Uzasadnienie
II S.A./Kr 1417/00
Decyzją z dnia [...] marca 2000 r. znak MA [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu wniosku S. Ś. - dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo -gospodarczego przeznaczonego do przechowywania sprzętu rolniczego na działce nr [...] w [...] - odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określonego w załączniku graficznym nr 1 kolorem czerwonym. Załącznik do decyzji - to kopia mapy zasadniczej, na której kolorem czerwonym obrysowano część działki nr [...] i ten teren oznaczono literami ABCD; linią niebieską odkreślono część tego terenu oznaczając go dodatkowo literami FE /teren ABEF/; teren oznaczony literami ABEF podzielony został linią zieloną i dodatkowo oznaczony literami GH /teren ABGH/.
W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1977 r. z odstępstwem od ustaleń planu zatwierdzonym zarządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1984 r., oraz ze zmianami zatwierdzonymi uchwałami Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]czerwca 1992 r. i [...] listopada 1994 r., część działki nr [...] oznaczona literami AB GFEH położona jest na obszarze oznaczonym symbolem V.19.1.A3.MRj z podstawową funkcją -zabudowa mieszkaniowa zagrodowa. Funkcją dopuszczalną tego obszaru jest zabudowa jednorodzinna, rzemiosło nieuciążliwe, handel detaliczny i produkcja rolnicza. Zgodnie z zawartymi w planie zasadami i warunkami zagospodarowania terenu strefę lokalizacji zabudowy mieszkaniowej określa się na głębokość 45 m od linii rozgraniczającej ulicy zbiorczej lub na 35 m od ulicy lokalnej.
W tej strefie należy lokalizować funkcje handlowe i rzemiosła nieuciążliwego, pozostałe funkcje dopuszczalne należy lokalizować poza strefą mieszkaniową, w granicach terenów budowlanych. Druga cześć działki nr 397, oznaczona literami CDEF znajduje się w terenie oznaczonym w planie symbolem V.28.B2.Z z podstawową funkcją - tereny zielone bez zmiany sposobu zagospodarowania - użytki rolne bez prawa zabudowy. W tym terenie obowiązuje zakaz lokalizacji i budowy nowych budynków stałych i tymczasowych. Organ stwierdził, że wnioskowana funkcja inwestycji jest sprzeczna z ustaleniami planu.
Podał też organ, że inwestor został poinformowany, iż inwestycję może zrealizować poza strefą zabudowy mieszkaniowej, w granicach terenu budowlanego GHEF, lecz inwestor nie wyraził na to zgody pozostając przy swojej propozycji budowy obiektu na terenie użytków rolnych bez prawa do zabudowy.
W odwołaniu od tej decyzji S. Ś. podniósł, że prowadzi duże gospodarstwo i nie widzi możliwości jego rozwoju i modernizacji w ramach istniejącej strefy zabudowy. Zarzucił, że decyzja ogranicza jego prawa do dysponowania nieruchomością.
Decyzją z dnia 12 maja 2000 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 1 pkt 1 kpa decyzję organu I instancji utrzymało w mocy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło zapisy planu i stwierdziło, że wnioskowana inwestycja może być zlokalizowana na terenach budowlanych poza strefą lokalizacji zabudowy mieszkaniowej. Z akt sprawy zaś i z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że wnioskodawca nie wyraził na to zgody. Propozycja wnioskodawcy usytuowania obiektu w głębi działki mogła skutkować jedynie wydaniem decyzji odmownej, bo wskazany teren nie jest w ogóle przeznaczony pod zabudowę. Wskazany przez S. Ś. teren pod zabudowę zamierzonej inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem V.28.B2.Z. Podkreśliło Kolegium, że zgodnie z art. 46 a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu wzizt jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy planu nie mogą być zaś zmieniane w postępowaniu administracyjnym.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. Ś. powtórzył zarzuty odwołania.
W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw: z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej /w skrócie - psa/.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Zaskarżona decyzja jest wadliwa, choć nie z powodów wskazanych w skardze. Wada ta jest jednak na tyle istotna, że musi powodować - stosownie do przepisu art. 134 § 1 psa - podjęcie kontroli z urzędu, poza zarzutami skargi.
