisami. Skarga została oparta na piśmie ZGK z dnia 2 2016r. nr 38/V/2016, które zawiera sprzeczne informacje, podaje niezgodne ze stanem faktycznym dane, wprowadza w błąd i zawiera oświadczenia niezgodne z treścią przepisów. Wojewoda zapoznał się z samym wnioskiem taryfowym, co jest niezbędne do oceny prawidłowości uchwały.

Rada podkreśliła, że podejmując uchwałę musi dysponować wnioskiem taryfowym zweryfikowanym organ wykonawczy. W tym przypadku Rada dysponowała takim wnioskiem, który Burmistrz zweryfikował negatywnie, uznając, że został on przygotowany niezgodnie z przepisami i niezgodnie z zasadą celowości kosztów i wydatków. Rada zatem w zasadzie nie miała podstaw do zatwierdzenia taryfy. Wojewoda pomija te ustalenia. Organ wskazał, że przepisami regulującymi przygotowanie taryfy są 20 oraz 24 ust. 2 cyt. ustawy i wydane na podstawie art. 23 tejże rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

W ocenie organu chybiony jest zarzut, że to Burmistrz miał domagać się dodatkowych wyjaśnień i samodzielnie ustalać lub weryfikować a nawet korygować oczywiste nieścisłości jak np. nieaktualny publikator. Zdaniem organu Wojewoda myli kompetencje podmiotów.

Przedsiębiorstwo wodociągowe jako profesjonalista ma obowiązek zgodnie z przepisami przedłożyć wszystkie ww. dokumenty celem weryfikacji i następnie zatwierdzenia taryfy. Jeśli tego nie robi lub robi to niedokładnie to taka taryfa jest niezgodna z przepisami i Rada ma prawo odmówić jej zatwierdzenia. Kluczowym wydaje się tutaj aspekt szczegółowości przygotowanego wniosku jako niezgodny z przepisami tj. cyt. rozporządzeniem Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Organ podkreślił, że istotne jest z punktu widzenia oceny legalności uchwały aspekt zbędności kosztów oraz fakt, że koszty jako składniki cenotwórcze winny odpowiadać ewidencji księgowej przedsiębiorcy.

W ocenie Rady oraz Burmistrza, ZGK naruszył lit. a, c oraz e, a jak wynika z dowodów wnioskowanych także skutkiem tego lit. b.

Przez niezbędność przychodów i kosztów w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę jak i zbiorowego odprowadzania ścieków należy rozumieć tylko takie wydatki i wpływy, które są bezpośrednio z tą działalnością związane i które winny pokryć koszty działalności przedsiębiorstwa zapewnić mu środki na dalsze inwestycje w tym remonty ale w tym tylko segmencie działalności, § 6, 7 i 8 cytowanego rozporządzenia wskazuje, że planując te niezbędne przychody należy uwzględniać m.in. podatki oraz marże zysku. To zaś ma wynikać z ewidencji, a w tym konkretnym przypadku - z uwagi na formę prawną ZGK - ksiąg rachunkowych przedsiębiorstwa. Celem wykazania niezgodności z prawem przygotowanej taryfy należy - niestety tylko przykładowo z uwagi ilość wad oraz obszerność opisów - podać bardziej rażące przypadki stwierdzając, że: podatek z całej działalności zadeklarowany przez ZGK w deklaracji podatku od nieruchomości (DN-1) na rok 2016 wynosi 281.464,00 zł. Natomiast łączny podatek wskazany we wniosku taryfowymi to wyłącznie w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków to kwota 355.487,83 zł. Nie sposób uzasadnić i dopatrzyć się tutaj zgodności z ewidencją księgową.

Jest to rażące zawyżenie wartości. W odpowiedzi na ten zarzut ZGK podaje, że kwota ta ma uwzględniać prowadzone inwestycji i modernizację w tym rozbudowę przepompowni ścieków i wykonanie łącznika ul. Krakowskiej, a nadto dzierżawę kolektora od Gmin Zator i Babice. Nadto co jest swoistym kuriozum podano, że Burmistrz czy Rada nie zapytała spółki o tenże podatek w rozbiciu na sposób księgowania sugerując, ze jest on księgowany jeszcze w innej pozycji co uzasadnia jego dodanie. Już tylko ta argumentacja dyskwalifikuje prawnie złożony wniosek. Po pierwsze skoro ZGK składa deklaracje na podatek za rok 2016r. w konkretnej wysokości i jej nie koryguje to obowiązuje ta kwota podatku i nie jest możliwe aby w księgach rachunkowych widniała inna wartość.

