Uzasadnienie
Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2020 r. (znak [...]) na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska - odmówił uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy W. o ustalenie dla E. C. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego na części działki nr [...] obręb W., gmina W..
Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ l instancji wskazał, że działka nr [...] położona jest w granicach udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego S.. Dokumentacja tego złoża została stwierdzona decyzją Prezesa Centralnego Urzędu Geologii z 31.12.1971 r. Organ administracji zwrócił też uwagę, że w 2010 r. sporządzony został dodatek do dokumentacji tego złoża, który został przyjęty zawiadomieniem Marszałka Województwa M. z 22.11.2010 r. Podkreślał, że działka inwestorki położna jest w północno-zachodniej, skrajnej części złoża. Stwierdził, że zagospodarowanie terenu znajdującego się w granicach udokumentowanego złoża może trwale uniemożliwić wykorzystanie zasobów naturalnych, a więc wykluczyć eksploatację złoża. Zwrócił uwagę, że ochronę złóż przewiduje art. 125 Prawa ochrony środowiska.
Zażalenie na opisane postanowienie wniosła E. C.. Wskazała, że działka [...] została wydzielona z działki nr [...]. Jeszcze przed dokonaniem podziału tej nieruchomości, 19 lipca 2011 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego właśnie na działce [...]. Następnie, został dokonany podział tej nieruchomości, a działki powstałe z podziału otrzymały numery: [...], [...] oraz [...]. W zaświadczeniu wydanym przez Urzędu Gminy W. z dnia 11 kwietnia 2012 r., które zostało przedłożone przy akcie notarialnym obejmującym umowę zniesienia współwłasności - zostało stwierdzone, że Gmina W. nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunkiem zagospodarowania przestrzennego Gminy W., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr XVI/05/2000 z 27.01.2000 r. działki o numerach [...], [...] i [...] oznaczone są symbolem "A", co oznacza teren o funkcji mieszkalnej.
Wnosząca zażalenie wskazała również, że nie bez znaczenia powinno być to, że na działkach sąsiednich o nr [...] i [...] trwa budowa domów, a wzdłuż drogi której skarżąca jest współwłaścicielką (nr [...]) powstały już kolejne 4 domy jednorodzinne. W odległości około 25 m od rowu melioracyjnego znajdującego się od południowej strony granicy działki [...] istnieje również zabudowa mieszkaniowa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem dnia 12 października 2020 r. (znak sprawy [...]) utrzymało w mocy postanowienie organu l instancji.
W ocenie organu odwoławczego, Marszałek Województwa M. zbadał przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy pod kątem tego, czy pozostaje on w zgodzie z przepisami określającymi ochronę złóż kopalin (tj. z przepisami Prawa ochrony środowiska oraz Prawa geologicznego i górniczego). SKO w K. zauważyło, że słusznie w sprawie przyjęto, iż działka nr [...] położona jest w granicach udokumentowanego w 1975 r. złoża kruszywa naturalnego "[...]". Wskazywał organ odwoławczy, że obecnie granice tego złoża zostały opisane w dodatku nr 1 do dokumentacji przyjętej zawiadomieniem Marszałka Województwa M. z 22.11.2010 r. Położenie przedmiotowej działki w granicach złoża zostało wykazane dokumentem "Bilansu zasobów złóż kopalin w Polsce według stanu z dnia 31.12.2019 r.", który został opracowany przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy. W dokumencie tym, pod pozycją 300, umieszczone zostało złoże [...]", które ma oznaczenie "Z", czyli złoże, którego wydobycie zostało zaniechane.
Nadto, granice i zasoby złoża przedstawione zostały na stronach internetowych Państwowego Instytutu Geologicznego oraz w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W.. SKO w K. zwróciło uwagę, że organ l instancji ustalił, iż eksploatacja złóż kruszywa naturalnego jest prowadzona jako eksploatacja odkrywkowa. Jednocześnie organ odwoławczy zweryfikował, czy w sprawie zachodziła podstawa do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na sprzeczność planowanego sposobu zagospodarowania terenu z przepisami odrębnymi. Zwrócił przy tym uwagę, że art. 125-ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi, iż złoża kopalin, w tym kruszyw, podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin. Przepisy art. 95 i 96 ustawy prawo geologiczne i górnicze wskazują, że obszar udokumentowanego złoża kopalin obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i ujawnia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Jeśli na danym terenie są udokumentowane złoża, to władztwo planistyczne gminy jest ograniczone, gdyż eksploatacja kopalin możliwa jest w przyszłości.
