Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. Burmistrz R., na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.) oraz § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] położonej w Z. ze szkodą dla działki nr [...], wszczętej z wniosku M.Z, nakazał A.S. zapewnienie w terminie do 60 dni od dnia doręczenia decyzji stosownego odprowadzenia wód opadowych poprzez ujęcie wód opadowych z dachów budynków na działce nr [...] i odprowadzenie ich rurociągami do studni chłonnych, zlokalizowanych w odległości co najmniej 5 m od granicy z sąsiednią działką nr [...], przy czym:
- 1) przy budynku mieszkalnym nakazał wykonać zbiornik retencyjny gromadzący wody opadowe o pojemności 2 m3, połączony przelewem rurowym do studni chłonnej z kręgów betonowych o średnicy 80 cm i głębokości 2,5 m, z pokrywą betonową;
- 2) wody opadowe z budynków gospodarczych nakazał odprowadzić rurociągiem PCV do studni chłonnej o średnicy 80 cm i głębokości 2,0 m, z pokrywą betonową na powierzchni terenu.
W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek M.Z.. W dniu 12 września 2019 r. przeprowadzono wizję w terenie w wyniku której stwierdzono, że działka nr [...] (stanowiąca własność M.Z.) położona jest niżej działki nr [...] położonej w Z. (stanowiącej własność A.S.) i zgodnie z ukształtowaniem terenu przyjmuje wodę opadową z tej działki. Na terenie działki nr [...] bardzo blisko granicy z działką [...] znajduje się sztucznie wytworzone oczko wodne, do którego rurami podziemnymi doprowadzona była woda opadowa z terenu działki A.S.. Budynek mieszkalny pana A.S. od dnia 2 maja 2019 r. podłączony jest do sieci kanalizacyjnej. Ustalono również, że niedaleko oczka wodnego na terenie działki A.S. (oraz działek wyżej położonych) znajduje się wyżłobiony przez wodę rów, który na granicy działek nr [...] i [...] zaczyna zanikać i brakuje jego naturalnego przedłużenia na niżej położonej nieruchomości należącej do M.Z..
Wnioskodawczyni nie zgodziła się na odprowadzanie przez A.S. wody do ww. rowu, a także wskazała na niekorzystny wpływ aktualnego ukształtowania skarpy położonej na terenie działki nr [...]. Zażądała również obniżenia wybudowanej przez Gminę R. na skarpie została w 2019 r. studzienki kanalizacyjnej. Gmina R. wyraziła zgodę na obniżenie wysokości studzienki kanalizacyjnej po wcześniejszym obniżeniu skarpy przez A.S.. Właściciele działek nr [...] i [...] nie doszli do porozumienia w sprawie ukształtowania skarpy. Strony nie zgodziły się również co do przebiegu granicy pomiędzy ich działkami. Organ wskazał, że na mapie do celów projektowych dla zadania pn. "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w miejscowości Z. P." sporna skarpa nie jest w ogóle zaznaczona; podane są jedynie współrzędne wysokościowe na podstawie których można stwierdzić, że skarpa ta była niższa i ścięta w stronę ul. K..
Na podstawie dokumentów nie da się jednak jednoznacznie określić innych pierwotnych parametrów ukształtowania skarpy (puntu jego podnóża, szczytu oraz stopnia nachylenia). Mimo, że zgodnie z protokołem odbioru przyłącza/wpięcia do istniejącej kanalizacji sanitarnej podpisanym przez inspektora nadzoru ds. sanitarnych inż. M.C. teren na działce nr [...] został doprowadzony do stanu pierwotnego, to A.S. wraz z organem uwzględniając wniosek M.Z. oraz różnicę na mapach wysokościowych dokonali po wizji obniżenia skarpy wraz z jej wyprofilowaniem (ścięciem jej rogu w stronę ul. K.) oraz obniżenia studzienki kanalizacyjnej. Organ zacytował treść art. 234 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Nadmienił, że rów odwadniający, który mógł kiedyś istnieć w przeszłości, nie został nigdy zaznaczony na mapie ewidencyjnej.
