Uzasadnienie
Starosta W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 61 a § 1 – 2 k.p.a., odmówił wszczęcie postępowania w sprawie ponownych pomiarów hałasu w związku z działalnością Firmy Handlowej "[...]" S.S. prowadzącej punkt skupu złomu w T, nr [...].
W uzasadnieniu wyjaśnił, że pismem z dnia 17 grudnia 2011 r. S.P. zawnioskował o przeprowadzenie ponownych pomiarów hałasu, w związku z działalnością Firmy Handlowej "[...] S.S. ", prowadzącej punkt skupu złomu w T. nr [...]. W uzasadnieniu podał, że z jego analizy ewidencji czasu pracy źródeł emisji (protokół z dnia 27 października 2011 r., znak [...]) wynika, że ma miejsce przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Wniosek ten został przesłany pismem z dnia 27 grudnia 2011 r., znak [...], do Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K., jako organu, który wcześniej wykonywał pomiary hałasu, celem zajęcia stanowiska w sprawie. Organ ten pismem znak [...] poinformował, Starostwo Powiatowe w W., że pomiary akustyczne mogą być wykonane jedynie w przypadku zaistnienia nowych okoliczności dotyczących funkcjonowania zakładu.
Uwzględniając powyższe stwierdzono, że w wyniku kontroli punktu skupu złomu w T. nr [...] - protokół z dnia 27 października 2011 r., znak [...], ustalono iż prowadzona jest ewidencja czasu pracy źródeł emisji hałasu zgodnie z decyzją Starosty W. z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...]. Nie są przekraczane limity czasu pracy urządzeń generujących hałas podczas załadunku złomu, ustalone podczas pomiarów akustycznych wykonanych przez WIOŚ w K. Wskazana kontrola dotyczyła wcześniejszego wniosku S.P. o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Postępowanie to zakończyło się decyzją z dnia 16 grudnia 2011 r. o umorzeniu postępowania w sprawie.
W związku z faktem, że wniosek S.P. z dnia 17 grudnia 2011 r. dotyczy sprawy tego samego zakładu, którego kontrola wykazała brak okoliczności wskazujących zmianę warunków pracy zakładu w stosunku do ostatnich pomiarów kontrolnych WIOŚ w K. z dnia 4 listopada 2009 r., należy stwierdzić, że brak jest podstaw do przeprowadzenia ponownie pomiarów hałasu i tym samym wszczęcia postępowania administracyjnego.
Zażalenie na postanowienie Starosty W. z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...], wniósł w terminie S.P., domagając się w nim uchylenia zaskarżonego postanowienia i zobowiązania Starosty W. w terminie 7 dni od daty uwzględnienia zażalenia do przeprowadzenia dowodów uzupełniających w formie ponownych pomiarów uzupełniających.
W uzasadnieniu podkreślał, że przedmiot powyższej sprawy jest już tematem rozpatrzenia przez organ odwoławczy, w związku z odwołaniem z dnia 30 grudnia 2011 r. od decyzji Starosty W. z dnia 16 grudnia 2011r., [...]. Ponadto, z uwagi na toczące się postępowanie odwoławcze, zaskarżone postanowienie należy uznać za bezprzedmiotowe.
Skarżący zwracał uwagę, że sprawa ta toczy się już ponad 6 lat.
Zakwestionował także lokalizację punktu pomiarowego w dniu 4 listopada 2009 r. z uwagi na nieuwzględnienia obiektu budowlanego małej architektury przez organ wykonujący pomiary akustyczne, tj. murowanej kapliczki usytuowanej w odległości około 1 m od granicy własności skarżącego przed punktem pomiarowym.
Po rozpoznaniu powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], powołując w podstawie prawnej art. 61a w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
Orzekając w ten sposób nawiązało do treści zaskarżonego postanowienia oraz złożonego zażalenia oraz wskazało na następujące okoliczności.
Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.).
Przeszkody, o których mowa wyżej mogą mieć charakter przedmiotowy, a jedną z nich jest tzw. powaga rzeczy osądzonej, czyli uprzednie rozpatrzenie sprawy w stosownym trybie administracyjnym przez organ administracji publicznej.