Zatem podanie w taryfie innej niż z deklaracji kwoty narusza par. 6 pkt. 1 lit. b oraz par. 7 ust. 1 pkt. 1 cyt. rozporządzenia. Nadto podanie kwoty wyższej narusza par. 3 lit. a, c i e bo takie kalkulowane przychody nie są niezbędne skoro pomniejsza się je zawyżając koszt podatkowy. Nadto skoro kwota jest niezgodna z ewidencją to nie można mówić o łatwości sprawdzenia cen i kalkulacji bo brak jest podstaw do jej weryfikacji.

Organ podniósł, że po drugie spółce ZGK z uwagi na ówczesną unię personalną zarządów najwyraźniej pomyliły się podmioty. ZGK nie jest dzierżawcą kolektora tylko inna spółka komunalna pod firmą Oczyszczalnia sp. z o.o., która nie przygotowywała taryf i to ona, a nie ZGK płaci z tego tytułu podatek od nieruchomości. To może zaś sugerować skrajne niedopuszczalne subsydiowanie skrośne nie tylko w ramach ZGK ale w ramach połączonych personalnie dwóch podmiotów (obecnie nie występujące). Po trzecie skoro w uzasadnieniu tej pozycji powołuje się na prowadzone inwestycji to jak wytłumaczyć dołączone do wniosku taryfowego oświadczenia o braku planowanych inwestycji do końca pierwszego półrocza 2017r. Na marginesie Wojewoda przytaczając to oświadczenia nie zapoznał się z jego treścią. Nie ma tam bowiem mowy o braku inwestycji w pierwszym półroczu ale do pierwszego półrocza zatem trwających lub ciągłych. Tym samym stoi to w rażącej sprzeczności z wyliczeniem taryfy, a nadto czyni ją niezgodną z par. 7 ust. 1 pkt. 2 cyt. rozporządzenia.

ZGK dołączył do taryfy, jak zauważa Wojewoda, oświadczenie o braku zamierzeń inwestycyjnych do końca obowiązywania taryfy do tj. do połowy 2017r. Tymczasem w kalkulacji kosztów i w wyjaśnieniach spółka podała, że prowadzi w roku 2016 r. (roku obowiązywania nowej taryfy) inwestycje rozbudowy przepompowni ścieków i łącznik ul. Krakowskiej. Co więcej w załączonym sprawozdaniu zarządu z dnia 28.02.2016 r. na str. 8 w rozdziale pn. Perspektywy rozwoju w pkt. aż w 4 przypadkach ppkt. 2 do 5 wykazano planowane inwestycji w zakresie sieci wodociągowej: a to modernizację stacji uzdatnia wody w Graboszycach, modernizację sieci wodociągowej, wymianę wodomierzy i wymianę hydrantów. Próżno skorelować to z inwestycjami opisanymi wyżej i próżno stwierdzić zgodności tego planu z oświadczeniem o braki inwestycji do końca obowiązywania nowej taryfy. Wojewoda jednak w ramach swojej skargi nie zauważa tych faktów. Jest to ewidentne naruszenie par. 7 ust. 1 pkt. 2 cytowanego rozporządzenia.

Do wniosku o zatwierdzenie taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków załączono stawki opłat za odbiór techniczny przyłącza wodociągowego wraz z odkażaniem nowego odcinka oraz opłaty za odbiór techniczny przyłącza kanalizacyjnego. Spółka przedstawiła kalkulację z której wynika, że narzut kosztów ogólnozakładowych wynosi aż 68,92% Zgodnie z par. 6 pkt. 6 cyt. rozporządzenia spółka ma prawo do marży zysku. Jednakże w wyjaśnieniu do zarzutów Burmistrza i Rady spółka - co znowu pomija Wojewoda - tłumaczy to, z powołaniem się na orzeczenia sądowe, zapisem art. 15 ust. 2 ustawy mówiącym o ponoszeniu kosztów budowy przyłącza przez odbiorcę.