M.Z. przedstawiła zdjęcia sprzed około roku, na których widać nawiezioną ziemią skarpę z której wystają rury kierujące odpływ wody z działki nr [...] na teren jej nieruchomości. A.S. złożył oświadczenie z którego wynika, że wszystkie rury odwadniające (na zdjęciach widoczne jako wystające ze skarpy) połączył w jedną zbiorczą i skierował do oczka wodnego położonego przy granicy działek. A.S. zobowiązał się do odkopania lub zaślepienia schowanych w gruncie rur odwadniających.
Organ zauważył, że trudno jednoznacznie oszacować zakres dokonanych przez A.S. zmian w ukształtowaniu skarpy, gdyż w czasie wizji w terenie zarośnięta skarpa wyglądała już inaczej niż na zdjęciach wykonanych rok wcześniej, a przed nawiezieniem ziemi (które zdaniem M.Z. sukcesywnie następowało od 2016 r.) ukształtowanie terenu mogło wyglądać jeszcze inaczej. Skarpa pomiędzy działkami nr [...] i [...] położonymi w Z. nie jest i nie była nigdy zaznaczona na mapach ewidencyjnych, brak jest też jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej jej kształt z okresu przed 2016 r. Znaczący jest ponadto fakt, że granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] położonymi w Z. leży na obszarze zagrożonym osuwaniem.
W trakcie kolejnej wizji w dniu 10 stycznia 2020 r. organ stwierdził zasypanie przez A.S. oczka wodnego, obniżenie skarpy przy ul. K. oraz wyłączenie z użytku podziemnego odwodnienia nieruchomości A.S.. Stwierdzono, iż budynek mieszkalny na działce nr [...] posiada 5 rynien odprowadzających wodę z dachu, która następnie swobodnie rozlewa się bezpośrednio przy tym budynku - łatwo było więc zweryfikować brak podpięcia rynien pod podziemną instalację, którą woda mogłaby być (tak jak w przeszłości) kierowana na sąsiednią działkę. W czasie wizji w terenie stwierdzono również, że woda zbiera się na działce nr [...] przy podnóżu skarpy prostopadłej do ul. K. wyżłabiając tam rowek. Jest to najniższy punkt terenu, którego ukształtowanie wynika także z wybrania ziemi na działce nr [...], czyli podcięcia skarpy od dołu, które zgodnie z firmą Usługowo - Handlową "M." zostało wykonane na prośbę M.Z..
W toku postępowania pomiędzy stronami powstał spór co do przebiegu granic, w związku z czym zdecydowano przeprowadzić odrębne postępowanie rozgraniczeniowe w tym zakresie.
W czasie wizji w terenie z dnia 3 lipca 2020 r. F.P. - uprawniony biegły w postępowaniu wodnoprawnym wskazał na nieprawidłowe odwodnienie dachów budynków posadowionych na terenie nieruchomości A.S.. Odwołując się do brzmienia §28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazano, że wody opadowe z budynków na działce nr [...] nie są ujmowane i odprowadzane do studni chłonnych, co stanowi zagrożenie szkodliwego wpływu na sąsiednią działkę nr [...].
Wobec powyższego na A.S. ciąży obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiedniej działki. Biegły określił, że wody opadowe z dachów budynków powinny być kierowane do studni chłonnych zlokalizowanych na działce nr [...], w odległości co najmniej 5 m od granicy z sąsiednią działką nr [...]. Przy budynku mieszkalnym można wykonać zbiornik retencyjny gromadzący wody opadowe o pojemności 2m3, połączony przelewem rurowym do studni chłonnej z kręgów betonowych o średnicy 80 cm i głębokości 2,5 m, z pokrywą betonową. Z kolei wody opadowe z budynków gospodarczych należy odprowadzić rurociągiem PCV do studni chłonnej o średnicy 80 cm i głębokości 2,0 m, z pokrywą betonową na powierzchni terenu.