W stanie faktycznym sprawy przeprowadzona kontrola punktu skupu złomu w T. nr [...] wykazała, że prowadzona jest ewidencja czasu pracy źródeł emisji hałasu zgodnie z decyzją Starosty W. z dnia [...] grudnia 2010 r. Nie są przekraczane limity czasu pracy urządzeń generujących hałas podczas załadunku złomu, ustalone podczas pomiarów akustycznych wykonanych przez WIOS w K. Co szczególnie istotne, przedmiotowa kontrola dotyczyła wcześniejszego wniosku S.P. o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Postępowanie to zakończyło się decyzją z dnia 16 grudnia 2011 r. o umorzeniu postępowania w sprawie.
Skarżący zwraca uwagę, że w sprawie tej złożył odwołanie od decyzji i uznaje postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. za bezprzedmiotowe. Zaskarżone przez niego postanowienie jest jednak prawidłowe, ponieważ wydane jest w związku z kolejnym wnioskiem w sprawie stanowiącej już przedmiot rozpoznania w innym postępowaniu. Składanie kolejnych wniosków w sprawie już rozpoznawanej sprawia, że co do nowego wniosku należy odmówić wszczęcia postępowania. Podnoszone w zażaleniu zarzuty dotyczące usytuowania punktu pomiarowego powinny być zaś zgłaszane w już prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Ponadto, jeżeli w ocenie skarżącego, istniały w czasie orzekania dowody lub okoliczności nieznane organowi, który wydał decyzję, a istotne dla sprawy można ewentualnie żądać wznowienia postępowania.
Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Krakowie skargę z daty 28 września 2012 r. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] S.P., domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego jego postanowienia organu pierwszej instancji w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
Uzupełniając skargę w piśmie z daty 29 września 2012 r. S.P. podnosił, że wnioskiem z dnia 10 października 2012 r. zwrócił się do Starosty W. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji z art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska dla F.H. [...]", zlokalizowanej na działce nr [...] w T.. Do wniosku dołączył dowody potwierdzające faktyczne czasy pracy stałych źródeł hałasu różniące się od tych ustalonych i drastycznie zaniżonych w ostatnio wykonanych pomiarach akustycznych, tj. w dniu 4 listopada 2009 r. przez WIOŚ w K., stanowiące podstawę codziennego funkcjonowania zakładu.
Ponadto niniejsze dowody ujawniły faktyczną ilość stałych źródeł hałasu funkcjonujących na przedmiotowej instalacji od śladowej ich ilości uwzględnionych w ostatnich pomiarach akustycznych przez organ, pomimo wiedzy o nich. Wniosek z dnia 10 października 2012 r. dotyczył "przeprowadzenia dowodów uzupełniających w formie ponownych pomiarów (...)" w celu zakwestionowania wyniku ostatnio dokonanej kontroli zakładu i pomiarów akustycznych wykonanych przez WIOŚ w K. w dniu 4 listopada 2009 r. Wszystkie kontrole wraz z pomiarami akustycznymi wykonane przez WIOŚ w K., tj. w 2004 r., 2006 r. i 2009 r. dokonywane były z rażącym naruszeniem obowiązującej metodyki pomiarów akustycznych, rażącej obrazy dowodów zgromadzonych w sprawie potwierdzających faktyczne czasy pracy stałych źródeł hałasu stanowiących podstawę funkcjonowania zakładu oraz faktyczną ich ilość, co uczyniono celowo po to, aby ekspozycja wyliczonego równoważnego poziomu dźwięku dB (A) nie przekroczyła dopuszczalnej normy hałasu dla przedmiotowego obszaru.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., znak [...] Starosta W. umorzył postępowanie administracyjne z wniosku z dnia 10 października 2012 r w sprawie przeprowadzenia dowodów uzupełniających w formie ponownych pomiarów, a co za tym idzie wydania lub odmowy wydania decyzji z art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję wbrew nowym okolicznościom potwierdzonym przez dołączone dowody i obowiązującym regulacjom prawnym. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 582/12, po rozpoznaniu skargi S.P., Sąd uchylił obydwie wadliwe decyzje i w ocenie prawnej wiążącej obydwa organy na podstawie art. 153 p.p.s.a. potwierdził konieczność przeprowadzenia dowodów uzupełniających (...) i w zależności od jego wyniku obowiązek wydania lub odmowy wydania decyzji z art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyrok jest prawomocny.
Tymczasem Starosta W. w trakcie toczącego się powyżej wskazanego postępowania zakończonego powyższym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 582/12, wydaje postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przeprowadzenia dowodów uzupełniających w formie ponownych pomiarów dla F.H. "[...] ".
