Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 23 lipca 2020 r., nr [...], [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia na wniosek L. K. i C. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 lutego 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy W. W. z dnia 15 grudnia 2018 r. nr [...], na mocy której odstąpiono od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - pn. "Budowa budynku usług komercyjnych wraz z parkingiem, układem drogowym i pylonem reklamowym zlokalizowanym w M. przy ul. [...] nr ew. dz. [...], [...], [...], [...], [...] [...]".
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że L. K. i C. K. nie przysługiwał status strony powyższego postępowania, w konsekwencji nie dysponują też legitymacją procesową do wniesienia o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji.
Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez L. K. i C. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 25 września 2020 r., znak [...], [...] utrzymało w mocy opisane wyżej postanowienie.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.
Kolegium rozważało możliwość wszczęcia postępowania w sprawie nieważności z urzędu (w związku z pismem L. K. i C. K.), jednak nie znalazło podstaw prawnych do wszczęcia takiego postępowania (pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2020 r., nr [...], [...]). Dlatego też rozważenia wymaga, czy L. K. i C. K. posiadają przymiot stron postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 lutego 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy W. W. z dnia 15 grudnia 2018 r. nr [...]
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niemniej jednak w sprawie, której dotyczy przedmiotowe postępowanie krąg stron postępowania wyznaczony został przez przepis art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Kolegium podkreśliło, że po wydaniu przedmiotowej decyzji z dnia 15 grudnia 2018 r. nr [...] przepis ten uległ zmianie (ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1712), która weszła w życie 24 września 2019 r.). [...] jednak przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania, czy też nie należy uwzględniać brzmienie przepisu obowiązujące w dniu wydania decyzji tj.: "Stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się:
- 1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie;
- 2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;
- 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem".
W toku prowadzonego postępowania Kolegium ustaliło, że L. K. i C. K. są właścicielami działek nr [...] i [...] obr. M., gm. W. W.. Teren inwestycji stanowią działki nr [...], [...], [...], [...],[...], [...] obr. M., gm. W. W.. Teren inwestycji nie graniczy bezpośrednio (nie przylega) z nieruchomościami należącymi do Wnioskodawców i oddzielony jest jeszcze jedną nieruchomością. W wyniku realizacji czy funkcjonowania przedsięwzięcia na działkach należących do Wnioskodawców nie zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że działki nr [...] i [...] znajdują się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Wnioskodawcy są władni zagospodarować swoją nieruchomość w sposób zgodny z przeznaczeniem, a planowane zamierzenie nie ogranicza w jakikolwiek sposób ich uprawnień w tym zakresie.
Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że obsługa komunikacyjna przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego planowana jest od strony przeciwnej niż działki Wnioskodawców -zapewniony jest wjazd na teren parkingu projektowanego od strony zachodniej elewacji projektowanego budynku, a drugi wjazd zapewniony będzie od strony elewacji zachodniej projektowanego budynku.
Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że brak jest podstaw do uznania za strony postępowania zakończonego decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 lutego 2019 r., nr [...] oraz Wójta Gminy W. W. z dnia 15 grudnia 2018 r. nr [...] L. K. i C. K.. Ponieważ Wnioskodawcom nie przysługuje status stron postępowania, nie są oni uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
Zgodnie z art. 61a § 1 zd. 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (czyli żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W związku z powyższym Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.
Opisane wyżej postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L. K. i C. K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa, tj.:
- 1. Art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie i błędne ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego w wyniku określenia iż Skarżący nie są stronami postępowania pomimo iż są właścicielami działek nr [...] i [...], obr. M., W., a powyższe nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn.: "Budowa budynku usług komercyjnych wraz z parkingiem, układem drogowym i pylonem reklamowym zlokalizowanym w M. przy ul. [...] nr ew. dz. [...], [...], [...], [...], [...] [...]".
- 2. Art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., w zw. z art. 63 ust. 1 oraz ust. 4, w zw. z art. 59 ust. 1 pkt. 2, w zw. z art. 71 ust. 2 pkt. 2, w zw. z art. 82 w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 - dalej też - uoś.) oraz w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 17 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 - daje też - och. przyr.) - poprzez błędne przyjęcie, iż Skarżący nie są uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 lutego 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy W. W. z dnia 15 grudnia 2018 r. nr [...] [...] - w których nie nałożono obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przez przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zostanie przeprowadzone na terenie parku krajobrazowego, gdzie do dokonania prawidłowej oceny oddziaływania inwestycji na obszar parku krajobrazowego - konieczne jest przeprowadzenie pełnej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, w tym w szczególności poprzez sporządzenie raportu środowiskowego (zwłaszcza art. 17 ust. 1 oraz ust.
