Uzasadnienie
Dyrektor Zarządu Zlewni w N. S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie decyzją z 13.10.2020r. znak [...] na podstawie art. 273 ust. 6, art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310) oraz art. 104 kpa po rozpatrzeniu reklamacji orzekł, iż określa Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Usługowo-Handlowemu "[...]" w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego za okres I kwartału 2020r. opłatę podwyższoną w wysokości 1150 zł za pobór wody do celów przemysłowych ze studni wierconej - odwiert ZB-2, podając iż opłata została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, ustalonej przez Zarząd Zlewni PGW WP w N. S. w informacji nr [...] kwartał/2020 z dnia 5 maja 2020r. w wysokości 230,00 zł za okres l kwartału 2020r., którą to opłatę należy uiścić w terminie 14 dni.
W uzasadnieniu podkreślono, odnosząc się do reklamacji podnoszącej, iż pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę L. dnia 7.07.1999r. znak [...] na pobór wód ze studni wierconej odwiertu ZB-2 zostało udzielone z okresem obowiązywania 31.12.2020r. czyli jest aktualne, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502) określają jednostkowe stawki w formie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a. Naliczenie opłaty zmiennej w myśl w/w Rozporządzenia reguluje Prawo Wodne (art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 1, art. 272 ust. 1). Zgodnie z § 5 ust 1 pkt 14 powyższego Rozporządzenia opłata zmienna dla Przedsiębiorstwa Produkcyjno- Usługowo-Handlowego "[...]" została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, zmiennej do celów produkcji wyrobów z pozostałych mineralnych surowców niemetalicznych (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (1,25) i ilości pobranych wód podziemnych (1600 m3) w l kwartale 2020r. przyjęto na podstawie art. 552 ust. 2d, 2e i 2f ustawy - Prawo wodne, zgodnie z oświadczeniem.
Opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (art. 280 pkt l ustawy - Prawo wodne). Wysokość opłaty podwyższonej, została obliczona zgodnie z art. 281 ust. l pkt l ustawy - Prawo wodne w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, ustalonej w informacji nr [...] [...] z dnia 5 maja 2020r. w wysokości 230,00 PLN za okres l kwartału 2020r.
Dalej wskazano, iż usługi wodne polegają na zapewnieniu podmiotom publicznym, podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą i gospodarstwom domowym, możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania wód oraz szczególnego korzystania z wód. Wskazanym podmiotom zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych Prawem Wodnym. W rozliczeniach z Odbiorcą usługi wodnej stosuje się jednakowy system naliczania opłat, zgodnie z zasadami ustawy z dnia 20.07.2017r. Prawo Wodne oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 roku, póz. 2502). Zgodnie z art. 280 pkt. 1a ustawy Prawo Wodne: "Opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego".
Wysokość opłaty podwyższonej, ustalana jest zgodnie z art. 281 ust. l pkt l ustawy - Prawo wodne w wysokości 500 % opłaty zmiennej. Opłata zmienna ustalana jest zgodnie z art. 552 ust. 2b Prawa wodnego na podstawie oświadczeń podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne.
Odnosząc się do zarzutu ustalenia opłaty podwyższonej mimo posiadanego pozwolenia wodnoprawnego [...] z dnia 7 lipca 1999r. wydanego przez Starostwo Powiatowe w L., podano iż w myśl art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 roku, Nr 130, poz. 1087 ze. zm.): pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Przepis ten ustala z mocy samego prawa nowy (skrócony) okres obowiązywania takiego pozwolenia. W przepisie art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 130, póz. 1087 ze zm.) ustawodawca nie zawarł uregulowań prawnych związanych z obowiązkiem wydawania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Anulowanie opłaty podwyższonej za usługi wodne nr [...] jest bezzasadne, ponieważ w l kwartale 2020r. dokonywano poboru wody bez aktualnego pozwolenia wodnoprawnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył Eugeniusz prowadzący przedsiębiorstwo na które nałożono opłatę, zarzucając naruszenie:
- - art. 273 ust. 6, art. 281 ust. 5 ustawy prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego uznania, że skarżący w spornym okresie nie posiadał ważnego oraz aktualnego pozwolenia wodnoprawnego podczas, gdy skarżący legitymuje się takim pozwoleniem,
- - art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 130 poz. 1087/ poprzez jego błędne zastosowanie wskutek uznania, że pozwolenie wodnoprawne wygasło z mocy prawa po 20 latach licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji. Organ błędnie interpretuje cyt. zapis zakładając, że pozwolenia wydane na okres dłuższy niż 20 lat wygasają po upływie 20 lat od dnia w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne.