Niniejsza sprawa ma ogromne znaczenie dla skarżącego i jego rodziny ze względu na fakt, że niezmiernie wysoka, ponadnormatywna immisję hałasu generowanego do środowiska jest przyczyną ciągle pogarszającego się ich zdrowia oraz całkowicie odebrała możliwość jakiegokolwiek korzystania z ich własności w warunkach zadowalających na potrzeby wykonywania codziennej pracy na jej terenie.
Zdaniem skarżącego, organ drugiej instancji zamiast uchylić postanowienie Starosty W. z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r., znak [...], utrzymał je w mocy z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a przede wszystkim art. 153 p.p.s.a., będąc świadomym toczącego się postępowania sądowego w tożsamej sprawie ze skargi z dnia 5 marca 2012 r. i funkcjonowania już w obrocie prawnym Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 582/12.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zakurzonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.
W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych.
Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.
Mając na uwadze treść opisanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania, jak również fakty wynikające z akt spraw II SA/Kr 582/12 i II SA/Kr 999/11 należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrolowane postanowienia nie stanowią rozstrzygnięć co do istoty sprawy, lecz orzeczenia tamujące wszczęcie postępowania administracyjnego.
Artykuł 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) zawiera podstawę prawną do uregulowania aktem administracyjnym sytuacji, w których określona działalność powoduje przekroczenie poza zakładem dopuszczalnych norm natężenia hałasu, ustalonych rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Zgodnie z treścią powyższego przepisu, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. W kolejnych jednostkach redakcyjnych art. 115a uregulowano następujące kwestie: - w ust. 2 wskazano przypadki, w których nie wydaje się decyzji w stanach faktycznych objętych hipotezą ust. 1; - w ust. 3 ustalono sposób określenia dopuszczalnych poziomów hałasu poza zakładem; w ust. 4 podano na zasadzie otwartego katalogu wymagania, które mogą zostać określone w decyzji wydanej na podstawie ust. 1 w celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu; - w ust. 5 zastrzeżono, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, wszczyna się z urzędu; w ust. 7 określono przypadki, w których decyzja z ust. 1 może ulec zmianie.
Z powyższych regulacji wynika w po pierwsze, że wszczęcie postępowanie w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu następuje z urzędu, po wtóre, że źródłem informacji uzasadniających powyższe są pomiary własne organu, pomiary dokonane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiary podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia – a zatem takie informacje, które zostają zebrane przed wszyciem postępowania, w toku czynności kontrolnych.
Różnego typku kontrole organów ochrony środowiska, czy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, w ramach których prowadzi się pomiary hałasu pozostają poza postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, zaś podejmowane są własnej inicjatywy organu, albo w związku z monitami różnych osób. Wyniki kontroli nie stanowią podstawy do wydania decyzji administracyjnej, natomiast mogą być przesłanką do wszczęcie postępowania z urzędu, po przeprowadzeniu którego zapadnie określona decyzja.
Co do spraw znajdujących podstawę prawną w art. 115a ust. 1, nie jest wykluczonym, by niezależnie od pomiarów wymienionych w treści tego przepisu, a uzyskanych przed wszczęciem postępowania, dowód z pomiarów hałasu został przeprowadzony w toku postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, zgodnie z zasadami procesowymi regulowanymi w K.p.a.
Z materiałów przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę, jak również ustaleń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Krakowie z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 582/12, wynika, że w związku z podaniem S.P. z 10 października 2012 r., w którym kwestionował pomiary WIOŚ z 4 listopada 2009 r. (wspominane już w sprawie sygn. akt II SA/Kr 999/11), po przeprowadzeniu kontroli z dnia 27 października 2011 r., Starosta W. wydał w dniu [...] grudnia 2011r., decyzję znak [...], o umorzeniu postępowanie w sprawie przekroczenia hałasu dopuszczalnego powodowanego działalnością Firmy Handlowej "[...]" S.S., prowadzącej punkt skupu złomu w T. nr [...] Także S.P. podał w skardze, że jego wniosek z dnia 10 października 2012 r. dotyczył "przeprowadzenia dowodów uzupełniających w formie ponownych pomiarów (...)" w celu zakwestionowania wyniku ostatnio dokonanej kontroli zakładu i pomiarów akustycznych wykonanych przez WIOŚ w K. w dniu 4 listopada 2009 r., przy czym takie ponowne pomiary w powyższym postępowaniu nie zostały przeprowadzone.