W ocenie organu nie można zrozumieć jaki to ma związek z wykazaniem przez spółkę legalności wyliczenia tym bardziej, że w par. 5 pkt. 7 rozporządzenia czytamy, że stawka opłaty za przyłączenia do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, ma wynikać z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług i stanowi cześć taryfy. Tymczasem spółka podaję, że powyższe wyliczenie nie stanowi części taryfy, a jedynie ma na celu naliczenie podatku VAT - vide pismo ZGK z dnia 14.04.2016r. — w aktach sprawy. Oznacza to po pierwsze niezgodne z par. 5 pkt. 7 przygotowanie taryfy i dwa: brak właściwej kalkulacji kosztów i trzy: subsydiowanie skrośne t), chęć rozliczania podatku VAT kosztem opłaty za usługi taryfowe. Największe zaś wątpliwości budzi fakt narzutu kosztów ogólnozakładowych, które można utożsamiać z marżą. Nie ma bowiem legalnego i rozsądnego wytłumaczenia dla zastosowania stawki 68,92 % w sytuacji gdy przy zeszłorocznej taryfie wynosił on 20,28 %. Natomiast kuriozalnym staje się ta zaproponowana stawka dopiero gdy porównamy ją z kolejnym wnioskiem taryfowym tj. z dnia 20 czerwca 2016r. gdzie ta sama spółka ZGK wylicza go już na wartość 30,82 %. Różnica w datach pomiędzy wnioskami taryfowymi wynosi niecałe 4 miesiące a różnica w narzucie ponad 100 % w tym samym roku rozliczeniowym.

Jest to ewidentne naruszenie cyt. przepisów pominięte przez Wojewodę. Nie sposób, też pominąć jaskrawego naruszenia par. 8 pkt. 1 cyt. rozporządzenia. Taryfę ustala się m.in. z uwzględnieniem kosztów wynagrodzeń osób zatrudnionych bezpośrednio przy świadczeniu usług objętych tą taryfą. Nie dość, że spółka na potrzeby wyliczeń wskazuje całe swoje zatrudnienia przy czym dodatkowo prowadzi działalność w zakresie transportu, księgowości usługowej, prowadzeniu kadr, obsłudze mieszkań komunalnych, oraz zajmuje się cmentarzami komunalnymi i zimowym utrzymaniem dróg oraz zielenią miejską, to nadto tłumaczy to faktami historycznymi tj. zaszłościami z lat powstania spółki tj. od 2012r. Tymczasem zgodnie z przepisami może oprzeć się jedynie na kosztach zaksięgowanych za rok 2015r. oraz tylko na tych jakie są niezbędne do prowadzenia działalności objętej taryfą. Wreszcie zgodnie z cyt. par. 8 pkt. 1 koszty wynagrodzeń w roku obowiązywania taryfy mogą być uwzględnione jedynie ze wzrostem o średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych - 1,7% lub średnioroczny wskaźnik cen produkcji sprzedanej przemysłu - 1,4%.

Tymczasem spółka — nad czym nie pochylił się w ogóle Wojewoda, wskazała wzrost aż 5,74 % Na skutek podjęcia skarżonej uchwały spółka ZGK zleciła opracowanie wniosku taryfowego Izbie Gospodarczej "Wodociągi Polskie" w Bydgoszczy. Wnioskowany dowód przedłożony przez ZGK w dniu 20 czerwca 2016r. wniosek taryfowy zawiera zupełnie inne stawki i podaje zupełnie inne dane w tym przewiduje inne ceny za doprowadzanie wody i odprowadzenie ścieków. Skoro zatem jak twierdzi wojewoda uchwała Rady Miejskiej narusza prawo, a samym wniosek taryfowy ZGK z dnia 15 marca jest sporządzony zgodnie z przepisami to jak tłumaczyć i uzasadnić nowy wniosek. Spółka przecież opierała się na tych samych przepisach i etycznie tych samych danych zatem wynikowo ceny i koszty, a w szczególności składniki cenotwórcze winny być takie same. Skoro tzw. poprawiony wniosek jest odmienny od objętego skarżoną uchwałą należy uznać, że pierwotny był wadliwy sama zaś uchwała prawidłowa.