Uznało Kolegium Odwoławcze, że skoro przedmiotowa działka znajduje się w granicach udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego [...]", to planowana inwestycja uniemożliwi eksploatację kruszywa w przyszłości. Z tego też powodu postanowienie Marszałka Województwa M. odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy ocenione zostało przez organ II instancji jako prawidłowe. Kolegium nie uznało przy tym za zasadne zarzutów zażalenia, iż w pobliżu planowanej inwestycji znajdują się zabudowania mieszkalnego, które także uniemożliwiają wydobycie kruszywa. Podało bowiem, że wobec niezabudowania przedmiotowej nieruchomości, eksploatacja w przyszłości znajdującego się tam kruszywa nie jest wykluczona.
Nadto, możliwe jest, że sąsiednia zabudowa nie została objęta granicami złoża. Kwestia zaś tego, dlaczego dopuszczono zabudowę na działkach [...] i [...], czy też na działkach oddalonych od rowu melioracyjnego, pozostaje poza zakresem badania organów administracji w tej sprawie. Zdaniem SKO w K., dla oceny sprawy nie ma znaczenia także i to, iż w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., dla działki inwestora przewidziana została funkcja mieszkalna, gdyż w tym dokumencie ujawnione zostały także granice złoża [...]".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. C. zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 125 Prawa ochrony środowiska i art. 95 i 96 Prawa geologicznego i górniczego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, że obszar złoża kopalin "[...] został wprowadzony do Studium uwarunkowań i kierunkach zagospodarowania 'przestrzennego gminy W. jako złoża kopalin i podlega ochronie i tym samym podlega ograniczeniu w zakresie władztwa planistycznego;
- 2) art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez brak możliwości zabudowania nieruchomości stanowiącej własność skarżącej mimo, że sąsiednie nieruchomości, zapewne również ulokowane w granicach złoża "[...]", zostały zabudowane;
- 3) art. 6, 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, brak podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i naruszenie praworządności wyrażające się w nieuzasadnionym twierdzeniu i niepopartym stosownymi dowodami przez organ, że złoża kopalin [...]", w granicach którego znajduje się działka skarżącej nr [...] są uwzględnione w Studium uwarunkowań i kierunkach zagospodarowania przestrzennego gminy W., stąd organ uznał, że nie ma znaczenia fakt iż w tym samym Studium dla działki nr [...] jest przewidziana funkcja mieszkalna;
- 4) art 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady rozstrzygania spraw w oparciu o utrwaloną praktykę organów.administracji, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego związanego z ustaleniem tego, dlaczego możliwa była zabudowa działek nr [...] [...], a także działek położonych za rowem melioracyjnym, przez co nastąpiło wydanie decyzji z nieuprawnionym pokrzywdzeniem skarżącej;
* art 7, 11 k.p.a. w zw. z art 77 i 107 § 3 k.p.a. przez naruszenie zasady przekonywania i prawdy obiektywnej przez zaniechanie ustalenia czy i jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma to, że złoże "[...] w którego granicach znajduje się działka nr [...] zostało umieszczone w Bilansie złóż i kopalin w Polsce jako złoże, którego wydobycie zostało zaniechane;
6) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77, 80 i 106 § 4 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy polegające na braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ obowiązany do zajęcia stanowiska. W odpowiedzi na skargę SKO w K. domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zarówno zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12.10.2020 r, jak i poprzedzającego je postanowienia organu l instancji.
Materialnoprawną podstawą kontrolowanych postanowień był art. 125 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2020 r., póz. 1219). Przepis ten stanowi, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Mając na uwadze powyższy przepis oraz to, że działka inwestora położona jest na obszarze, na którym występuje udokumentowane złoże kruszywa naturalnego, orzekające organy administracji publicznej przyjęły, że potrzeba ochrony tego złoża wyklucza dopuszczalność pozytywnego uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko to jednak, w realiach ocenianego przypadku, ocenić należało jako pozbawione podstaw.
Zauważyć bowiem trzeba, że cytowany wyżej przepis ustanawia podstawowe kierunki w zakresie gospodarki kopalinami i określa wymagania, przy zachowaniu których gospodarka ta powinna być prowadzona. Dostrzec przy tym należy, że art. 125 Prawa ochrony środowiska określając ogólną zasadę ochrony kopalin, posługuje się przesłanką "racjonalnego i kompleksowego" nimi gospodarowania i ich wykorzystywania. Ocena zaś kontrolowanych w tej sprawie orzeczeń prowadzi do wniosku, że fakt spełnienia powyższych przesłanek nie był w tej sprawie w ogóle ustalany ani analizowany. Żaden bowiem z orzekających organów administracji publicznej nie poczynił jakichkolwiek rozważań odnośnie rozumienia - na gruncie sprawy - normatywnej przesłanki "racjonalnego i kompleksowego" gospodarowania i wykorzystywania złoża kruszywa naturalnego [...]. Orzekające organy administracji poprzestały wyłącznie na ustaleniu, że skoro teren inwestycji jest położony w granicach stwierdzonego złoża kruszywa naturalnego, to już powyższa okoliczność wyklucza możliwość uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Stanowisko takie, nie zasługuje jednak na akceptację. Należy bowiem zauważyć, że jedynie okoliczność, iż teren inwestycji położony jest na obszarze, na którym stwierdzono występowanie złoża, nie wyklucza jeszcze braku możliwości uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego. W tym bowiem zakresie - uwzględniając podaną przez SKO w K. i Marszałka Województwa M. podstawę prawną kontrolowanych rozstrzygnięć - należało dokonać stosownej analizy przedstawionych wyżej przesłanek w oparciu o które, złoża kopalin podlegają ochronie i stwierdzić, czy ochrona taka, w realiach sprawy może się aktualizować. W tym więc zakresie należy mieć na uwadze następuje okoliczności.