- - art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszystkich niezbędnych czynności koniecznych dla wyjaśnienia stanu faktycznego spraw i dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i uznanie, że pozwolenie wodnoprawne wygasło podczas, gdy nie została wydana żadna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia.
- - art. 6 k.p.a. naruszenie zasad praworządności, art. 9 k.p.a. naruszenie zasad udzielania informacji, art. 8 k.p.a. naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
W uzasadnieniu podkreślono, iż błędne były ustalenia, iż pozwolenie wygasło, a zatem aby skarżący miał dokonywać poboru wody bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Powołany przez organ art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 1087) dotyczy wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód, innych niż określone w art. 205 p.w. Zgodnie z tym przepisem takie pozwolenia wodnoprawne wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. W przeciwieństwie do art. 205 ust. 1 p.w., w art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw ustawodawca nie wyartykułował wprost - jak poprzednio - obowiązku wydawania decyzji w tym przedmiocie. Powyższe jednakże nie oznacza, że w razie wystąpienia przesłanek objętych hipotezą art. 11 ust. 1 taki obowiązek nie istnieje. Zważyć należy bowiem na treść art. 138 p.w., w myśl którego:
- 1. stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji.
- 2. decyzją o wygaśnięciu lub cofnięciu można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku.
Cytowana wyżej regulacja ma również zastosowanie do decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym wydanych na podstawie ustawy z 24 października 1974 r., albowiem w myśl art. 219 w związku z art. 220 p.w., ustawa dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne utraciła moc z dniem wejścia w życie ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (1 stycznia 2002 r.) i od tego momentu stosuje się nowe przepisy. W przypadku zaistnienia ku temu przesłanek należy zatem wydać z urzędu decyzję o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw i art. 138 ust. 1 prawa wodnego.
Zasadnym jest uznanie także w tym przypadku, że taka decyzja ma charakter konstytutywny. Odmienne stanowiska, tj. przyjmujące iż w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym właściwy organ nie orzeka przez wydanie decyzji administracyjnej, albo że możliwe jest jej działania z mocą wsteczną w zakresie określonych konsekwencji prawnych, stawiałoby adresatów takich pozwoleń w różnych sytuacjach, bez uzasadnionej ku temu przyczyny oraz kłóciło się z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa.
Należy zatem zgodzić się z tymi poglądami, w myśl których decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie ustawy - Prawo wodne z 1974 r., oparta o przepisy art. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2016 r. II SA/Kr 725/16).
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w świetle art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jedna ze stron zgłosi wniosek o rozpoznanie w trybie uproszczonym, a żadna ze stron po jej zawiadomieniu, nie zgłosi w terminie 14 dni żądania wyznaczenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W skardze złożono wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a organ nie wniósł żądania o ich rozpoznanie na rozprawie, nadto Sąd nie znalazł podstaw do przekazania na podstawie art. 122 p.p.s.a. sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podnieść należy, że zaskarżoną decyzją organ ustalił skarżącemu opłatę podwyższoną za korzystanie z usług wodnych, ustalając że dokonuje on poboru wody bez pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast skarżący twierdzi, że decyzją Starosty [...] z dnia 7 lipiec 1999r. uzyskał pozwolenie wodnoprawne na okres do dnia 31 grudnia 2020r., a pozwolenie to nie zostało uchylone, ani cofnięte.
Wskazać zatem należy, że pozwolenie wodnoprawne, na które powołuje się skarżący, zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) na okres do dnia 31 grudnia 2020r. Z dniem 1 stycznia 2002r. weszła w życie ustawa z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.), w której określono ze pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód wydaje się na okres nie dłuższy niż 20 lat (art. 127 ust. 2), ale w przepisach przejściowych i końcowych uregulowano jedynie kwestię wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich. Dopiero w art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005r. określono, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001r. wydane na okres dłuższy niż 20 lat wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne.
W przepisie tym faktycznie nie stwierdzono, że organ winien wydać decyzję w tym zakresie, ale nie oznacza to, że w razie wystąpienia przesłanek objętych hipotezą art. 11 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej z 2005r. taki obowiązek nie istnieje.