Organ podkreślił, że w dniu 26 kwietnia 2016r. pismem Burmistrz Zatora negatywnie zweryfikował wniosek taryfowy, tym samym Rada nie miała w zasadzie innej możliwości jak odmówić zatwierdzenia taryfy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty (decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postepowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym) lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały regulacje ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2015 r. nr 139 ze zm. zwana dalej: ustawą zaopatrzeniową lub u.z.z.w).

W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – dalej: u.s.g. - (obecnie t.j. Dz. U. z 2015 poz. 1515). Zgodnie z u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.. Nie będąc związanym granicami skargi Sąd ma zatem obowiązek poddania kontroli uchwałę, co też Sąd uczynił w niniejszej sprawie, kontrolując zaskarżoną przez Wojewodę Małopolskiego uchwałę Nr XX/177/16 Rady Miejskiej w Zatorze z dnia 26 kwietnia 2016 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryfy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.. Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. II OSK 320/05, publ.: ONSA i WSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g.

Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ten ustawowy 30-dniowy termin, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do Sądu.

Pojęcie "taryfy" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 12 ustawy zaopatrzeniowej, którą należy rozumieć jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków oraz warunków ich stosowania. Postępowanie taryfowe inicjuje wniosek przedsiębiorstwa (art. 24 ust. 2 u.z.z.w.) i po załatwieniu tego wniosku przez radę gminy, przepisy prawa nakazują przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu ogłoszenie zatwierdzonych przez rade taryf, w miejscowej prasie lub sposób zwyczajowo przejęty w terminie 7 dnii od dnia podjęcia uchwały (art. 24 ust.7 u.z.z.w.). Taryfę cen i opłat przedsiębiorstwo określa na jeden rok (art. 20 ust. 1 u.z.z.w.), lecz wymaga ona zatwierdzenia w drodze uchwał rady gminy (art. 24 ust.1 u.z.z.w.) Zatwierdzenie taryfy cen i opłat przez radę gminy jest władczym uprawnieniem gminy wynikającym z realizacji nałożonych na nią w drodze ustawy zadań publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków.

Zgodnie z dominującym poglądem, zatwierdzenie taryf przez radę gminy, na podstawie art. 24ust. 1 i 5 u.z.z.w., nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Uchwałę rady gminy o zatwierdzeniu taryfy lub o odmowie zatwierdzenia, uznano zatem za akt z zakresu administracji publicznej, jako wyraz władczego oddziaływania rady gminy na kształt rozliczeń za usługi ze sfery publicznej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami, jako podmiotami zewnętrznymi wobec gminy, w żaden sposób niepodporządkowanymi jej funkcjonalnie (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 620/14, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 619/14).

Kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo. W pierwszym etapie organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) sprawdza czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 u.z.z.w., pod względem celowości ich ponoszenia. Następnie taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, co oznacza, że rada gminy rozstrzyga o prawidłowości przedłożonej przez przedsiębiorstwo taryfy (art. 24 ust. 1 u.z.z.w.).

Należy podkreślić, że ustawodawca nie sprecyzował formy w jakiej organ wykonawczy gminy powinien potwierdzić fakt dokonania weryfikacji wniosku taryfowego. W takiej sytuacji za dopuszczalne uznaje się stwierdzenie tej okoliczności w każdej formie i na podstawie każdej czynności, o ile w sposób wyraźny i jednoznaczny potwierdza to dokonanie weryfikacji (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 1144/16, wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1080/11).

Wypada także wskazać, z uwagi na stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę organu, że nie jest jednolite stanowisko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zakresie tego, czy rada gminy w toku procedowania nad uchwałą w sprawie zatwierdzenia taryf jest uprawniona do oceny, czy przedstawione jej do zatwierdzenia taryfy są zgodne z prawem. Czy też przeciwnie, rada gminy nie jest uprawniona do badania czy taryfy zostały sporządzone zgodnie z przepisami prawa, a jedynie do podjęcia uchwały o zatwierdzeniu bądź odmowie zatwierdzenia taryf.

