Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 czerwca 2020 r. Starosta [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: k.p.a.), umorzył w całości postępowanie dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sieci napowietrznej i kablowej [...] kV oraz rozbiórkę sieci napowietrznej [...] inwestycji planowanej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], 1634, [...], [...], [...] i 1671 w m. S. oraz na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w m. T., gmina P. Niniejsze postępowanie prowadzone było na wniosek inwestora: [...] – złożony w Starostwie Powiatowym w M. w dniu 23 marca 2020 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 15 czerwca 2020 r., inwestor, działając przez pełnomocnika, wycofał wniosek o pozwolenie na budowę wskazanej inwestycji, wobec czego dalsze prowadzenie postępowania stało się w całości bezprzedmiotowe. W związku z tym wydano przedmiotową decyzję.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. M. oraz H. M.. Podnieśli, iż postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone z naruszeniem przepisów k.p.a. Wskazali, iż wbrew twierdzeniom organu postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na cofnięcie wniosku przez stronę inicjującą postępowanie, albowiem w postępowaniu uczestniczą także inne strony. W takiej sytuacji zdaniem skarżących, organ administracyjny powinien zawiadomić wszystkie strony o wycofaniu wniosku przez stronę inicjującą postępowanie, a nadto w zawiadomieniu zakreślić wszystkim stronom co najmniej 7 – dniowy termin do wyrażanie zgody na wydanie decyzji przez organ administracyjny o umorzeniu postępowania lub do wyrażenia sprzeciwu na wniosek strony inicjującej postępowanie o wydanie decyzji umarzającej postępowanie. Dopiero w razie braku zgłoszenia sprzeciwu przez którąkolwiek ze stron, w zakreślonym przez organ administracyjny terminie, na wniosek strony inicjującej postępowanie o jego umorzenie, organ administracyjny jest uprawniony i zarazem zobowiązany do uznania postępowania za bezprzedmiotowe, bacząc przy tym, czy mimo braku sprzeciwu którejkolwiek ze stron postępowania, uznanie postępowania za bezprzedmiotowe nie jest sprzeczne z interesem społecznym.
Decyzją z dnia 30 września 2020 r. Wojewoda (dalej także jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowalne (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. U uzasadnieniu wskazano, że inwestor jest dysponentem swojego żądania (wniosku) do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną, załatwiającą jego wniosek co do istoty (np. udzielającą pozwolenia na budowę), zatem może ten wniosek cofnąć i w całości lub też w części, która daje się jednoznacznie wyodrębnić. Ma wówczas zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., a wiec organ załatwiający sprawę powinien wydać decyzję o umorzeniu postepowania jako bezprzedmiotowego w zależności od treści stanowiska inwestora (jego oświadczenia) – w całości lub też w określonej części.
Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż odwołując się do wykładni systemowej i celowościowej stwierdzić należy, że art. 105 § 2 ma zastosowanie wyłącznie do postepowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postepowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Jeżeli bowiem jedyny wnioskodawca cofa wniosek i wnosi o umorzenie, które może być wszczęte i prowadzone tylko na wniosek, to wówczas ma zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. tj. zachodzi obiektywna przeszkoda – brak wniosku – do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone. Skoro w niniejszej sprawie Inwestor, rezygnując z dalszego postępowania, wycofał wniosek o pozwolenie na budowę, przy czym był on jedynym wnioskodawcą w sprawie, a postępowanie w tym przedmiocie może zostać wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek inwestora to nastąpiła obiektywna przeszkoda w dalszym prowadzeniu przez organ I instancji przedmiotowego postępowania, polegająca na braku wniosku uprawnionego podmiotu.
Na powyższą decyzję skargę wnieśli J. i H. M. (dalej jako: "skarżący"), zarzucając naruszenie norm materialnych i proceduralnych prawa administracyjnego, w tym: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 28, art. 105 § 1 k.p.a., art. 105 § 2 k.p.a. oraz art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2021 r. poz. 716). W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że organ odwoławczy rażąco naruszył art. 6 k.p.a., gdyż nie zobowiązał organu I instancji do nakazania inwestorowi, w sytuacji cofnięcia wniosku, prowadzenia modernizacji linii energetycznej biegnącej w pasie technologicznym nad działkami skarżących. Skarżący podnieśli również zarzut niewyjaśnienia przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy, polegającego na: niedołożeniu należytej staranności przez inwestora w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa dostarczania energii elektrycznej w rejonie zamieszkania skarżących poprzez zapewnienie bezpieczeństwa funkcjonowania systemu elektroenergetycznego i odpowiedniej zdolności przesyłowej w sieci przesyłowej elektroenergetycznej oraz zapewnienia eksploatacji, konserwacji i remontów sieci, instalacji i urządzeń wraz z połączeniami z innymi systemami elektroenergetycznymi, w sposób gwarantujący niezawodność systemu energoelektrycznego oraz rażącym przekroczeniu przez inwestora dopuszczalnego ryzyka dalszego funkcjonowania niemodernizowanej linii energetycznej dla życia i zdrowia skarżących oraz ich rodzin.