Biegły stwierdził równocześnie, że "zmiany ukształtowania powierzchni terenu przy budynkach na działce nr [...] nie spowodowały zmian kierunków spływu wód opadowych na powierzchni otwartej". Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że po dokonanych zmianach w ukształtowaniu skarp przygranicznych pogorszyły się stosunki wodne na działce nr [...]. Kwestie związane z ukształtowaniem skarpy (na który wpływ miała także w pewnym stopniu M.Z.) strony postępowania powinny uzgodnić między sobą po zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem organu opinia jest kompletna, czytelna i nie wymaga dalszego uzupełniania. Zarzuty do opinii złożone przez M.Z. organ uznał za niezasadne.
Organ podsumowując stwierdził, że doszło do naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] położonej w Z. ze szkodą dla działki nr [...], polegające na niewłaściwym zapewnieniu odwodnienia z dachów budynków. W związku z powyższym na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ nakazał wykonanie urządzeń zapobiegających powstaniu szkód.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła M.Z., zarzucając, że A.S. zmienił stan wody na gruncie poprzez podniesienie poziomu gruntu, a ustalenia w sprawie są niepełne i błędne. Wskazała, iż opinia biegłego nie jest kompletna, a sprawa wymaga obiektywnego wyjaśnienia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256), art. 234 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że aby możliwe było wydanie decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy, ustalić należy dwie okoliczności: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Obie te przesłanki muszą wystąpić kumulatywnie.
Ustalenia poczynione w postępowaniu pozwalają na stwierdzenie, że A.S. zmienił stosunki wodne kierując wody z dachów budynków w kierunku niżej położonej nieruchomości M.Z.. Zatem to nie nadsypanie powierzchni terenu na działce nr [...] doprowadziło do zwiększonego spływu wody, lecz brak ujęcia wód z dachów budynków. Słusznie zatem organ l instancji posiłkując się opinią biegłego nakazał wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, które pozwolą na zagospodarowanie wody z dachów budynków w obrębie nieruchomości A.S.. Wbrew zarzutom odwołania brak jest dowodów na okoliczność, że zmienił się kierunek odpływu wody. Woda odpływa bowiem zgodnie z ukształtowaniem - na niżej położoną nieruchomość. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało, iż na działce M.Z. miałoby dochodzić do wyrządzania szkód i że te szkody byłyby następstwem podniesienia poziomu terenu działki nr [...]. Ustalenia, co do istnienia szkodliwego oddziaływania są konieczne dla zastosowania art. 234 Prawa wodnego.
Organ odwoławczy zaznaczył, że opinia wydana w sprawie przez biegłego jakkolwiek lakoniczna i skrótowa, zawiera wskazania jakie urządzenia powinien wykonać A.S. aby ująć wodę z dachów budynków. Jeżeli chodzi zaś o ustalenia wpływu zmiany ukształtowania terenu na stosunki wodne, to w tym zakresie ustalenia poczynione w trakcie prowadzonych czterokrotnie oględzin, pozwoliły na przyjęcie, że kierunek spływu wód się nie zmienił, jak również - brak jest dowodów świadczących o możliwości wyrządzenia szkody.
Kolegium za prawidłowe uznało nałożenie na A.S. obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Taki obowiązek nie jest zresztą kwestionowany. Zastrzeżenia A.S. budził jedynie termin wykonania tego obowiązku. A.S. oczekiwał bowiem zmiany terminu i ustalenia jego rozpoczęcia po dokonaniu odbioru budynków przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem jednak Kolegium nie ma podstaw, aby łączyć termin wykonania obowiązku z odbiorem budynków przez organy nadzoru budowlanego. Organ nadzoru będzie bowiem kontrolował roboty budowlane, które wykonane zostały wcześniej, na podstawie pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia. Oczekiwanie na rozpoczęcie formalnego użytkowania budynków czyni termin wykonania obowiązków nałożonych decyzją niepewnym i zależnym od czynności A.S., który mógłby zwlekać z podjęciem czynności kończących formalnoprawny proces budowalny. Ewentualna egzekucja wykonania obowiązku byłaby wówczas bardzo utrudniona, bowiem w istocie odwlekanie zakończenia budowy i dokonania odbioru powodowałoby, że termin wykonania obowiązku mógłby nie nadejść.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła M.Z.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to wydanie decyzji merytorycznej przedwcześnie bez należytego zgromadzenia materiału dowodowego co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia spełniającego jedynie żądanie A.S., zupełnie pomijając wnioski i żądania skarżącej. tj. art. 234 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne z treści którego jednoznacznie wynika, że właściciel gruntu nie może zmienić kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych.