Zważyć bowiem należy, że ówcześnie obowiązujący art. 138 ust. 1 Prawa wodnego z 2001r. stanowił, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. Zatem przepisów ustawy nowelizacyjnej z 2005r. nie można było stosować w oderwaniu od regulacji zawartych w samej ustawie Prawo wodne z 2001r. Ponadto nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy Prawo wodne z 2005r. miały zastosowanie także do decyzji wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974r., skoro w myśl art. 219 Prawa wodnego z 2001r. z dniem wejścia w życie tej ustawy utraciła moc ustawa Prawo wodne z 1974r. W przypadku zatem zaistnienia ku temu przesłanek należało wydać z urzędu decyzję o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005r. i art. 138 ust.1 Prawo wodne z 2001r.
Podkreślić jednak należy, że obecnie obowiązuje ustawa prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. Ustawa ta w art. 418 ust. 1 stanowi, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje w drodze decyzji, wydanej z urzędu lub na wniosek. Jedynie w przypadku upływu terminu, na który pozwolenie zostało wydane, nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego (art. 418 ust. 2 ustawy prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r.). Jednakże wyjątek ten także nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, skoro pozwolenie nie wygasło z powodu upływu terminu, na które zostało wydane, gdyż ten upłynął dopiero w grudniu 2020r. Takiej właśnie sytuacji tj. upływu terminu, na które zostało wydane pozwolenie wodnoprawne dotyczą orzeczenia, które przywołał organ i które w związku z tym, jako dotyczące innej sytuacji prawnej, nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu zasadnym jest przy tym uznanie, że taka decyzja ma charakter konstytutywny (tak np. komentarze do art. 138 prawa wodnego: Rakoczy Bartosz (red, Prawo wodne. Komentarz, publ. LEX 2013; Szachułowicz Jan. Prawo wodne. Komentarz, wyd. IV publ. LexisNexis 2010). Nawet jednak odmienna kwalifikacja wskazanej decyzji jako mającej charakter deklaratoryjny, uzasadnia uznanie sytuacji objętej dyspozycją art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005r. za przypadek, w którym pozwolenie nie wygasa w sytuacji "przejściowej", tj. do momentu wydania decyzji. Odmienne stanowiska, tj. przyjmujące iż w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym właściwy organ nie orzeka przez wydanie decyzji administracyjnej, albo że możliwe jest jej działania z mocą wsteczną w zakresie określonych konsekwencji prawnych, stawiałoby adresatów takich pozwoleń w różnych sytuacjach, bez uzasadnionej ku temu przyczyny oraz kłóciło się z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa.
Należy zatem zgodzić się z tymi poglądami, w myśl których decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974r., oparta o przepisy art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005r. ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia.
Dodatkowo należy podnieść, że nawet gdyby przyjąć deklaratoryjny charakter decyzji o wygaśnięciu pozwolenia prawnego, to w ocenie Sądu dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, brak jest podstaw do ustalenia opłaty podwyższonej. Jak bowiem stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 marca 2009r. (sygn. akt II SA/Kr 1224/08) w piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się na ogół, że podział na akty konstytutywne i deklaratoryjne jest oparty na kryterium skutku tego aktu. Akt deklaratoryjny nie stwarza nowej sytuacji prawnej, jedynie stwierdza powstanie takiej sytuacji z mocy prawa. Akt konstytutywny kreuje natomiast nowy stan prawny: tworzy, zmienia lub znosi stosunek prawny (np. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (w:) Prawo administracyjne pod red. M. Wierzbowskiego, Warszawa 1999, s. 301 i 302, K. Korzan: Orzeczenia konstytutywne w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1972, s. 42 i nast.).
Akty deklaratoryjne nie są więc same źródłem jakichkolwiek nowych praw lub obowiązków. Ze względu na tę charakterystykę w piśmiennictwie przyjmuje się, że akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz (ex tunc), czyli od momentu, w którym określony stan prawny zaistniał. Akty konstytutywne są zaś skuteczne na przyszłość (ex nunc), od chwili ich wydania.
Kończąc należy też wskazać, że identyczny pogląd jak w powyższych rozważaniach, został również wyrażony w prawomocnym wyroku WSA w Olsztynie z dnia 18 grudnia 2018 roku wydanym do sygnatury II SA/Ol 798/18.
W związku z powyższym podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że ustalenie opłaty podwyższonej było nieuzasadnione, gdyż nie można w niniejszym stanie faktycznym stwierdzić, iż strona skarżąca nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego.
Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany będzie uwzględnić wyrażoną przez Sąd ocenę prawną oraz poczynione wyżej uwagi.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.