Skarżący wskazali, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania, mimo sprzeciwu skarżących, wydał decyzję całkowicie stronniczo, w wąsko rozumianym interesie inwestora.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali również, że organ odwoławczy naruszył art. 6 i 7 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżących o wniosku inwestora o umorzenie postępowania. Jednocześnie skarżący podnieśli, że w przypadku wniosku strony o umorzenie postępowania organ winien przeprowadzić postępowanie określone w art. 105 § 2 k.p.a. Zaniechanie zatem powiadomienia stron postępowania pozbawiło je czynnego udziału w postępowaniu poprzez wypowiedzenie się co do złożonego wniosku i ewentualnego złożenia sprzeciwu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga jest całkowicie bezzasadna.
Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda zasadnie umorzył postępowanie dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sieci napowietrznej i kablowej SN-15 kV oraz rozbiórkę sieci napowietrznej [...] inwestycji planowanej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w m. S. oraz na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w m. T., gmina P., wszczęte z wniosku [...] Pismem z dnia 15 marca 2020 r. inwestor wycofał bowiem wniosek w sprawie pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji.
Zdaniem Sądu w tak zakreślonym stanie faktycznym organ administracyjny był związany cofnięciem przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i zasadnie umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie wskazać należy, że art. 105 k.p.a. ustanawia dwie ogólne zasady umarzania postępowania administracyjnego: pierwszą przewidzianą w § 1, dotyczącą działania organu ex officio, ze skutkiem obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego wobec jego bezprzedmiotowości i drugą, unormowaną w § 2, dopuszczającą stosowanie zasady względnej dyspozycyjności, z pozostawieniem po stronie organu administracyjnego uznania co do umorzenia postępowania (zob. B. Adamiak, komentarz do art. 105 k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Legalis).
Powyższe należy odnieść do regulacji dotyczących rozstrzygania w sprawach pozwolenia na budowę, które stosownie do art. 32 ust. 4 Prawa Budowalnego mogą być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora. Wszczęcie postępowania w sprawach pozwolenia na budowę oparte jest więc na zasadzie skargowości. Refleksem zasady skargowości jest z kolei zasada dyspozycyjności postępowania administracyjnego, której istota zapewnia stronie rozporządzanie sprawą administracyjną do czasu zakończenia postępowania. Zasada dyspozycyjności postępowania administracyjnego, zwłaszcza na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, podlega pewnym ograniczeniom. Dowodem istnienia takich ograniczeń jest art. 105 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.
Niemniej jednak ograniczenie zawarte w tym przepisie dotyczy tej kategorii spraw administracyjnych, które mogą być wszczęte zarówno na wniosek strony jak i z urzędu. W takim przypadku, gdy wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek strony, strona taka może jedynie żądać jego umorzenia - za zgodą pozostałych stron postępowania - natomiast organ administracji nie jest tym żądaniem bezwzględnie związany i może kontynuować postępowanie w razie stwierdzenia, że żądanie umorzenia postępowania jest sprzeczne z interesem społecznym.
Nie mieści się natomiast w dyspozycji przepisu art. 105 § 2 k.p.a. sytuacja, w której postępowanie może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony i wnioskodawca składa wyraźne oświadczenie o wycofaniu wniosku. Na skutek wycofania wniosku przestaje bowiem istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt I OSK 893/17, LEX 2417965, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2019 r. II SA/Kr 761/19, LEX nr 27822380). Wniosek strony wyznacza granice sprawy podlegającej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w drodze decyzji. Konsekwencją wszczęcia postępowania na żądanie strony jest związanie organu administracyjnego zakresem tego żądania. Organ nie może samodzielnie ustalić jego treści ani też prowadzić postępowania administracyjnego.
Jednostka podejmując decyzję o wszczęciu postępowania administracyjnego staje się tego postępowania gospodarzem i dysponentem. W przeciwnym razie zaistniałby przypadek, gdzie dalsze prowadzenie postępowania byłoby działaniem z urzędu, które w postępowaniach określanych jako wnioskowe jest wyraźnie zakazane w art. 61 § 2 k.p.a. Zatem, cofnięcie wniosku powoduje powstanie obiektywnej okoliczności bezprzedmiotowości postępowania.
Zaznaczenia bowiem wymaga, że skoro przepisy prawa uprawniają stronę do inicjowania wszczęcia postępowania w zakresie pozwolenia na budowę, czy też jego zmiany, to dopuszczalne jest również cofnięcie przez wnioskodawcę żądania wszczynającego to postępowanie. Zarówno bowiem złożenie wniosku inicjującego postępowanie, jak i jego późniejsze cofnięcie, jest fakultatywną, zależną od woli strony, czynnością procesową (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2641/17, LEX 2548975).W tej sytuacji, cofnięcie wniosku o pozwolenie na budowę było dla organu wiążące i obligowało organ do umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Aby można było mówić o bezprzedmiotowości postępowania, strona powinna wyraźnie i z własnej woli wycofać wniosek, co miało miejsce bez żadnych wątpliwości.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) oddalił skargę.