Z dyspozycji tego przepisu wynikają bowiem niewątpliwie dwie przesłanki, które muszą zaistnieć a to dokonana przez właściciela gruntu zmiana stanu wody na gruncie oraz wyjaśnienie czy te zmiany w sposób szkodliwy wpływają na grunty sąsiednie.
Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania wyjaśniającego i treść wydanego rozstrzygnięcia:
- – art. 7 i 77 kpa poprzez:
- a) brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego co do mocy obowiązującej decyzji Burmistrza R. z dnia [...] sierpnia 2020 r., mimo iż powyższe jest istotne dla dokonania oceny w jakim zakresie w sprawie znajdzie zastosowanie art. 234 ust. 1 i 2 prawa wodnego. Nakaz zrealizowania na gruncie, blisko granicy skarżącej studni chłonnych rozumianych jako ujęcie wód podziemnych, których celem co do istoty jest odprowadzenie deszczówki do wód gruntowych pozostaje w rażącej sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa budowlanego w tym w szczególności warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto bardzo istotnym jest to, że studni chłonnych nie można sytuować na terenach o wysokim poziomie wód gruntowych, bowiem przyniosłoby to odmienny skutek od zamierzonego, włącznie z rozlewaniem się wody na okoliczny teren, obejmując swym zakresem bardzo rozległy obszar. Montaż studni chłonnych to efektywne rozwiązanie jedynie w sytuacji, gdy na danym terenie istnieje niski poziom wód gruntowych. Przedmiotowe działki stanowią grunty klasy IV, gdzie już z definicji klasyfikacja gruntu wskazuje na wysoki poziom wód gruntowych i jest to wskaźnik wykluczający możliwość usytuowania studni chłonnych. Podczas wizji biegły ustnie wskazał miejsce jej lokalizacji w miejscu najniższych rzędnych terenu-obok oczka wodnego, doprowadzając w ten sposób do odprowadzenia wód opadowych na działkę skarżącej, dodatkowo jeszcze naruszając art. 234 prawa wodnego;
- b) nieuprawnione oparcie się na treści oświadczeń jedynie zobowiązanego A.S. zupełnie pomijając oświadczenia, dowody, zarzuty i wnioski kierowane przez skarżącą w trakcie prowadzonego zwłaszcza przez organ I instancji postępowania dowodowego, a także brak przeprowadzenia dowodu z pomiarów, obliczeń i analiz wynikających z danych z opinii geologicznej, która w ocenie skarżącej powinna poprzedzać wydanie rozstrzygnięcia w tym także z mapy wysokościowej;
- c) niewyjaśnienie jaki wpływ na działkę skarżącej ma zbierający się w oczku wodnym nadmiar wody;
- d) niewyjaśnienie czy w oczku wodnym sztucznie wytworzonym do którego rurami podziemnymi doprowadzona była woda opadowa z terenu działki A.S. znajdują się również ścieki;
- e) niewyjaśnienie czy przelewający się z oczka wodnego nadmiar wody wpływa i w jakim zakresie na osuwanie się ziemi, biorąc pod uwagę także działkę nr [...];
- f) niewyjaśnienie jaki wpływ na drogę dojazdową z posesji z której korzysta skarżąca ma aktualnie ukształtowana skarpa położona na terenie działki nr [...] obok ul. K. oraz w granicy z działką;
- g) brak wyjaśnienia potwierdzonego wiarygodnymi dowodami wskazującego jednoznacznie na to, że rury odwadniające usytuowane w skarpie zostały połączone lub usunięte;
- h) brak odniesienia się przez organ II instancji do treści opinii, którą sam organ II instancji nazwał lakoniczną i skrótową w zakresie jej kompletności i obiektywności przy założeniu, że A.S. dokonał zmiany stanu wody na gruncie i zmiany te szkodliwie wpłynęły na nieruchomość należącą do skarżącej;
- i) niewyjaśnienie i to zarówno w opinii oraz konsekwentnie w decyzji organu I i II instancji czy nadsypanie powierzchni terenu na działce nr [...] miało wpływ na zwiększenie spływu wód opadowych co w konsekwencji doprowadziło do dewastacji (wyrządzenia szkody dużych rozmiarów) ponad przeciętność działki należącej do skarżącej;