- 3. och. przyr.).
Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2020 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według zasad ogólnych przewidzianych w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.
Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi.
W obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wójta Gminy W. W. z 15 grudnia 2018 r. (wydana po rozpatrzeniu wniosku inwestora - W. P.) o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn.: "Budowa budynku usług komercyjnych wraz z parkingiem, układem drogowym i pylonem reklamowym zlokalizowanym w M. przy ul. [...] nr ew. dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...]".
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji na wniosek L. K. i C. K. – z uwagi na ich brak legitymacji do występowania w sprawie.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Granice niniejszej sprawy zakreśla problem legitymacji skarżących do występowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, a w konsekwencji również ich legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 lutego 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy W. W. z dnia 15 grudnia 2018 r. nr [...]
Zatem już w tym miejscu trzeba wyjaśnić, że Sąd w ramach niniejszej sprawy nie jest uprawniony do oceny wskazanych wyżej decyzji SKO w K. 21 lutego 2019 r. i Wójta Gminy W. W. z 15 grudnia 2018 r. pod kątem istnienia przesłanek ich nieważności. Znaczna część skargi (str. 5 – 9) dotyczy naruszenia nakazu przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanej inwestycji z uwagi na jej umiejscowienie na terenie Parku Krajobrazowego "Dolinki Krakowskie". Sąd jednak do argumentów tych odnieść się obecnie nie może, ponieważ przedmiotem skargi, a co za tym idzie kontroli sądu administracyjnego jest postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego.
Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia należy wskazać na prawidłowe ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji. Skarżący swoją legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej decyzji wyprowadzają z faktu, że są współwłaścicielami działek nr [...] i [...] obr. M., W. Krąg stron postępowania administracyjnego ustala się co do zasady na podstawie art. 28 k.p.a., chyba, że istnieją przepisy szczególne dla poszczególnych trybów postępowania. Do takich właśnie przepisów należy art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który w sposób odmienny określa krąg stron w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Istnienie tego przepisu wyklucza możliwość ustalania kręgu stron postępowania w tym konkretnym trybie na podstawie art. 28 k.p.a. tj. w oparciu o kryterium interesu prawnego. Oczywiście nie znajdzie tu również zastosowania – wbrew stanowisku skarżących – art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, odwołujący się do kryterium "obszaru oddziaływania inwestycji" na gruncie prawa budowlanego.
Kolegium prawidłowo uznało, że krąg stron w sprawie zainicjowanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej należy ustalać na podstawie brzmienia przepisu obowiązującego w dacie wydawania decyzji, a nie w dacie rozpoznawania tego wniosku. Przepis ten brzmiał wówczas: "Stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się:
- 1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie;
- 2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;
- 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem".
Z akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji, a w szczególności z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że nieruchomości należące do skarżących nie leżą w tak określonym obszarze oddziaływania inwestycji. Nie przylegają bezpośrednio do działek inwestycyjnych tj. do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Nie planuje się przekroczenia na działkach skarżących standardów jakości środowiska. Nie znajdują się one również w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.
Skarżący wskazują, że realizacja inwestycji niesie za sobą zagrożenie wystąpienia zwiększonego natężenia ruchu drogowego, a także ryzyko zwiększenia hałasu w okolicy nieruchomości będącej własnością Skarżących. Ponadto ewentualne dostawy towaru do inwestycji mogą zakłócać ich sen, a także że zapachy mogące powstać w związku z działalnością inwestycji mogą negatywnie wpływać na ich samopoczucie. Przedmiotowa inwestycja budowlana będzie ponadto emitować m.in. hałas, pary, gaz i zapachy związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, co narusza art. 144 KC.
Powołane wyżej elementy mogą świadczyć o istnieniu interesu faktycznego w zakresie postępowania, jednakże brak jest podstaw do stwierdzenia, że nastąpi przekroczenie standardów jakości środowiska, jak również do przyjęcia, że oddziaływanie inwestycji wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do skarżących.
W świetle powyższego zaskarżone postanowienie należało ocenić jako prawidłowe i oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.