I tak wedle jednego poglądu, rada gminy jest uprawniona, a wręcz zobowiązania, do oceny, czy przedstawione jej do zatwierdzenia taryfy są zgodne z prawem, w tym zakresie, o którym jest mowa w art. 20 ust. 4 u.z.z.w. Rolą rady gminy, zgodnie z tym stanowiskiem, nie jest jedynie zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia taryfy zgodnie z wnioskiem organu wykonawczego. Odmienna wykładnia, zwłaszcza w sprawach, w których przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest gminna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, sprowadziłaby kompetencje rady gminy do nic nie znaczącej czynności (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1203/13, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 314/04)

Zaś według drugiego poglądu, taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków sporządza przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, organ wykonawczy weryfikuje je pod kątem legalności i celowości, a rada gminy jedynie je zatwierdza (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2306/12, wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2016r., sygn. akt II GSK 1154/16).

Skład orzekający opowiada się za pierwszym z tych poglądów, przyjmując zatem odmienne stanowisko niż prezentowane przez organ. Okoliczność ta z punktu widzenia niniejszej sprawy pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Odnosząc powyższe wywody do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarga organu nadzorczego jako nieuzasadniona nie mogła odnieść zamierzonego skutku prawnego. Wskazane bowiem przez organ nadzoru zarzuty wobec uchwały Rady Miejskiej Zatora nie podważają skutecznie dokonanej przez Radę oceny co do niezgodności taryf z prawem.

Co istotne, lektura uzasadnienia skargi pozwala na stwierdzenie, że organ nadzoru w ogóle uchylił się od merytorycznej oceny zgodności zakwestionowanej uchwały z prawem, koncentrując się jedynie na ocenie trybu i sposobu weryfikacji wniosku taryfowego dokonanego przez Burmistrza Miasta Zatora w świetle art 24 ust. 4 u.z.z.w., pomijając zupełnie fakt, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 24 ust.5 tej ustawy. Naruszenie przepisu art. 24 ust.4 u.z.z.w, w ocenie Sądu, nawet jeżeli miałoby miejsce nie może stanowić samoistnej przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Konieczne jest bowiem wykazanie wpływu naruszenia przepisu art. 24 ust. 4 na treść podjętej uchwały i to w stopniu uzasadniającym, że doszło przy podjęciu uchwały do istotnego naruszenia prawa, a więc wskazanie zakresu w jakim uchwała pozostaje w sprzeczności z określonym przepisem prawa, w tym wypadku z konkretnie wskazanymi w uzasadnieniu uchwały przepisami rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków z dnia 28 czerwca 2006 r. (DZ.U. nr 127, poz. 886).

Wojewoda Małopolski w ogóle nie podjął próby podważenia zarzutów Rady co do meritum zgłoszonego wniosku taryfowego, a powinien był składając skargę i domagając się stwierdzenia jej nieważności. Minimum konradyktoryjności powinno być w tej sytuacji zachowane. Nie jest bowiem rolą Sądu zastępowanie organu w wykonywaniu jego obowiązków jako organu nadzorczego, a do tego w istocie zmierza wniesiona skarga.

Przy tym poważne wątpliwości, w świetle zaprezentowanej w skardze argumentacji a w zasadzie jej braku, budzi konstatacja Wojewody, że dokonana przez Burmistrza Miasta Zatora weryfikacja wniosku taryfowego "była wykonana w sposób nierzetelny i z naruszeniem elementarnej zasady określonej w art.7 kpa". To stwierdzenie poprzedzone zostało dosłownie dwoma zdaniami. Pierwsze odnosiło się do wskazania, że Wojewoda podziela stanowisko Zakładu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Zatorze wyrażone w piśmie z dnia 26 maja 2016 r. W drugim Wojewoda stwierdził, że Burmistrz "mógł uzyskać dokładnie te same, co Wojewoda Małopolski, informacje (jakie?), które zdaniem organu nadzoru uzasadniają przedłożony wniosek taryfowy, oraz uwzględniając, że w toku prowadzonej oceny wniosku Burmistrz bezzwłocznie otrzymywał wszelkie żądane informacje i wyjaśnienia, co do których miał wątpliwości, oraz, jak wynika z informacji Zakładu, niedomówienia dotyczące założeń i rozliczeń finansowych były w łatwy sposób wytłumaczalne".