- j) niewyjaśnienie w jakich okolicznościach powstał wyżłobiony rów (wzdłuż granicy) i jaki jest jego wpływ na spływ wód opadowych i roztopowych na działkę skarżącej;
- k) brak rozkopania skarpy (wykonania odkrywek), celem ustalenia czy rury odwadniające wykazane przez skarżącą w trakcie postępowania dalej w niej tkwią (zasada prawdy obiektywnej);
- l) błędna ocena stanu faktycznego w zakresie ukształtowania skarpy usytułowanej przy budynku gospodarczym polegająca na nie wzięciu pod uwagę tego, że obecnie skarpa na skutek samoistnego obsunięcia przybrała, kąt 45%, bezprawnie przyjmując stan faktyczny z wizji lokalnej z dnia [...] września 2019 r. (sprzed roku od daty orzekania);
- m) brak wyjaśnienia, dlaczego i ewentualnie z powodu jakich okoliczności faktycznych skarpa przesunięta została na nieruchomość skarżącej i w jakim zakresie powyższa okoliczność, wpływa lub wpłynie na zmianę stosunków wodnych (przez prawie 40 lat na działce będącej własnością skarżącej, skarpa nie istniała, a woda swobodnie spływała do rowu znajdującego się przy drodze powiatowej, przy ul. K. - obecnie woda ta natrafia na blokadę).
- - naruszenie art. 80 K.p.a. po przez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującego między innymi bezzasadnym przyjęciem, iż decyzja Burmistrza R. z dnia [...] sierpnia 2020 r., jest prawidłowa i zgodna z przepisami obowiązującymi w jej zakresie;
- - naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do treści uzasadnienia decyzji organu I instancji przez organ II instancji do części zarzutów podniesionych w odwołaniu, co umożliwiłoby skarżącej poznanie pełnych motywów, którymi kierował się organ wydając decyzję, a z drugiej strony uniemożliwia również kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd, w szczególności poprzez brak precyzyjnego ustalenia w treści decyzji jak zmienił się kierunek i natężenie odpływu wód opadowych znajdujących się na gruncie A.S., aby nie dochodziło w przyszłości do zalewania nieruchomości skarżącej.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza R., rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.
Na wstępie należy jednakże zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).
Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).
Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Przechodząc do meritum, trzeba wskazać, że we wniosku będącym impulsem do wszczęcia postępowania skarżąca wskazywała na usypanie hałd (skarp) przez A.S. oraz na fakt, że podwyższenie i przesunięcie gruntu wpływa i będzie wpływać na stosunki wodne, gdyż spowodowało zmianę kierunku wód opadowych.
Biegły F.P. w piśmie nazwanym opinią /k.50/ wskazał, że wody opadowe z budynków mieszkalnych i gospodarczych na działce nr [...] nie są ujmowane i odprowadzane do studni chłonnych, co stanowi zagrożenie szkodliwego wpływu na sąsiednią działkę nr [...]. W związku z tym biegły zalecił sposoby odprowadzania tych wód jako urządzenia zapobiegające szkodom. Natomiast co do zmian ukształtowania powierzchni terenu przy budynkach na działce nr [...], to wedle biegłego nie spowodowały one zmian kierunków spływu wód opadowych na powierzchni otwartej.
W decyzji organu I instancji nakazano A.S. wykonanie urządzeń zaleconych przez biegłego. Rozstrzygnięcie oparto o przepis art. 234 ust. 3 p.w. Uzasadnienie decyzji jest skonstruowane tak, że niemal w całości streszcza przebieg postępowania, czyli jest relacją z akt administracyjnych. Jedynie w końcowym akapicie organ przytacza treść przepisu art. 234 ust. 3 p.w. i jednym zdaniem wskazuje, iż stwierdzono naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla działki skarżącej, polegające na niewłaściwym odwodnieniu z dachu budynku na działce nr [...], w związku z tym nakazano wykonanie urządzeń.