Wniosek S.P., z daty 17 grudnia 2011 r. o przeprowadzenie ponownych pomiarów hałasu w związku z działalnością Firmy Handlowej [...]" - S.S.,, prowadzącej punkt skupu złomu w T. nr [...] został złożony do Starosty W. w dniu 19 grudnia 2011r., tj. już po wydaniu w pierwszej instancji decyzji z dnia 16 grudnia, znak [...]. Wniosek ten przesłano do wykonania pismem z dnia 27 grudnia 2011r., znak [...], Wojewódzkiemu Inspektoratowi Ochrony Środowiska w K., który wcześniej wykonywał pomiary hałasu (ostatnio 4 listopada 2009 r.), celem zajęcia stanowiska w sprawie. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. pismem z 13 stycznia 2012 r., znak [...], poinformował organ ochrony środowiska, że pomiary akustyczne mogą być wykonane jedynie w przypadku zaistnienia nowych okoliczności dotyczących funkcjonowania. Zarówno to pismo, jak i pismo z 27 grudnia 2011r., znak [...], były doręczane do wiadomości S.P., który nie zakwestionował trybu nadania biegu wnioskowi z daty 17 listopada 2011 r. mimo, że w sprawie zakończonej w pierwszej instancji decyzją z [...] grudnia znak [...] toczyło się już postępowanie odwoławcze, a organ drugiej instancji nie zlecał Staroście W. prowadzenia postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 k.p.a.
W dniu [...] stycznia 2012 r., postanowieniem znak [...], Starosta W. na podstawie art. 61 a § 1 – 2 k.p.a., odmówił wszczęcie postępowania w sprawie ponownych pomiarów hałasu w związku z działalnością Firmy Handlowej [...]" S.S. prowadzącej punkt skupu złomu w T. nr [...]. Powyższe nastąpiło dzień po wydaniu przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...]. Nie zatem zależnie od tego, czy wniosek skarżącego daty 17 grudnia 2011 r. o przeprowadzenie ponownych pomiarów hałasu zmierzał do wszczęcia postępowania, czy wyłączenia miał charakter wniosku dowodowego - który jednak mógł zostać przeprowadzony po wszczęciu postępowania administracyjnego, postanowienie Starosty W. odpowiada prawu, albowiem po zakończeniu toku instancji w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 10 października 2011 r., podmiotowo i przedmiotowo tożsamej, zachodziły przesłanki do zastosowania art. 61a k.p.a. oraz odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn niż zgłoszenie żądania przez podmiot nie będący stroną.
Wnosząc zażalenie w piśmie z daty 27 stycznia 2012 r. S.P. z jednej strony uznał wniosek z daty 17 listopada 2011r. za bezprzedmiotowy (podając, że sprawa nim objęta będzie przedmiotem rozpoznania z uwagi na wniesione przez niego w dniu 30 grudnia 2011r. odwołanie od decyzji z 16 grudnia 2011r., znak [...]), z drugiej zaś strony żądał uchylenia zaskarżonego postanowienia i zobowiązania Starosty W. w terminie 7 dni od daty uwzględnienia zażalenia do przeprowadzenia dowodów uzupełniających w formie ponownych pomiarów uzupełniających. Zażalenie złożono zresztą w momencie, gdy odwołanie skarżącego zostało już rozpoznane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...].
Z kolei zażalenie S.P. na postanowienie Starosty W. z dnia [...] stycznia 2012 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpoznało postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] tj. już po tym, jak wyrokiem Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Krakowie z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 582/12, uchylono decyzje w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 10 października 2011 r..
W tym wypadku ocena legalności zaskarżonego postanowienia jest analogiczna jak postanowienia organu pierwszej instancji. Bezzasadny jest też zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., albowiem wyrok Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Krakowie z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 582/12, nie dotyczy w żaden sposób wniosku z daty 17 grudnia 2011 r., złożonego poza kontrolowaną w nim sprawa rozpoznana w toku w nim tokiem instancji, co potwierdzają jego rozstrzygnięcie, ustalenia i ocena prawne.
Uwzględniając wyżej wskazane fakty, dostrzegając, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane bez dostatecznego wyjaśnienia charakteru pisma z dnia z daty 17 grudnia 2011 r., należy jednakże uznać, że orzeczenie zawarte w kontrolowanych aktach odpowiada prawu, zaś skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a