Brak jest przy tym, co należy po raz kolejny podkreślić, jakichkolwiek dowodów na to by organ nadzoru podjął próbę weryfikacji zawartych w piśmie Zakładu z dnia 26 maja 2016 r. wyjaśnień, ze stanowiskiem Rady wyrażonym w treści zaskarżonej uchwały, a także w piśmie Burmistrza Zatora z daty 22 czerwca 2016 r. złożonym do Wojewody. Powyższe sugeruje wręcz, że Wojewoda oparł się na wyjaśnieniach uzyskanych od przedsiębiorstwa, uznając je za przesądzające, bez potrzeby ich weryfikacji.

W ocenie Sądu, aby skutecznie zakwestionować stanowisko Rady Miejskiej Zatora wyrażone w uchwale z dnia 26 kwietnia 2016 r. niezbędne było, z uwagi na charakter tej sprawy, omówienie przez Wojewodę przywołanych tam naruszeń prawa i skonfrontowanie ich z materiałem, który pozwolił na podjęcie takiej treści uchwały.

W uzasadnieniu uchwały, która stanowi jej integralną część, organ odmawiając zatwierdzenia taryf zgodnie z wymogiem przepisu art. 24 ust.5 u.z.z.w. wskazał w jakim zakresie przedstawiona do zatwierdzenia taryfa jest niezgodna z przepisami odnoszącymi się do ich sporządzenia i wyraźnie wskazał te przepisy. Przy czym należy zwrócić uwagę, że zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 5 lipca 2016 r. w sprawie do sygn. akt II GSK 1144/16 za spełnienie ustawowej przesłanki odmowy zatwierdzenia taryf należy uznać za wyczerpujące wymóg art. 24 ust.5 u.z.z.w., jeżeli choćby jeden z zarzutów prawa okaże się zasadny. W takiej sytuacji uchwała o odmowie zatwierdzenia taryf będzie mogła być uznana za uzasadnioną.

Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.z.z.w przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok. Czyni to na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług (art. 20 ust. 2 u.z.zw.). Przepis art. 20 ust. 4 stanowi zaś, że przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne ustalają niezbędne przychody, o których mowa w ust. 2, uwzględniając w szczególności:

1. 1) koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy;
2. 2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkość usług i warunki ich świadczenia;
3. 3) koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych, na podstawie planów, o których mowa w art. 21 ust. 1.

Ustęp 5 art. 20 wskazuje z kolei, że Ewidencja księgowa, o której mowa w ust. 4 pkt 1, powinna w szczególności umożliwiać:

1. 1) wydzielenie kosztów stałych i zmiennych, przychodów związanych z poszczególnymi rodzajami działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a także w odniesieniu do poszczególnych taryf;
2. 2) ustalenie kosztów związanych z działalnością inwestycyjną w poprzednim roku obrachunkowym;
3. 3) dokonanie alokacji niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców usług.

Ustawa zaopatrzeniowa w art. 2 pkt 2 wskazuje, że przez pojęcie "niezbędne przychody" należy rozumieć wartość przychodów w danym roku obrachunkowym, zapewniających ciągłość zbiorowego zaopatrzenia w odę odpowiedniej jakości i ilości i zbiorowego odprowadzania ścieków, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno osiągnąć na pokrycie uzasadnionych kosztów, związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych oraz osiągnięcie zysku.

Natomiast szczegółowy sposób określania taryf reguluje rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. I tak z godnie z § 3 tego rozporządzenia taryfa ma być ustalona w sposób zapewniający: a) uzyskanie niezbędnych przychodów, b) ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, c) eliminowanie subsydiowania skrośnego, d) motywowanie odbiorców usług do racjonalnego użytkowania wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków, e) łatwość obliczenia i sprawdzenia cen i stawek opłat.

W ocenie Sądu nie można odmówić racji uchwałodawcy, który wskazuje naruszenie szeregu przepisów prawa przy sporządzeniu i przygotowaniu wniosku taryfowego z dnia 15 marca 2016 r. Z uwagi z kolei na przytoczone i podzielane przez skład orzekający stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 5 lipca 2016 r. w sprawie do sygn. akt II GSK 1144/16, Sąd ograniczy się do wskazania tylko niektórych z tych naruszeń, które potwierdzają w sposób wystarczający słuszność podjętej uchwały.