Po pierwsze, racjonalność gospodarowania złożem niewątpliwie wymaga odniesienia obszaru stwierdzonego występowania tego złoża do powierzchni działki inwestora, która podlegałaby zabudowaniu w oparciu o uzgadniany w sprawie akt. Nie można więc z góry wykluczyć, że z uwagi na stosunkowo niewielki obszar działki inwestora -w dalszym ciągu możliwe będzie racjonalne wykorzystanie istniejącego złoża i kompleksowe gospodarowanie jego zasobami, także przy dopuszczeniu możliwości zabudowy tej działki.
Po drugie, z tabeli zawartej na k. 11 akt administracyjnych wynika, że przedmiotowe złoże ma zasoby geologiczne, szacowane na 5427.83 Mg. W oparciu o akta sprawy brak jest jednak podstaw do przyjmowania, że istotne i zasadnicze ilości tych zasobów mogą znajdować się właśnie na działce stanowiącej własność skarżącej, co dopiero w konsekwencji mogłoby prowadzić do wniosku, że zabudowa tej nieruchomości wykluczy racjonalne gospodarowanie tym złożem.
Po trzecie, przy ocenie spełnienia normatywnych przesłanek ochrony złoża (racjonalne gospodarowanie, kompleksowe wykorzystanie) należało w sprawie mieć też na uwadze bezsporny fakt, że wydobycie przedmiotowego złoża kruszywa naturalnego [...], zostało zaniechane? Taka bowiem informacja znajduje się na k. 10 akt administracyjnych. Przy wydawaniu kontrolowanych rozstrzygnięć nie poczyniono jednak jakichkolwiek ustaleń odnośnie tego, czy i kiedy w ogóle rozpoczęto eksploatację tego złoża, i z jakich powodów i kiedy tego zaniechano. Ta zaś okoliczność jest zaś kluczowa z punktu widzenia oceny wystąpienia przesłanek ochrony kopalin określonych w art. 125 Prawa ochrony środowiska. Zaniechanie wydobycia kopalin z przedmiotowego złoża istotnie bowiem rzutuje na ocenę "racjonalności gospodarowania takim zasobem oraz kompleksowym jego wykorzystaniem". Przy braku w aktach sprawy miarodajnych informacji, nie można wykluczyć tego, że zaniechanie eksploatacji spornego złoża wynika właśnie z nieopłacalności wydobycia surowca, zaś racjonalne gospodarowanie tym zasobem prowadzi w istocie do braku jego wydobycia.
Mając więc ten aspekt na uwadze, wykluczenie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - naruszałoby [...] wskazany wyżej przepis. W każdym razie, wskazane zagadnienie nie było przedmiotem analiz i ocen organów administracji orzekających w kontrolowanej sprawie.
Podsumowując powyższe należy stwierdzić, że ocena wydanych w sprawie aktów wskazuje, że zasadniczy aspekt koniecznych ustaleń i ocen został pominięty przez oba orzekające organy administracji publicznej. Powyższe świadczy o naruszeniu art. 125 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 107 par. 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a. i prowadzi do uchylenia obu kontrolowanych aktów. Podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., póz. 2325).
W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organów administracji będzie wyeliminowanie stwierdzonych naruszeń w oparciu o wskazówki przedstawione powyżej.
Zajmując stanowisko odnośnie podnoszonego przez organy administracji faktu umieszczenia spornego złoża w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., jak też akcentowanego w skardze zagadnienia, że działka inwestora w studium ma funkcję mieszkalną stwierdzić należy, że okoliczności te pozostają bez istotnego znaczenia dla oceny tej sprawy. Podkreślić bowiem trzeba, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), lecz jest jedynie dokumentem wewnętrznie obowiązującym w danej gminie. Adresatem regulacji studium jest zatem rada gminy uchwalająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nie inwestor pragnący zrealizować inwestycję w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. W praktyce więc studium uwarunkowań nie pełni istotnych funkcji jako narzędzie kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy w oparciu o które mogą być wydawane akty indywidualne.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt (...) zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na celowe dochodzenie praw składał się uiszczony przez skarżącą wpis od wniesionej skargi, którego zwrot sąd zasądził w pkt 2 sentencji wyroku.