Organ II instancji akceptując decyzję pierwszoinstancyjną w zakresie zmiany stosunków wodnych poprzez kierowanie wody z dachu w kierunku niżej położonej nieruchomości skarżącej – jednocześnie w oparciu o opinię biegłego stanowczo stwierdził, że to nie nadsypanie powierzchni terenu na działce nr [...] doprowadziło do zwiększonego spływu wody, lecz właśnie brak ujęcia wód z dachu. Wedle SKO brak dowodów na zmianę kierunku spływu wód. Nie wykazano też szkodliwego wpływu takiej zmiany na nieruchomość skarżącej. Organ przyznał, że opinia jest lakoniczna i skrótowa, ale jej wniosek o braku wpływu zmian ukształtowania terenu na stosunki wodne poparty został czterokrotnymi oględzinami.
Przypomnienie argumentacji organów było niezbędne dla skonfrontowania jej z przepisami i ich wykładnią. Otóż raz jeszcze wspomnieć należy, że na tle unormowania art. 234 p.w. ustawodawca przewidział następujące przesłanki jego zastosowania: zaistnienie zmiany stanu wody na gruncie, szkoda oraz związek przyczynowy pomiędzy tą zmianą, a szkodą. Sama zmiana stanu wody na gruncie nie uprawnia jeszcze do tego, aby organ uwzględnił zgłoszone żądanie. Konieczne jest stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy tą zmianą a szkodą na nieruchomości. Tutaj zaś zaistniała pewna sprzeczność. Zarówno organ I jak i II instancji powołują się, jako podstawę prawną decyzji, na art. 234 ust. 3, ale w decyzji organu I instancji brak określenia powstałych szkód, co zauważa organ II instancji. Tymczasem, jak to wskazał NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2020 r. II OSK 529/18, LEX nr 3030873: "nie można uznać, że ustawowa przesłanka "szkodliwego wpływu" na grunty sąsiednie obejmuje bliżej nieokreślone hipotetyczne szkody lub potencjalne zagrożenia, których horyzont czasowy wystąpienia jest nieokreślony".
Jednocześnie trzeba jednak pamiętać, na co zwrócił uwagę NSA we wspomnianym wyroku, iż "Do zastosowania przepisów art. 29 ust. 1 i ust. 3 u.p.w. (obecnie art. 234 ust. 3 p.w. – przyp.mój) nie jest konieczne stwierdzenie szkody, która już wystąpiła, lecz stwierdzenie samej, potencjalnej możliwości powstania szkody na skutek większych opadów czy roztopów. nie jest więc konieczne wykazanie, że szkoda już wystąpiła (a tym bardziej ustalenia jej wysokości). Wystarczy, że na podstawie logicznego wnioskowania opartego o zwykłe doświadczenie życiowe można przyjąć, iż skutkiem zmiany kierunku spływu wody będzie powstawanie szkód.
Z kolei organ II instancji wskazuje również art. 324 ust. 1 p.w., natomiast nie wskazuje, w jaki sposób zmieniono kierunek i natężenie odpływu wód opadowych oraz czy w ocenie organu podstawą wydania decyzji był w takim razie wyłącznie art. 234 ust. 1 pkt 2 p.w.
Oceniając przeprowadzone w sprawie postępowanie Sąd podkreśla, że na organy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, czemu towarzyszy obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 k.p.a.). Przepis art. 75 k.p.a. zawiera otwarty katalog środków dowodowych. Zgodnie z tym przepisem jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy jest nie tylko zebranie wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, ale również ich prawidłowa ocena. Oceny tej organ powinien dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Wyniki rozpatrzenia dowodów, dające obraz stanu faktycznego, powinny być przekonująco umotywowane i znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, obrazując proces myślowy, który doprowadził do podjęcia określonych ustaleń i w konsekwencji wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Takim wymogom nie może sprostać decyzja, która zawiera streszczenie akt, kopiowanie przepisów, natomiast nie zawiera objaśnienia procesu decyzyjnego w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie.