I tak § 6 rozporządzenia wskazuje, że przedsiębiorstwo wodociągowo –kanalizacyjne ustalając niezbędne przychody dla potrzeb ustalenia taryfy uwzględnia w szczególności koszty eksploatacji i utrzymania w tym m.in. podatki i opłaty niezależne od przedsiębiorstwa (pkt 1 lit.b). We wniosku taryfowym łączny podatek i to wyłącznie w zakresie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków został wskazany na kwotę 355.487,83 zł (tabela D wniosku), tymczasem podatek z całej działalności zadeklarowany przez przedsiębiorstwo w deklaracji podatku od nieruchomości na rok 2016 wynosi 281.481,00 zł., czyli zachodzi ewidentna rozbieżność z ewidencją księgową przedstawioną przez wnioskodawcę. Przy czym wypada wskazać, że na okres obowiązywania nowych taryf (1 lipca 2016 do 20 czerwca 2017 r.) w pozycji podatki i opłaty zaplanowano kwotę 292.464 zł, tymczasem ewidencja księgowa z za rok 2015 wskazuje kwotę 212.487,87, a więc wykazano wzrost o 38 %. We wniosku jak i pismach wyjaśniających ZGK w Zatorze brak jest przekonywującego uzasadnienia tak dużego wzrostu kosztów.

Należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, że przedsiębiorstwo do wniosku taryfowego dołączyło plan modernizacji urządzeń wodociągowych obejmujący jedynie okres 1.01.2014 r. do 31 grudnia 2016 r., (okres obowiązywania nowych taryf to 1 lipca 2016 do 30 czerwca 2017 r.), wraz z oświadczeniem, że nie planuje budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do połowy 2017 r. Trudno zatem przyjąć i brać pod uwagę twierdzenia ZGK w Zatorze, że podczas weryfikacji powinny być brane pod uwagę inwestycje, które spółka prowadzi m.in. rozbudowę przepompowni ścieków czy wykonywanie łącznika przy ul. Krakowskiej, od których w okresie nowej taryfy będzie trzeba płacić Gminie podatek od nieruchomości, skoro w żaden sposób spółka faktu kontynuacji tych inwestycji po dacie 31 grudnia 2016 r. nie wykazała.

Powyższe niewątpliwie wskazuje na naruszenie przynajmniej § 3 lit. a i b rozporządzenia.

Należy podkreślić, na co słusznie zwraca uwagę organ uchwałodawczy, że wniosek o zatwierdzenie taryf składany przez profesjonalny podmiot i według ustalonego wzoru, winien być tak sformułowany by nie pozostawiać żadnych wątpliwości, co do prawidłowości działań przedsiębiorstwa. Tymczasem z wniosku i przedłożonych taryf można wyprowadzić stwierdzenie dotyczące nieprawidłowego prowadzenia ewidencji księgowej w świetle § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Otóż §12 ust. 1 wskazuje, ze dla potrzeb alokacji kosztów system finansowo-księgowy przedsiębiorstwa powinien zapewniać ewidencjonowanie i przetwarzanie danych zgodnie z odrębnymi przepisami. Zaś ust. 2 przewiduje, że system o którym mowa w ust. 1, powinien m. in określać koszty eksploatacji i utrzymania, z podziałem na bezpośrednie i pośrednie. Lektura danych zawartych w tabeli D wniosku wskazuje, na co słusznie w uchwale zwraca uwagę Rada, że brak jest wyliczenia poszczególnych pozycji kosztów eksploatacji i utrzymania z podziałem na koszty bezpośrednie i pośrednie. To zaś stanowi niewątpliwie naruszenie wyżej powołanego przepisu.

W ocenie Sądu złożenie nowego wniosku taryfowego w dniu 20 czerwca 2016 r. przez ZGK w Zatorze o zatwierdzenie taryf za okres od 1 września 2016 do 31sierpnia 2017 r., którego kopia została przedstawiona wraz z odpowiedzią na skargę, zawierającego zupełnie odmienne stawki i przewidującego inne ceny za odprowadzenie ścieków i doprowadzenie wody, przesądza o wadliwości wniosku taryfowego z dnia 15 marca 2016 r. i tym samym o prawidłowości zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze powyższe Sąd biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sntencji.