Otóż pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, uzasadnienia i załącznika graficznego decyzji zachodzą sprzeczności. W uzasadnieniu odwołano się do konkretnego wskazania miejsca położenia planowanego obiektu w ramach terenu oznaczonego liniami czerwonymi i literami ABCD. Stwierdzono, że z uwagi na to właśnie wskazanie wnioskodawcy żądania nie uwzględniono. Rzecz jednak w tym, że organy odmówiły ustalenia wzizt dla całego terenu oznaczonego w załączniku graficznym liniami czerwonymi, choć przecież same stwierdziły, że w części tego terenu przedmiotowa inwestycja mogłaby być, w zgodzie z planem, zrealizowana.
Jednocześnie w tymże załączniku to konkretne wskazanie miejsca posadowienia obiektu nie zostało w ogóle oznaczone. Tak więc z samego rozstrzygnięcia i załącznika graficznego decyzji wynika, że lokalizacja obiektu w całym terenie ABCD jest sprzeczna z planem, bo dla całego tego terenu odmówiono ustalenia warunków. Dopiero z uzasadnienia decyzji można wnioskować, że w istocie odmówiono ustalenia warunków nie ze względu na brak możliwości lokalizacji inwestycji w całym terenie, lecz we wskazanym w tym terenie konkretnym miejscu.
Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. obowiązkiem wnioskodawcy jest jedynie wskazanie "granic terenu objętego wnioskiem". Ustawa nakazuje, aby granice terenu były oznaczone na mapie, nie zakazuje jednak wskazania także miejsca posadowienia planowanego budynku. Nie można zatem za nieprawidłowe uznać takie oznaczenie, które wprost sytuuje inwestycję w danym miejscu. Skoro jednak decyzja organu uzależniona jest od oceny zgodności z planem inwestycji mającej być zrealizowaną w tym dokładnie oznaczonym miejscu, to zarówno samo rozstrzygnięcie, jak i załącznik graficzny do tego miejsca muszą się odnosić. W przeciwnym wypadku dochodzić może - tak jak stało się to w sprawie niniejszej - do ostatecznego, odmownego rozstrzygnięcia dotyczącego całego, znacznie większego od przeznaczonego tylko pod budynek, terenu, choć przyczyny odmowy dotyczyły tylko części tego terenu.
To odmowne rozstrzygnięcie jest przecież wiążące i takie pozostanie także wtedy, kiedy inwestor zmieni zdanie i ponownie /przy niezmienionym stanie prawnym/ wystąpi z wnioskiem o ustalenie wzizt - tym razem wskazując teren oznaczony tak jak w załączniku do decyzji /liniami czerwonymi i literami ABCD/, ale bez określenia dokładnego miejsca położenia budynku, bądź też wskazując to miejsce w strefie dopuszczalnego inwestowania.
Uwagi powyższe poczyniono przy założeniu, że znajdująca się w aktach kopia mapy z zaznaczonym kolorem czarnym terenem ABCD i wrysowanym obiektem /którego brak w załączniku do decyzji/ stanowiła załącznik wniosku. Kopia ta bowiem nie została oznaczona jako taki załącznik, w pisemnym wniosku skarżącego samo położenie obiektu nie zostało sprecyzowane, a teren został określony jako "działka nr [...] ".
Niezależnie od tego podkreślić należy, że ani wniosek, ani jego załącznik nie stanowią elementu decyzji. Decyzja administracyjna /wraz z załącznikami/ w obrocie prawnym funkcjonuje samodzielnie, jej treść i zakres rozstrzygnięcia nie mogą budzić żadnych wątpliwości.
Co do zarzutów skarżącego Sąd w całości podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Plan zagospodarowania przestrzennego jest miejscowym prawem powszechnie obowiązującym i jego zapisami organ wydający decyzję administracyjną jest związany. Prawdą jest, że zapisy planu ograniczają właścicieli w swobodzie zagospodarowania nieruchomości, tworzenie i przestrzeganie tych ograniczeń jednak mieści się w istniejącym porządku prawnym.
W sprawie niniejszej naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 kpa, o jakim była mowa, ma charakter istotny. Objawiło się ono w wadliwie sformułowanym rozstrzygnięciu i wadliwie opracowanym załączniku. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135, oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w wyroku.