Zdaniem Sądu, organy obu instancji naruszyły powyższe zasady prowadzenia postępowania, bowiem, niezależnie od tak czy inaczej sporządzonego uzasadnienia decyzji, błędnie oceniły opinię biegłego uznając ją, jak należy wnosić, jako prawidłową, wyczerpującą i odnoszącą się do wszystkich wątpliwości w sprawie oraz w istocie pominęły zupełnie jej ocenę z punktu widzenia zasad sporządzenia takiej opinii.
Rozpocząć trzeba od ugruntowanej już tezy, iż w postępowaniu ze stosunków wodnych ustalenie związku przyczynowo - skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. Z tego powodu w postępowaniu takim przeprowadzany jest dowód z opinii biegłego z zakresu postępowania wodno-prawnego, a treść opinii stanowi materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych dla sprawy ustaleń.
"W sprawach z zakresu stosunków wodnych, z reguły wymagających fachowych wiadomości specjalistycznych, oparcie rozstrzygnięcia na prawidłowo ocenionych ustaleniach opinii biegłego stanowi podstawę rozstrzygania tego rodzaju spraw. Sytuacja taka ma miejsce w szczególności, gdy istnieje różnica stanowisk pomiędzy właścicielami gruntów sąsiednich w przedmiocie zakłócenia tych stosunków, a także w sytuacji istniejących wątpliwości co do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych lub ich ocen merytorycznych" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2019 r. II SA/Kr 163/19, LEX nr 2676343).
W świetle art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Organ ocenia opinię biegłego swobodnie na podstawie zasad wiedzy, nie jest zatem związany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Warto wskazać, że dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (tak wyrok NSA z dnia 22 września 2016 r. I OSK 1120/16, LEX nr 2142984).
Należy zwrócić uwagę, że opinia biegłego nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać ją swej ocenie jak każdy dowód, gdyż to organ - nie zaś biegły - rozstrzyga sprawę. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ ostatecznie rozstrzyga sprawę. Organ nie może bezkrytycznie przyjmować konkluzji zawartych w opiniach biegłych, ponieważ w takim przypadku biegli zamiast organu sprawują faktycznie władztwo w sprawach wymagających wiedzy specjalistycznej. Przy ocenie opinii biegłego organ nie może ograniczyć się do powołania treści opinii, ani konkluzji zawartej w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł i skontrolować prawidłowość jego rozumowania, co powinno wynikać z uzasadnienia decyzji.
Mając powyższe na uwadze, nie ulega wątpliwości, że z istoty tego dowodu, jakim jest opinia biegłego wynika, że musi ona zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez konieczności wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Opinia nie może więc sprowadzać się tylko do zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien zatem wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę mocy dowodowej opinii. Biegły nie jest zwolniony od wskazania źródeł, podstaw i przesłanek, które uzasadniają poszczególne stwierdzenia zawarte w opinii (wyrok NSA w Łodzi z 23 lipca 2002 r., I SA/Łd 1242/01, niepubl.).
W przypadku niniejszej sprawy opinia biegłego w sprawie zmiany stosunków wodnych sprowadza się do dwóch zdań: co do urządzeń odwadniających jakie należy wykonać oraz co do tego, że zmiany ukształtowania powierzchni terenu nie spowodowały zmian kierunków spływu wód. Opinia nie posiada uzasadnienia ani części opisowej, brak jakichkolwiek załączników mapowych, w tym unaoczniających kierunek spływu wód pierwotny i obecny.
Organ I instancji nie dokonał rzetelnej oceny uzyskanej w niniejszej sprawie opinii. Uznał ją, jak należy rozumieć, za kompletną, jednoznaczną i wyczerpującą. Bez znaczenia było dla organu, na jakich przesłankach biegły oparł swoje wnioski, skoro przyjął opinię, która wobec braku jakiegokolwiek wyjaśnienia nie dała szans na weryfikację prawidłowości rozumowania biegłego. Tym samym organ naruszył rażąco swoje obowiązki procesowe związane z oceną rzetelności opinii biegłego, co przełożyło się na niewyjaśnienie w sposób wiarygodny okoliczności faktycznych w sprawie. Nazywając rzecz po imieniu i abstrahując od wiedzy i umiejętności biegłego, to dokument przedłożony na k. 50 akt po prostu nie jest opinią, gdyż nie spełnia żadnych kryteriów w tym zakresie. Stąd też nie powinien był stanowić podstawy dla rozstrzygnięcia.
Ponadto w zakresie stanu faktycznego organ nie ustalił, jaki był ustabilizowany stan wody na gruncie przed zmianami ukształtowania powierzchni.
Nie ulega wątpliwości, że aby zastosować art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, organ jest obowiązany ustalić w pierwszej kolejności, jaki był wyjściowy stan wody na gruncie, następnie czy doszło do jego zmiany, a jeśli tak, to na czym polegała, wreszcie, czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiedni grunt. Okoliczności te ustala organ w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Oznacza to, że organ nie ustalił stanu wyjściowego w stosunku do którego dopiero można dokonywać porównań ze stanem obecnym. Stan ten nigdy nie mógł być idealny ze względu na wskazywane naturalne ukształtowanie terenu, ale był to prawdopodobnie stan ustabilizowany. Wobec tego tak ustalony, ustabilizowany stan wody nie może ulegać zmianie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Innymi słowy konieczne jest ustalenie nie tylko pierwotnie istniejącego kierunku spływu wody, ale także jego intensywności. Zmiana stanu wody na gruncie to bowiem nie tylko zmiana kierunku spływu wody ale także np. nawet miejscowe zwiększenie intensywności spływu.
Nie wyjaśniono w sposób wiarygodny, czy wpływ na ewentualną zmianę stosunków wodnych miało wyłącznie to, że brak było urządzeń odprowadzających wodę z dachu (jak przyjęto w sprawie), czy też zmiana ta (w sensie czy to kierunku, czy intensywności, czy jednego i drugiego) nastąpiła po podwyższeniu terenu przez właściciela działki nr [...]).
Co do organu II instancji, to powielił on błędy zawarte w decyzji, którą kontrolował, akceptując sporządzoną "opinię" i nie dostrzegając, że nie spełnia ona wymogów opinii biegłego. Tym samym zaakceptował wadliwe rozstrzygnięcie, naruszające przepisy procesowe.
Z powyższych względów, skoro Sąd uznał, że naruszono przepisy procesowe, a to art. 7, 77, 80 i 84 k.p.a. w sposób, który jednoznacznie wpłynął na wynik sprawy, należało uchylić obie decyzje w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy skupią się tak na kwestii urządzeń odprowadzających wodę opadową z dachu budynku (co oczywiste w świetle art.. 234 ust. 1 pkt 1 p.w.), jak i wyjaśnią, jaki był stan pierwotny i następczy w zakresie spływu wód (kierunek i intensywność) przed i po podwyższeniu terenu przez A.S. oraz czy to wywołało czy może wywołać w sposób prawdopodobny- graniczący z pewnością, jakieś szkody na nieruchomości skarżącej.
Wymaga to przeprowadzenia opinii biegłego, która winna być dokumentem zawierającym wszystkie elementy właściwe dla tego typu opinii dotyczącej stosunków wodnych, a w szczególności należyte uzasadnienie.
Należy jeszcze zaznaczyć, że z uwagi na brak prawidłowych ustaleń faktycznych, szczegółowe odnoszenie się do zarzutów skarżącej o faktach jest bezcelowe. Końcowo tylko, w odniesieniu do twierdzeń skargi w kwestii oczka wodnego, wskazać należy, że akt sprawy wynika, że zostało ono zlikwidowane, a rura odprowadzająca wodę wykopana, więc nie ma powodu zajmować się tym zagadnieniem. Podobnie w kwestii rury mającej odpływ na teren skarżącej – wedle jej twierdzeń – brak jakichkolwiek podstaw procesowych do robienia odkrywek w poszukiwaniu rur. Jeśli skarżąca twierdzi, że obecnie jakaś rura wylewa coś na jej posesję, to winna w dalszym postępowaniu udokumentować tę okoliczność, np. poprzez aktualne zdjęcia.
Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji.
O kosztach orzeczono w oparciu no art. 200 p.p.s.a.